Introdução
A corrupção, em seu sentido mais genérico, não é uma exclusividade da política. Ela é praticada no setor público, privado, instituições sindicais, religiosas, organizações sociais e até mesmo em termos de relações individuais e intergrupais. Ela anda de mãos dadas com o surgimento da humanidade, mais especificamente com o surgimento do lucro e da ambição humana por ele, e, portanto, onde há um agrupamento de seres humanos onde existe a possibilidade do lucro, existe a corrupção, variando é claro, em grau e intensidade de acordo com a cultura, tradição, permissividade, impunidade, etc. encontrados em cada local. A fonte bibliográfica predominante deste ensaio foi a coletânea organizada por Leonardo Avritzer, “Corrupção: Ensaios e Críticas”.
Neste ensaio teórico, busca-se apresentar desde a origem mais genérica da palavra corrupção, até o entendimento da corrupção política, apresentando as concepções dos pensadores clássicos, os conceitos ligados à temática, direcionando especificamente para a corrupção política. Após entender as causas, formas e conseqüências da corrupção política, direciona-se o debate para a corrupção eleitoral, como sendo a categoria conceitual que nos interessa em termos de realização deste trabalho, ao se configurar no pano de fundo dos crimes eleitorais e da grande quantidade de processos ajuizados na Justiça Eleitoral brasileira.
Apresentam-se, ainda, no último item, as formas de enfrentamento da corrupção eleitoral, no âmbito das soluções institucionais encontradas para combater este problema que atinge o processo de escolha de representantes, na busca pela maior credibilidade e legitimidade das Eleições, ou seja, as questões sobre governança eleitoral, o modelo brasileiro adotado, a Justiça Eleitoral e seus mecanismos de atuação amparados na legislação vigente.
1.1 Corrupção: Origem, conceitos e teoria.
No sentido semântico, segundo Brandão (2008, p. 193), “corromper significa degradar, deteriorar ou decompor as propriedades originais de alguma coisa”. Para usar uma palavra mais forte, significa apodrecer, tornar podre. Conforme Starling (2008, p. 259), na origem grega da palavra corrupção, ela apontava para dois sentidos: “algo que se quebra em um vinculo; algo que se degrada no momento dessa ruptura”. A analogia é considerável: de um lado, se quebra o principio da confiança do cidadão, que estabelece seu elo com o país. De outro, degrada-se o sentido do que é público. No Dicionário Aurélio, a corrupção aparece com definições em torno do ato ou efeito de corromper; decomposição, putrefação, no sentido figurativo, devassidão, depravação, perversão, suborno.
A corrupção é um tema tratado desde os primeiros passos do pensamento clássico. Como já dizia Aristóteles, a corrupção no regime democrático é a face deteriorada da participação do povo na construção e exercício do poder (SANTOS, 2008). Sendo assim, a história da antiguidade à medieval, e do debate clássico ao contemporâneo, remontam práticas de corrupção que ainda hoje encontram repercussão. Conforme o autor, “através do tempo, instituições e organizações políticas, encontram-se vestígios do uso clandestino do poder” (p. 127).
As abordagens são distintas, e vem de tempos remotos. Maquiavel via na corrupção a perda da liberdade política, Rosseau via como a destruição da vontade soberana. Segundo Bignotto (2008, p. 109), “a corrupção é um processo que pode ser analisado a partir da destruição dos interesses públicos não apenas por atores individuais, mas também por partidos políticos e atores econômicos”.
De acordo com Montesquieu (1979) apud Bignotto (2008, p. 106) “a corrupção de cada governo inicia quase sempre pelos princípios”. Segundo o autor, “a perda da virtude por parte dos cidadãos era, para ele, um sinal evidente da corrupção do regime”. Nesse ponto de vista, a corrupção é analisada na perspectiva das pessoas que perdem a sua virtude, sendo que esta “orienta as ações dos habitantes da República e que quando ela desaparece ou deixa de guiar as ações políticas, todo um conjunto de valores desaparece (...)” (BIGNOTTO, 208, p. 106).
Essa perda da virtude, ou seja, a corrupção das pessoas é que causaria a corrupção do regime. Essa idéia, baseada no pensamento de Montesquieu, na perspectiva republicana, substitui ao longo do Século XIX a tendência de tratar a corrupção a partir do regime político, para tratá-la a partir da “corrupção dos atores políticos” (BIGNOTTO, 2008, p. 107). Taylor (1999) apud Bignotto (2008) pensa que a corrupção pode sim afetar os indivíduos, mas é na falência dos seus vínculos com a coletividade que ela se manifesta. Ou seja, a corrupção “está associada diretamente a incapacidade institucional de permitir a participação” (p. 109).
Embora o pensamento liberal aponte a corrupção como resultado de comportamento de agentes públicos, Taylor (1999) apud Bignotto (2008, p. 108-109) defende que ela não apenas diz respeito a comportamentos desviantes, mas sim, a perda dos “referenciais que levam os homens a agir em prol do interesse público”.
Num conceito mínimo de corrupção, Filgueiras (2008a, p. 155) reitera que o senso comum admite que ela seja a “sobreposição dos interesses privados ao interesse público”. Embora a corrupção não aconteça apenas nesse nível, mas em todas as esferas da atividade humana, “a política passa a ser concebida, fundamentalmente, como o mundo dos interesses” (Idem), e como tal, abriga mais oportunidades de práticas corruptas.
A corrupção é estudada por Sartori (1994) - apud Anastasia e Santana (2008) - em conexão com o processo decisório. Para ele, cada decisão política tem riscos, que podem ir da tirania, incompetência até a corrupção. Dessa forma, “(...) a corrupção – uso do bem público ou da coisa pública, para a realização de interesses privados – é um dos riscos externos envolvidos em decisões políticas que pode afetar negativamente a operação e os resultados dos sistemas políticos” (p. 363).
O Código Penal Brasileiro define a corrupção em duas frentes: a passiva e a ativa. A corrupção passiva, conforme o Art. 317, diz respeito a “solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem”. A corrupção ativa, no mesmo Código, constando no Art. 333 trata-se de “oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionário público, para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato de oficio”.
Para Hébette (2008, p. 413), “a corrupção, na sua essência, é a sedução ou a tentativa de sedução, procurando envolver terceiro(s) na busca dolosa e solidária de uma vantagem mútua, contornando as respectivas normas e obrigações morais próprias da esfera específica onde opera”. Ela pode estar no campo financeiro, político, policial, judiciário, entre outros. Em uma primeira análise, pensa-se superficialmente em vantagens de ordem material ou financeira, mas o autor entende que existem outros tipos de benefícios: poder, prestígio, classificação em determinada competição, vantagem eleitoral, e até mesmo esportiva. De acordo com Hébette (2008), cada campo se caracteriza pelo tipo de vantagem em jogo, o tipo de atores envolvidos, e pelas estratégias utilizadas.
1.2 Breve exposição sobre a corrupção política
Para Filgueiras (2008b), não existe uma teoria política da corrupção, pois não há consenso nenhum em nenhuma etapa do pensamento social sobre o que ela vem a ser. Dessa forma, o que se pode fazer para tentar superar tal lacuna, é dar abordagens diferenciadas de vários ângulos. \De acordo com o existem duas agendas de pesquisa sobre a temática da corrupção dentro da Ciência Política, uma ligada a Teoria da Modernização e outra ligada a Teoria da Escolha Racional. Na primeira, a corrupção é pensada a partir dos processos de mudanças sociais que afetam as instituições, e na segunda, a partir das escolhas e preferências dos atores e os contextos que influenciam tais preferências.
Explicando melhor, de acordo com o pensamento da Teoria da Modernização, “a corrupção está relacionada com os processos de mudança social, representando momentos de desfuncionalidade das instituições políticas” (Huntington, 1975 apud Filgueiras, 2008b, p. 355). Em outras palavras, há um momento em que as organizações políticas criam contextos favoráveis a um “comportamento de autoridades públicas que se desviam das normas aceitas a fim de servir a interesses particulares” (Idem). Ou seja, ocorre a corrupção política quando os momentos de falha no sistema institucional da política se associam ao fato das organizações que compõem este sistema não se adaptarem às mudanças.
Ainda dentro da perspectiva da Teoria da Modernização, abriga-se a idéia de que a corrupção pode ter custos e benefícios. Em outras palavras, segundo Nye (1967) apud Filgueiras (2008b, p. 356), ela pode representar um beneficio na medida em “que colocar o país na rota do desenvolvimento econômico e político”. Mas, de outro ângulo, ela pode representar um custo quando “suas conseqüências incidirem em descontrole e decadência da legitimidade”. Dizendo isso de uma forma simplificada, a corrupção pode ser um lubrificante para o desenvolvimento, desde que mantida sob controle.
Na abordagem da Teoria da Escolha Racional, preocupa-se bem menos com a estrutura institucional, o que interessa é o processo de escolhas e contextos que condicionam estas preferências. Segundo Rose-Ackerman (1999) apud Filgueiras (2008b, p. 357), “a corrupção ocorre na interface dos setores públicos e privado, de acordo com sistemas de incentivo que permitem aos agentes políticos maximizarem utilidade mediante suborno e propina: maximização da própria renda”.
As duas abordagens, segundo Filgueiras (2008b) têm em comum a concepção da corrupção a partir de um sistema de balanceamento entre interesses e incentivos. Essa abordagem, que se funda numa percepção econômica, faz com que, a discussão sobre a corrupção política seja feita em torno da “articulação dos interesses em uma lógica de competição e cooperação de atores racionalmente orientados pelos fins” (p. 359). Esse debate acarreta numa naturalização do próprio conceito e do fenômeno de corrupção política.
Com o passar do tempo ocorreu uma mudança semântica, ou seja, mudou o sentido da palavra corrupção. No Brasil, por exemplo, “as acusações de corrupção dirigidas ao Império e a Primeira República não se referiam às pessoas, mas principalmente ao sistema” (SCHWARCZ, 2008, p. 238). Ou seja, o Imperador e os membros do Estado não eram acusados de corruptos, e sim, o sistema monárquico e republicano, que na visão dos acusadores, eram corruptos por não promoverem o bem público. Mas a direção de acusação ao regime começou a mudar na Era Vargas, quando já se identificava o apontamento da pessoa de Getúlio como “o corrupto”, ou seja, no âmbito individual, por ausência de moralidade pessoal, e não mais pelo regime político que este comandava.
Também no golpe de 64 os militares e membros do regime eram considerados “os indesejáveis corruptos” e da mesma forma, no episódio do impeachment de Collor: livrando-se dos personagens a limpeza estaria feita. Sendo assim, se os corruptos eram as pessoas que estavam no poder, bastava substituí-las. Essa impressão, no entanto, nunca foi real.
Hoje, segundo Schwarcz (2008, p. 238), as duas posturas se mesclam: existe um “ingrediente de caráter ideológico”, como se tinha no Império e na Primeira República, como sendo o tipo de regime a causa e o abrigo da corrupção, somado a acusação de comportamento individual, a pessoa sendo enquadrada como corrupta. Para a posição individualista, “a corrupção seria inaceitável por minar a própria essência do sistema democrático representativo”. Para a autora, além da mudança na percepção da corrupção, houve também uma transformação na sua dimensão: o tamanho da corrupção depende da natureza e do volume do Estado. De acordo com a autora, quanto mais despótico for um Estado maior a corrupção pela dificuldade de combatê-la, porém, quanto maior um Estado, maior recursos movimenta aumentando as oportunidades de corrupção. Para Schwarcz (2008, p. 239), “tem havido desde 30 um crescimento acelerado da maquina estatal que ampliou as oportunidades para práticas clientelistas e patrimoniais, e aumentou o predomínio do Executivo sobre o Legislativo”.
A este problema que parece ser imortal, não parece ter sido elaborada uma solução, seja moral, social ou institucional. Conforme Santos (2008, p. 127), “a organização Transparência Internacional nos dias correntes, assegura que todos os países pesquisados ou acompanhados pelos seus representantes, não há um só que se possa registrar a ausência do fenômeno da corrupção”. A corrupção ocorre no mundo todo, em graus distintos, na opinião de Hébette (2008), pelas falhas nos mecanismos de controle institucional do Estado.
Desde a filosofia clássica antiga, até o pensamento tradicional (Maquiavel, Hobbes), a corrupção é apontada como um problema que anda de braços dados com a própria humanidade. Para Santos (2008, p. 125), segundo esta escala, “a democracia estaria talvez condenada a ser a mais corrupta das ordens políticas”. Justificando seu raciocínio, o autor reitera que isso se deve a variedade, multiplicidade dos meios, de transações entre as partes, de atores políticos, de trocas entre o público e o privado, e principalmente, pelo volume de recursos movimentados.
Santos (2008, p. 125) apresenta a democracia como “o mais vulnerável dos sistemas políticos conhecidos”. Isso ocorre por que no sistema democrático há um grande número de cargos cuja ocupação depende da escolha do eleitorado, não há uma proporcional adição de restrições a essa ocupação, e por isso, “na mesma extensão em que se distribui o poder, distribuem-se as oportunidades de corrupção” (SANTOS, 2008, p. 126).
Segundo Reis (2008, p. 392), a “democracia reconhece a cada um o direito de buscar seus interesses”, ou seja, cada um pode e deve defender suas aspirações individuais, desde que respeitem os limites instituídos. Essa busca não pode ser feita de maneira ilegal, recorrendo-se de violência, trapaça e indiferença às normas estabelecidas que proíbem determinadas condutas.
De acordo com Santos (2008), suborno é a forma de corrupção mais disseminada no mundo. Os crimes mais freqüentes, segundo Arantes (2000) são aqueles praticados contra a administração pública, ou seja, “a apropriação de bens em razão do cargo” (p. 135), mas também aparecem crimes contra a pessoa, contra o patrimônio, contra a ordem pública, etc.
Dentro da literatura pesquisada são apontadas por vários autores diferentes causas para a existência da corrupção. As concepções podem ser entendidas a partir de motivações econômicas, culturais e institucionais. Como exemplo de uma concepção de motivações econômicas para a existência da corrupção, Santos (2008, p. 129) argumenta que ela atravessa séculos, culturas e sistemas políticos distintos, e sua existência é registrada em todas as sociedades onde se visa o lucro. Para ele, “nem todo lucro decorre da corrupção, mas toda corrupção deriva da ambição do lucro”.
Nas sociedades primitivas, não havia corrupção porque o ser humano não conhecia o lucro. Evidente que para superar o fenômeno da corrupção, o autor não sugere que a história precisa retroceder e ser eliminado o lucro: desejar o retorno utópico da sociedade primitiva para reparar à difusão das práticas corruptas seria uma sugestão ingênua. O lucro, portanto, além dos outros vários males causados no mundo contemporâneo, também tem o encargo, na concepção de Santos (2008), de ter dado origem às primeiras formas de corrupção.
Porém, embora a reflexão de Santos (2008) aponte para uma maior vulnerabilidade da democracia e uma culpabilização do lucro pelas práticas corruptas, ele reconhece que ambos não são responsáveis pela corrupção no mundo, mas “a negligência e a impunidade sim” (p. 130). Sendo assim, resumindo o pensamento deste autor sobre as causas da corrupção, qualquer sociedade humana que preconize o lucro, independente de qualquer outra variável, vai apresentar graus menores ou maiores de corrupção. Porém, com base em outras concepções, percebe-se que a busca pela lucratividade não pode ser apontada como causa única.
Numa percepção mais cultural das causas da corrupção, pode-se citar Figueiredo (2008), o qual entende que a corrupção faz parte da formação do país e acaba por reincidir atualmente, ou seja, que ela vem do quadro de cultura política, práticas administrativas e dinâmicas de colonização da América Portuguesa. Estaria, portanto, ligada à época do Brasil Colônia. De acordo com o autor, a tradição portuguesa é culpabilizada freqüentemente como a “sementeira dos males atuais”. Caio Prado Jr. (1942) apud Figueiredo (2008, p. 210) argumenta que há uma ausência de nexo moral na formação da sociedade brasileira e a “corrupção é um desdobramento natural” disso.
Dentro da mesma análise mais voltada para os aspectos culturais, conforme Anastasia e Santana (2008, p. 364), na democracia, onde “há déficit de representação e de accountability há maiores chances de corrupção”. Mas quando já existe a corrupção, ela pode por em risco os graus recomendáveis de representação, accountability e a própria legitimidade da ordem democrática.
A corrupção cresce onde há déficit de representação e accountability. E onde há muita corrupção, ela diminui o grau de representação, accountability e legitimidade do governo democrático (ANASTASIA e SANTANA, 2008). Para as autoras, trata-se de um fenômeno complexo e multideterminado, sendo que muitos autores apontam a cultura como variável explicativa para a ocorrência e disseminação da corrupção, como há encontrado em Tocqueville (costumes) e Montesquieu (virtude).
Onde as capacidades de exercício da representação estiverem atrofiadas, as chances de corrupção serão maiores. Tais capacidades, para Anastasia e Santana (2008) são: poder de voz dos cidadãos, em exporem as suas demandas e terem a possibilidade de inseri-las na agenda pública, os representantes eleitos em traduzirem tais demandas em políticas públicas, e o Estado a capacidade de traduzir tais políticas em resultados efetivamente concretos. Ainda, incluem a capacidade dos governados em avaliar tais políticas e resultados, e a partir disso, atribuir responsabilidade aos governantes por seus atos e pelas suas omissões.
Trocando em miúdos, esse déficit democrático vem da corrupção da ordem política, que acarreta em mais déficit democrático, que vem a produzir mais corrupção da ordem política. De acordo com Reis (2008), a cultura brasileira tem olhos tolerantes à trapaça em favor do interesse próprio, o chamado “jeitinho brasileiro” de se atingir objetivos, fato este que o autor atribui à herança do escravismo, do elitismo e da desigualdade.
Numa visão mais institucional, tomando como base o entendimento de Schwarcz (2008), é possível traçar quase um ciclo: quanto mais gigantesca a máquina estatal e quanto mais ausentes as formas de controle, mais impunidade e mais corrupção. Além disso, para a autora, a oportunidade de corrupção se torna maior quanto há impunidade. Nas duas ditaduras, esse fator foi significativo por motivos óbvios, mas persiste no período democrático pela questão da ineficiência do sistema político e judiciário.
A ocorrência da corrupção perpassa todas as fases da política brasileira. Segundo Schwarcz (2008, p. 237), a “corrupção política, como tudo mais, é um fenômeno histórico”. E sendo assim, “ela é antiga e mutante”. Levando em conta a regressão histórica realizada por Melo (2008), a corrupção no Brasil Império e na Republica Velha era endêmica: “o partido do governo sempre vencia as eleições, a fraude era generalizada e o voto facilmente controlado por patrões e coronéis, já que o eleitor votava a descoberto” (LEAL, 1949, apud MELO, 2008, p. 377).
Contextualizando a história, Schwarcz (2008) diz que todas as fases brasileiras tiveram impregnadas pela corrupção: os republicanos acusavam o sistema imperial de corrupto e despótico; os revolucionários de 30 culpavam a Primeira república e seus políticos de “carcomidos”; Vargas foi derrubado em 1954 acusado de ter criado um mar de lama no catete; o Golpe de 64 foi dado em nome da luta contra a subversão e a corrupção; o regime militar teve fim sob acusações de corrupção, despotismo e desrespeito pela coisa pública; mas após a redemocratização, Collor foi expulso do poder por fazer justamente aquilo que condenava. E de lá para cá, os escândalos tem uma regularidade previsível e quase monótona, evidenciados pela mídia.
Se a corrupção no Brasil Colônia é a mesma atualmente, se aumentou ou diminuiu, se a sua intensidade ou características transformaram-se ou se foi a postura e percepção em relação a ela que mudou, são questões difíceis de serem respondidas (SCHWARCZ, 2008). De acordo com Starling (2008), dois propósitos serviram para articular o discurso que embasou a instauração da ditadura militar no Brasil: combater a corrupção e derrotar o comunismo. A corrupção, dentro da ideologia militar, era semanticamente correspondente à palavra furto. Para eles, “corrupção era resultado dos vícios produzidos por uma vida política de baixa qualidade moral” (p. 251).
A reação à corrupção não é algo que encontre grande repercussão na sociedade brasileira. Para Schwarcz (2008, p. 240), “(...) reagem contra a corrupção os que dela não se beneficiam e que, ao mesmo tempo, dispõem de recursos para identificá-la e combatê-la”. Este ator, para ela, é a classe média, pois é sobre ela que recai a maior carga de tributos, é a classe que menos se beneficia de políticas sociais e depende menos do Estado. Ainda, tem mais escolaridade para formar uma visão crítica acerca da política.
A opinião pública, que se relaciona quase que de forma sinônima à opinião da classe média, segundo Schwarcz (2008) esteve à frente do impeachment de Collor, da reação ao Mensalão, e da formulação das leis de iniciativa popular (Lei Eleitoral e Ficha Limpa). Porém, a classe média não conta com a solidariedade dos setores que estão acima e abaixo dela: os primeiros, pela alta lucratividade que podem ter fazendo vistas grossas ou até participando da corrupção a fim de aumentarem seus rendimentos ou fugirem de encargos, e outros, pela dependência crônica dos benefícios sociais do Estado. Desse modo, na questão da reação à corrupção, a classe média se encontra sozinha, sem o apoio dos ricos e dos pobres (SCHWARCZ, 2008).
Atitudes várias diante da corrupção demonstram que nesse quesito também a sociedade brasileira não é homogênea nem dada a consensos. Os moralistas a entendem como a fase derradeira da degradação dos costumes; os céticos fatalmente apontam que ela está no DNA brasileiro; os cínicos acham que o país é assim mesmo, não vai mudar e então é melhor aproveitar; os conservadores, que embora detectem a corrupção não esboçam reação por que na pior das hipóteses, o político “rouba, mas faz”; e os instrumentais, a vêem como um meio para atingir seus objetivos (SCHWARCZ, 2008).
Com base na evolução de outros países, Schwarcz (2008, p. 242) diz que, no que se refere à dinâmica da corrupção, ela “tem variado em função da expansão da elite e do povo políticos e do tamanho do Estado”. Isso significa dizer, no caso brasileiro, que no Império e na Primeira República, a elite e o povo eram diminutos, e o Estado, raquítico, realidade esta que foi mudando progressivamente nas fases seguintes da política brasileira. Na medida em que a elite passa a se formar, a massa populacional aumenta, o Estado se complexifica e precisa se expandir para dar conta de tais transformações. Quando chega, portanto, ao atual regime democrático, conta com um enorme território, uma população gigantesca e para dar conta de suas tarefas, um aparelho estatal bem mais robusto.
Entretanto, numa visão menos pessimista, Schwarcz (2008) não afirma que isso fará com que a corrupção cresça cada vez mais e sim, que com a evolução e aperfeiçoamento do regime democrático, o aumento da escolaridade e a redução da pobreza produzirão eleitores mais atentos e menos dependentes, aponta como uma tendência futura a diminuição da corrupção, até que, mesmo que não desapareça completamente, venha a atingir um nível tolerável.
1.3 Meios e estratégias de controle da corrupção política
De acordo com Bobbio (1986) apud Anastasia e Santana (2008), a democracia é um conjunto de regras do jogo, que organizam o poder público, e este por sua vez, é aquele que busca a realização do interesse público. Dessa forma, “a consecução do interesse público, por sua vez, só ocorrerá se e onde o poder for exercido em público e passível de ser publicamente controlado” (p. 364). Para Hébette (2008), a corrupção não é passível de ser eliminada, mas pode ser controlada através de aperfeiçoamento institucional, legal e cultural, que formem um conjunto de mecanismos de controle capazes de combater e inibir as causas e os efeitos.
Essa multiplicidade de controles pode ser agrupada em dois tipos: o accountability vertical e o accountability horizontal. O primeiro, é a forma de controle que se refere à dimensão pública, ou seja, o governo é obrigado a prestar contas e o eleitorado avalia se elas estão de acordo com suas expectativas e preferências. No caso de não estarem, o controle será feito nas urnas, a responsabilização eleitoral, através do voto: se a lição de casa foi feita satisfatoriamente, o político será recompensado com a vitória nas urnas, do contrário, sua responsabilização será feita através da sua derrota. O segundo, refere-se a dimensão judicial/legal do controle: são ações para assegurar que atitudes de pessoas que ocupam cargos públicos estejam de acordo com o marco legal, e dizem respeito à separação de poderes, estabelecimento de freios e contrapesos entre eles, criação de agências de controle especializadas, criminalização, etc.
Conforme Anastasia e Santana (2008), é possível combater a corrupção em duas formas de enfrentamento: na primeira, voltada a um princípio mais cultural, acredita que a corrupção deve ser combatida reforçando o principio da virtude cívica, por meio de incentivos à participação, diminuindo a assimetria entre representantes e representados, e assim, reduzindo o deficit democrático. N segunda, dentro de uma perspectiva de soluções institucionais, desencorajando as práticas de corrupção através do aumento da publicidade e transparência dos atos públicos, culpabilização e criminalização dos desvios. Em síntese, adotando práticas aperfeiçoadas de controle vertical e horizontal, até que os custos da corrupção sejam muito grandes e os benefícios incertos.
O controle da corrupção, segundo Peruzzotti (2008, p. 479) é uma tarefa difícil, “dadas as dificuldades que existem para detectar este tipo de prática”. Segundo Barbosa Filho (2008), o fenômeno da corrupção tem trazido inquietação ao meio acadêmico e ás organizações de determinados países que sofrem com sua incidência, identificadas na periódica insurreição de escândalos. Essa inquietação tem gerado um conjunto de propostas anti-corrupção. Dentro dessa lógica, o Judiciário ganhou papel de destaque, considerado instituição chave para combater a corrupção, sendo conferido a este uma série de atributos e poderes. Para o autor, tais atributos e poderes compreendem a autonomia, a integridade e a eficácia.
A autonomia significa a independência dos juízes em relação aos outros poderes e pressões; a integridade diz respeito ao compromisso dos juízes com o Direito – do contrário, poderia se tornar uma poderosa e autônoma instituição corrompida e corruptora – e por fim, a eficácia, que compreende a desburocratização dos processos, rapidez nas decisões, transparência no funcionamento do Judiciário, abertura às demandas da Sociedade e a disseminação da cultura de respeito à lei.
A suposição de Barbosa Filho (2008) é que um Judiciário organizado nesses três eixos reduziria a corrupção a níveis toleráveis. Para Habermas (1997) apud Barbosa Filho (2008), a idéia de Judiciário independente é ligada à experiência das “Sociedades pós-tradicionais do Ocidente”, para as quais o direito substituiu o costume ou o princípio teológico como base da organização social.
Já no trabalho de Arantes (2000), o autor utiliza como objeto o Ministério Público, direcionando sua análise na atuação deste órgão no controle da administração pública, tendo como pano de fundo o tema da corrupção e o território de pesquisa delimitado no estado de São Paulo. Seguindo o raciocínio do trabalho anterior (ARANTES, 1999), o autor sinaliza que o Ministério Público iniciou as suas atividades em defesa da cidadania, especialmente no que diz respeito à direitos difusos e coletivos, o que sistematicamente incluiria o combate à improbidade administrativa e a fiscalização de serviços públicos.
Portanto, a improbidade administrativa e a corrupção política também se tornam matéria de atuação do Ministério Público. Isso se dá, de acordo com Arantes (2000, p. 87), num contexto em que crimes de improbidade administrativa “são deslocados para a área criminal, com caráter penal” (ou seja, dessa vez, os políticos poderiam terminar na cadeia). A ação judicial contra políticos, no geral, tem causado reação positiva da opinião pública, sugerindo segundo o autor, uma transferência do chamado “accountability” (a punição nas urnas) para o Liability, punição usual, ou seja, a cadeia.
Sanches Filho (2000), embora tenha um objeto de estudo diferenciado dos até aqui apresentados, ou seja, analisa especificamente o controle do Ministério Público sobre a polícia do Estado da Bahia, aponta questões interessantes em torno da categoria conceitual do controle. Para ele, as demandas de conotação política foram trazidas para o âmbito judicial, acarretando sim num processo de judicialização de conflitos, sendo que estes se deslocam da esfera da representação ganhando “foro judicial e recebem solução mediante aplicação técnica do direito” (SANCHES FILHO, 2000, p. 186).
Segundo ele, autores como Pzeworski (1999) e O’donnell et al (1998), apresentam o controle desempenhado pela Justiça como “mecanismo que complementa o controle vertical, aquele realizado diretamente pela população sobre a ação de seus governantes – eleições, por exemplo” (SANCHES FILHO, 2000, p. 187). Em outras palavras, o Judiciário seria protagonista de um “accountability horizontal” (Idem, p. 206).
Lacroix (1992) aponta que a transformação do jogo político que introduziu a perspectiva de recurso judicial, gerou a necessidade do governo e sua maioria se prevenirem contra a possibilidade de serem processados e condenados, e assim, perderam capital político, pois são questão sobre as quais eles não têm controle. Sendo assim, a sociedade ganhou um incremento na questão do accountability horizontal, mas os políticos perderam capital eleitoral e político.
Muitas das ações do Ministério Público no combate à improbidade administrativa foram fracassadas, por um conjunto de fatores individualmente ou combinados, como por exemplo, entendimento contrário do Judiciário, morosidade deste, ilegitimidade do Ministério Público para impetrar esse tipo de ação. Ainda assim, tiveram impactos positivos por atrair este tipo de crime para a arena judicial, quanto antes eram (não) equacionados na arena política. Dessa forma, uma grande conquista foi possível, pois pode-se “romper a inércia da dita corrupção institucionalizada justamente por que o Ministério Público escolheu um dos lados dessa história para atacar” (ARANTES, 2000, p, 89).
1.4 Delimitação do entendimento sobre corrupção eleitoral
Segundo Melo (2008, p. 373), “as democracias contemporâneas são arranjos representativos”. A representação foi, em última instância, a solução encontrada para estabelecer a democracia em sociedades complexas, em relação ao tamanho e a diferenciação, com maior número de questões em discussão, grandes territórios, e ainda, populações quantitativamente maiores.
Como se sabe, na democracia grega, a participação era direta. Os cidadãos não delegavam aos governantes a responsabilidade de decidir em questões que eram de seu interesse, e sim, faziam isso eles mesmos. Porém, o território e o conjunto de cidadãos gregos que compunham a polis, eram diminutos. A cidade grega não contava com grande espaço territorial, e excluíam-se mulheres, escravos e estrangeiros da cidadania. Nos Estados, tais como são constituídos atualmente, seria impossível que todos os cidadãos participassem de maneira coletiva, da mesma forma que era realizada na democracia direta da Grécia Antiga (SARTORI, 1994 apud MELO, 2008).
Sendo assim, optou-se pela “escolha de um corpo de representantes em eleições justas, livres e periódicas” (MELO, 2008, p. 373). Isso coloca as eleições como a “pedra angular” da democracia na contemporaneidade. O sistema representativo orientou o usual procedimento dos eleitores irem às urnas periodicamente afirmarem, livremente, através do voto, a sua condição de igualdade perante o Estado (PIZZORNO, 1975 apud MELO, 2008).
Dessa forma, é no processo decisório de transformação de votos em representantes ocupando postos/cargos de governo, tanto no Legislativo quanto no Executivo, que seriam vocalizados os interesses e as opiniões dos cidadãos. O eleitor, conforme Melo (2008), escolhe seu representante de acordo com a identificação das propostas dos candidatos com seus próprios interesses. E assim, transfere a este candidato a tarefa e responsabilidade de representá-lo.
Porém, “tal processo pode apresentar problemas que ameacem corromper o corpo político constituído, comprometendo sua legitimidade e diminuindo sua capacidade de oferecer à coletividade os resultados esperados” (MELO, 2008, p. 373). A corrupção eleitoral – conjunto de fenômenos que são capazes de desvirtuar o processo de constituição do corpo democrático de representantes – sempre foi um problema para as democracias.
A lista de atitudes que podem ser enumeradas como práticas de corrupção eleitoral são grande, mas as mais comuns, segundo Taylor (2006) apud Melo (2008) são: o uso da máquina pública em favor de determinado candidato, o financiamento de campanha visando vantagens a longo prazo no campo administrativo ou legislativo e, talvez a mais disseminada delas, a compra de votos. A primeira é a mais facilmente identificada. De acordo com Melo (2008) podem ser elencados fatores como: a cessão de bens ou imóveis públicos; a distribuição gratuita de bens ou serviços custeados pelo poder público; a utilização de materiais ou serviços; a cessão de servidor público para comitês de campanha, entre outras.
Já a ligação entre corrupção eleitoral e o financiamento de campanhas não é tão fácil de especificar, pois todas as democracias atuais permitem, em vários graus, o uso de recursos privados em campanhas e o recebimento de doações de terceiros (MELO, 2008). Mas, seria ingênuo afirmar que tais doações sejam feitas sem interesses, sendo que os mais comuns se referem à influência nos rumos do mandato, visando vantagens na aplicação de determinadas políticas públicas ou na realização de serviços (no campo executivo) e a aprovação de leis e decretos que sejam benéficos aos interessados (no campo legislativo).
Soma-se a isso os repasses ilegais para o Caixa 2. A permissão de doação de altas quantias num universo de poucos doadores faz com que os mandatos passem a depender das suas fontes, tendo assim sua autonomia comprometida, causando prejuízos à representação em seu conceito normativo, ou seja, como deveria ser. A compra de voto também pode gerar interpretações distintas e qualquer pesquisa nesse campo enfrenta dificuldades de mensuração. As democracias como conhecemos hoje foram estruturadas no principio da representação como relação de confiança entre representantes e representados, mas ocorreu, no plano real dos acontecimentos, o que Bobbio (1987) apud Melo (2008) chamou de revanche dos interesses, em outras palavras, o voto negociado.
De acordo com Speck (2003), há três definições importantes para caracterizar a compra de voto: 1) o número de eleitores envolvidos; 2) o objeto da troca, que pode ser desde compensações materiais – bens e/ou dinheiro – até não materiais – influência política, favores administrativos, etc; 3) o momento da troca – se imediato ou visando compromissos futuros. Conforme o autor, “quanto mais individualizada a negociação, quanto mais material a compensação e imediata a troca, mais evidente será a compra de votos” (SPECK, 2003, p. 156).
1.5 Enfrentamento: Justiça Eleitoral e as Soluções Institucionais no combate à corrupção.
A necessidade de se desenvolver ações para enfrentar a corrupção eleitoral não vem, como o senso comum supõe, de uma necessidade ética ou moral em acabar com algo nada louvável na sociedade. Ela vem da necessidade institucional de dar credibilidade e legitimidade às eleições, a fim de que todos aceitem seus resultados.
Conforme Boix (2006), na visão dos idealistas, a democracia seria o triunfo da melhor parte do homem. Para os realistas, ela se relaciona como o desenvolvimento econômico tão somente. O argumento neoconservador é que a democracia pode ser realizada em qualquer lugar do mundo, independente dos costumes, cultura, religião e da própria história política anterior. Boix (2006) não concorda com este argumento e defende que a democracia só sobrevive quando todos os lados aceitam a possibilidade de perder eleições.
Conforme o mesmo autor, as eleições livres são como um jogo de cartas: são incertas, quanto aos seus resultados. Antes da eleição, não é possível prever com certeza absoluta quem será o vencedor. O fato é que um dos competidores vencerá e os outros perdedores, devem esperar a próxima competição para tentar a sua vez: essa é a regra. Porém, não há nenhuma garantia que os perdedores respeitarão as regras estabelecidas. Claro que, num contexto macro, Boix (2006) está se referindo a golpes e instaurações de regimes autoritários.
Mas o raciocínio pode ser reduzido e aplicado no contexto local, sobre as atitudes do perdedor diante das derrotas. O perdedor pode tanto aceitar o resultado e reconhecer a derrota, ou seja, o derrotado de hoje espera para se tornar o vencedor de amanha, ou pode contestar a eleição, tentando tomar o poder e desestabilizar o vencedor. O ganhador também pode ter atitudes anti-democráticas, ou seja, se por um lado, pode respeitar as regras vigentes, ou deformar as regras para se perpetuar no poder, excluindo permanentemente a minoria.
A legislação e o formato institucional brasileiro apresentam atualmente estabilidade política em relação ao regime democrático. Por isso, não se usa aqui os pressupostos de Boix (2006) para supor possíveis conspirações, revoluções, golpes, e sim, algumas estratégias mais “maquiadas” dos perdedores para tentar mudar o resultado do processo eleitoral. Então, seguindo o pensamento do autor, o sucesso da democracia estável depende de que o ganhador e o perdedor (maioria e minoria) obedeçam ao resultado das eleições livres e periódicas. Por isso mesmo, quanto mais aprimoradas as instituições e órgãos que fiscalizam e organizam as eleições, maior o grau de confiabilidade das mesmas e menor a chance de serem contestadas.
Conforme Boix (2006), a igualdade de condições já é um pressuposto apontado para a democracia bem sucedida, presente em estudos tradicionais e antigos, a exemplo de Maquiavel e o próprio Aristóteles. Assim, se numa disputa eleitoral um lado se encontra em maior vantagem econômica e o abuso dessa vantagem, já se está deturpando um principio democrático.
A credibilidade do processo eleitoral depende da forma como são organizadas e controladas as eleições. Conforme Sadek (1995, p. 26), “de nada adiantam eleições competitivas e nas quais milhões de cidadãos tenham direito de participar, se o alistamento, a emissão do voto, a apuração e a proclamação dos resultados acham-se sujeitos à intromissões que possam adulterar a livre manifestação do eleitor”.
As soluções encontradas para combater à corrupção e dar maior credibilidade ao processo de escolha dos representantes dependem do modelo de governança eleitoral adotado por cada país. Estudos que tem como tema a governança eleitoral começaram a ganhar importância a partir da preocupação com a credibilidade dos resultados eleitorais das democracias nascidas na terceira onda democrática (HUNTINGTON, 1994 apud MARCHETTI, 2008). A preocupação básica era garantir que os resultados das urnas fossem justos, transparentes e, sobretudo, fossem aceitos pelos competidores políticos.
Marchetti (2008, p. 866) entende por governança eleitoral, “o conjunto de regras e instituições que organizam a competição político-eleitoral”. A literatura política que se dedica aos estudos de sistemas eleitorais é conduzida por problemas em quatro dimensões: a competição política, os partidos, o voto e a proporcionalidade. Sendo assim, a questão da governança eleitoral foi negligenciada.
O conceito defendido por Mozaffar e Schedler (2002) apud Marchetti (2008, p. 867) é de que:
Governança Eleitoral é um abrangente número de atividades que cria e mantém o vasto arcabouço institucioal no qual se realizam o voto e a competição política. Opera em três diferentes níveis: 1) formulação das regras; 2) aplicação das regras e 3) adjudicação das regras;
O primeiro nível, a formulação das regras (rule making), compreende a escolha e definição das regras básicas do jogo eleitoral. É nesse nível que são determinados, por exemplo, a fórmula eleitoral, os distritos eleitorais, a magnitude das eleições, as datas, e outras questões legais que “permitam aos concorrentes a segurança de como o jogo será jogado” (MARCHETTI, 2008, p. 867). Ainda, as regras da inelegibilidade e da organização dos órgãos responsáveis pela administração das eleições, também estão incluídas nesse nível;
O segundo nível, de aplicação das regras (rule aplication), diz respeito à implementação e gerenciamento do jogo eleitoral, por exemplo, no que tange o registro de candidaturas, partidos e coligações eleitorais, distribuição das urnas, procedimentos a serem adotados, regras que garantam a transparência, eficiência e neutralidade, em suma, este nível refere-se à “administração do jogo eleitoral” (MARCHETTI, 2008, p. 867).
No terceiro e último nível, ou seja, a adjudicação das regras (rule adjudication), está incluída a administração dos possíveis litígios entre os competidores, o contencioso eleitoral, ao dirimir e administrar as controvérsias na disputa eleitoral. É nesse nível que se determinam os procedimentos, executa-se a contagem dos votos e publicam-se os resultados finais da disputa eleitoral.
Isso não quer dizer que esses três níveis sejam atribuição de um órgão apenas, sendo que o rule making está dentro das normas constitucionais e do Código Eleitoral, e o rule aplication e o rule adjutication, no próprio organismo eleitoral. Existe um esforço na literatura recente de criar critérios para avaliar o desenho dos Organismos Eleitorais e seu impacto no jogo eleitoral, mas este varia de país para país.
A governança eleitoral não garante eleições perfeitas. Há outras variáveis, segundo Marchetti (2008), sociais, econômicas e políticas, que afetam significativamente o processo, na sua integridade e no seu resultado. Porém, para o autor, o modelo e o perfil dos organismos eleitorais pode garantir a maior ou menor estabilidade do regime.
Marchetti (2008a) argumenta que uma boa governança eleitoral conduzida por um Organismo Eleitoral eficiente e adequado pode garantir a credibilidade dos resultados das eleições, perante a estabilidade e pacifismo das disputas pelo Poder Público. Estudos como de Pastor (1999), Schedler (2002) e Hartlyn, McCoy e Mustillo (2008) apud Marchetti (2008) realizados em territórios da América Latina, Leste Europeu e África, em razão do histórico de rupturas com as regras eleitorais, garantem que uma governança eleitoral adequada pode garantir a estabilidade democrática.
Os organismos eleitorais são classificados por Marchetti (2008) de acordo com a sua posição institucional – posição em relação a outras instituições do Estado - e pelo vínculo institucional – ou seja, as origens e requisitos adotados para tornar-se um membro do organismo eleitoral; no primeiro caso, o organismo eleitoral pode ser governamental, independente, duplamente independente ou misto. No que diz respeito ao vínculo, este pode ser de carreira, partidário, especializado ou combinado. Mas, de acordo com Marchetti (2008, p. 874), somente quando “os partidos delegaram a governança eleitoral para um organismo autônomo é que os conflitos eleitorais deixaram de promover instabilidades democráticas”.
Na América Latina, a maioria dos países adota o modelo independente de governança eleitoral. Conforme Sadek (1995) apud Marchetti (2008, p. 874), “a experiência latino-americana tem demonstrado que esses organismos só conseguem garantir um mínimo de confiabilidade aos resultados eleitorais quando possuem autonomia frente aos conflitos partidários”. A Justiça Eleitoral brasileira é, segundo Marchetti (2008), produto da Revolução de 30. Sua fundação foi inspirada pelas bandeiras da época, ou seja, as críticas à oligarquia competitiva, evidente descrédito do processo eleitoral, marcado pelo poder dos coronéis e pelo voto de cabresto.
Tais elementos foram denunciados pelos revolucionários, como fatores que atentavam contra a legitimidade da competição política e a confiabilidade do resultado das urnas. Portanto, uma das mais importantes bandeiras do Movimento de 30 foi a moralização das eleições, pois era evidente que “a máquina majoritária tinha poderes de manipular o processo eleitoral” (SADEK, 1995, p. 30). Sendo assim, entendia-se necessário afastar o controle dos processos eleitorais do Poder Executivo e do Poder Legislativo. Sendo assim, a “governança eleitoral nasceu, no Brasil, com o intuito de restringir a participação dos interesses políticos na administração e na execução dos processos eleitorais” (MARCHETTI, 2008, p. 880).
O modelo tradicional de governança eleitoral que vinculava o Organismo Eleitoral ao Poder Executivo só foi substituído nos demais países depois da terceira onda de democratização. No Brasil, isso aconteceu bem antes, sendo que nossa instância máxima de governança eleitoral foi criada em intersecção com o Poder Judiciário. Essa diferença em relação aos outros países vizinhos indicam a “marca da desconfiança” em relação à política presente no pensamento brasileiro (MARCHETTI, 2008, p. 881), pois, em democracias como essa, “o Judiciário é concebido para estar imune aos interesses político-partidários, moderando assim, as forças majoritárias”.
Desde seu surgimento, o Organismo Eleitoral brasileiro, ou seja, a Justiça Eleitoral concentrou todas as atividades: administrativas, executivas e ainda, a prerrogativa de decidir sobre os contenciosos eleitorais. Ela teve seu funcionamento interrompido em 1937, com o Estado Novo, com a extinção do sistema partidário e a eliminação da competição política, e seu retorno só se deu em 1945. Mas é importante ressaltar que a Justiça Eleitoral passou pelo regime militar e pela redemocratização sem que o seu modelo fosse significativamente alterado (MARCHETTI, 2008). Entretanto, “a persistência desse modelo ao longo da consolidação democrática vem produzindo a judicialização da competição político-partidária, e, além disso, tem possibilitado o avanço do Judiciário em atividades de Governança Eleitoral típicas do legislativo, como a produção das regras do jogo competitivo” (MARCHETTI, 2008, p. 882).
Para Melo (2008), o enfrentamento da corrupção eleitoral começa a se tornar possível no Brasil com a constituição da Justiça Eleitoral, enquanto “dotada de autonomia face aos poderes político e econômico, com recursos suficientes para organizar e poderes necessários para regulamentar os processos eleitorais” (p. 374). Embora tenha sido um grande avanço, isso não impediu o uso de práticas ilegais, utilizando recursos inúmeros para obter alguma vantagem em função da participação em um processo eleitoral.
Recuperando um pouco da história da criação da Justiça Eleitoral, é preciso observar que as eleições no período colonial e imperial, correspondiam ás conveniências da Coroa, ou seja, visavam à manutenção do poder do monarca. Os abusos de poder não eram contidos pelo rei ou pela população, ficando nas mãos dos senhores rurais, até pela configuração do estado social da época (SADEK, 1995). Conforme Sadek (1995, p. 19), “a arena competitiva ainda não se havia constituído como peça decisiva do jogo político”. As disputas capazes de mudar efetivamente alguma coisa se davam fora da arena eleitoral. A passagem do Império para a Republica não provocou mudanças substanciais, pois as eleições continuavam não traduzindo a vontade do eleitorado e sim, imprimiam o predomínio do poder central, sendo que o principal fenômeno era o chamado coronelismo.
A Revolução de 30 tinha como uma de suas bandeiras a alteração dessa realidade, e conseqüentemente, o golpe do Estado Novo “aboliu a prática eleitoral em nome de uma representação supostamente voltada para interesses gerais e invulneráveis aos particularismos” (SADEK, 1995, p. 20). A primeira redemocratização em 1945 possibilitou o retorno das eleições e a criação de condições para que estas pudessem desempenhar papel relevante no sistema político. As práticas que haviam atravessado o período imperial e colonial já não tinham o mesmo impacto, pois a sociedade era diferente: a população cresceu, ampliou-se o eleitorado, acelerou-se a urbanização e industrialização, os meios de comunicação romperam com as barreiras locais e com o domínio dos senhores, de modo que o coronelismo viu-se encurralado e limitado em suas influências (SADEK, 1995).
Porém, a estas características favoráveis vinham acompanhadas as heranças do Estado Novo, ou seja, a centralização burocrática e o caráter patrimonialista e clientelístico do Estado. Tiveram-se ganhos na confiabilidade do processo eleitoral, mas não o fortalecimento de uma estrutura partidária e consolidação de um sistema político efetivamente aberto e competitivo (SADEK, 1995). No Regime Militar iniciado em 1964, surpreendentemente, de início, não houve preocupação de extinguir as eleições e os partidos do regime anterior. Mas, conforme Sadek (1995), logo foi imposto um sistema partidário bipolar, constituído pela ARENA, que representava a situação, e o MDB, que seria a oposição, porém, é claro, limitada pelas suas condições.
As eleições foram mantidas de modo que não ameaçassem o poderio militar, mas acabaram por se tornar um termômetro da legitimidade do sistema, tendo boa participação na sua corrosão, dado o fato de que a oposição freqüentemente vencia-as. Antes mesmo da redemocratização de 88, as eleições já vinham recuperando o significado que perderam durante as mais rígidas fases do Regime. Segundo Sadek (1995), a abertura política no Brasil não se deu pela manifestação das massas, pela intervenção interna ou por eventos revolucionários, como em outros países, mas sim, por uma série de pequenas pressões agregadas. Os resultados das eleições realizadas foi uma delas.
Em 1982 retorna as eleições para Governador de Estado, e em 1985, para Prefeitos das Capitais, Estâncias Hidrominerais e municípios considerados áreas de Segurança Nacional. Finalmente, a “ordem constitucional refeita em 1988 restabeleceu por completo o papel das eleições como base do Sistema Democrático” (SADEK, 1995, p. 23). Sadek (1995) acredita que os problemas que ainda persistem no processo eleitoral são mais ligados à excessiva permissividade que a caracteriza a legislação em vigor, e os problemas oriundos do sistema proporcional de lista aberta, adotado no país, do que do arcabouço institucional corporificado na Justiça Eleitoral. De mais a mais, a função primordial das eleições no Brasil vem sendo cumprida, ou seja, a renovação dos cargos públicos para mudar a composição e orientação do governo.
No Brasil, o corpo eleitoral era restrito até o pós-guerra, pois o sufrágio não era universal. Depois da segunda metade do século XX, houve a expansão da cidadania política. Sadek (1995) entende que todos os critérios de exclusão foram eliminados em 1985, com a inclusão dos analfabetos como eleitores. Hoje, o Brasil se encontra entre os países com mais amplo marco jurídico no que tange o processo eleitoral, com voto obrigatório a partir dos 18 anos, para homens e mulheres, com qualquer escolaridade, e facultativo dos 16 aos 18 e após os 70 anos.
Nos períodos colonial, imperial e republicano, de diferentes formas e com diferentes intensidades, as eleições sempre estiveram sujeitas à fraudes, como por exemplo, falsificação dos resultados (bico de pena – inclusão de eleitores fictícios, degola – cassavam os diplomas dos indesejáveis). Apesar de não ser uma prática exclusiva da situação, essa tinha como instrumento a força policial e o erário público. Dessa forma, a instituição do “voto secreto e a criação da Justiça Eleitoral, em 1932, representaram um importante passo no sentido de reduzir a violência nas disputas eleitorais e de atingir a verdade eleitoral” (SADEK, 1995, p. 30).
A autora diz que é possível identificar a olhos nus um “antes” e um “depois” da criação da Justiça Eleitoral, com uma maior transparência nos procedimentos, o que não significa dizer que a coação, a corrupção e a fraude tenham se extinguido. A Justiça Eleitoral se constituiu desde o início como um ramo do poder judiciário e suas atribuições vão desde o alistamento, até a organização e controle do processo de escolha dos representantes nas urnas. Surpreendentemente, de acordo com Sadek (1999, p. 31) “o regime militar de 1964 a 1985, saliente-se, apesar de ter imposto alterações radicais nas atribuições dos poderes Executivo e Legislativo, regulamentando também a organização e funcionamento dos partidos políticos, não modificou o papel institucional da Justiça Eleitoral”.
A Justiça Eleitoral conforme foi concebida no Brasil, tem atribuições além do caráter administrativo, também em âmbito jurisdicional. Diferente de outros ramos do Poder Judiciário, a Justiça Eleitoral tem a capacidade de baixar regulamentos, resoluções, “em tese, pode-se afirmar que a Justiça Eleitoral tem potencialmente a possibilidade de legislar sempre que se verificam vazios na legislação ou dúvidas quanto à sua interpretação” (SADEK, 1995, p. 39).
A Constituição de 1988 definiu, em seu Art. 118 que os órgãos da Justiça Eleitoral são: 1) o Tribunal Superior Eleitoral; 2) Tribunais Regionais Eleitorais; 3) Juízes Eleitorais; 4) Juntas Eleitorais. O TSE é o órgão superior para decisões acerca da Administração e execução do processo eleitoral e ainda, configura-se na última instância de recurso do contencioso eleitoral. Já os Tribunais Regionais Eleitorais – TREs, tem sede na capital de todos os Estados e participa do processo de administração e execução do processo eleitoral, sendo a segunda instância de recurso. O Juíz Eleitoral é escolhido pelos TREs e passa atuar na sua jurisdição, ou seja, as Zonas Eleitorais, e funciona como primeira instância de recurso (MARCHETTI, 2008).
As Juntas Eleitorais são órgãos temporários que servem apenas para execução do processo eleitoral durante a sua realização. Ao longo do tempo, conforme Marchetti (2008), foram realizadas algumas melhorias no sentido do controle e combate à corrupção eleitoral, e as soluções encontradas foram em sua maioria, institucionais: a criação da Justiça Eleitoral em 1932, com a instituição de cabines indevassáveis e envelopes oficiais, a cédula única que passou a ser usada em 1955, a urna eletrônica em 1996, o aperfeiçoamento da legislação na década de 90, com a Lei nº 9.504/1997 modificada pela Lei nº 9840/1999.
Tal legislação prevê a cassação do diploma para o caso do candidato “doar, oferecer, prometer, ou entregar ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou função pública” (Art. 41). Em seu Art. 73, prevê também que a mesma pena pode ser aplicada nos casos em que o candidato tenha se beneficiado na máquina pública.
Mais recentemente, a Lei nº 11.300/2006 determina a cassação do diploma no caso comprovado de pagamento de gastos de campanha com recursos não declarados (Art. 22), proíbe a distribuição de brindes tais como chaveiros, bonés, camisetas, calendários, etc (Art. 39) e determina que os partidos devem, durante a campanha, divulgar relatórios na Internet contendo os recursos recebidos e empregados (Art. 28).
A promulgação de tais leis teve efeitos. Entre os anos de 2000 e 2007, segundo Melo (2008, p. 377), “foram cassados 623 políticos no Brasil, 508 dos quais prefeitos ou vices”. Os dados, segundo o autor, revelam um crescimento linear no número de cassados, mas muitos casos referentes às eleições passadas ainda tramitavam sem respostas.
Embora a lei tenha sido aperfeiçoada e a Justiça Eleitoral dotada de mecanismos que aumentam sua capacidade de controle, alguns problemas de ordem institucional impedem que ela funcione com uma dinâmica mais rápida e eficaz, a saber: a adoção do sistema de lista aberta, o grande número de partidos e de candidatos a cada eleição, o que dificulta a fiscalização, fazendo com que falte a “Justiça Eleitoral, recursos técnicos, materiais e humanos para dar conta de suas atribuições” (MELO, 2008, p. 378).
