Resumo: Da análise da relação jurídica entre a Administração Pública e o particular contratado para lhe prestar serviços, verifica-se que, por um lado ela tem prerrogativas que a colocam num patamar contratual superior, mas, por outro, a lei consagra plenamente o direito ao contraditório, à ampla defesa e ao devido processo administrativo, disponibilizando ao particular meios de impugnação administrativa à aplicação de penalidade, como o recurso, o direito de petição e o pedido de revisão, que visam equilibrar essa equação jurídica.
Palavras-chave: Contrato administrativo. Aplicação de penalidade. Recurso administrativo. Direito de petição. Pedido de revisão.
I. Considerações iniciais
A concepção clássica do Contrato Social de Rousseau ensina que o cidadão renunciou a uma parcela de sua liberdade, mais especificamente, ao livre arbítrio ou liberdade total, em prol da criação do Estado, a quem conferiu o poder-dever de, num primeiro momento, estabelecer a ordem e a pacificação social. Progressivamente, as competências estatais aumentaram, de forma a se revelar necessário que o Estado descentralizasse a prestação dos serviços públicos, criando pessoas jurídicas especializadas, encarregadas de, sob o seu controle, alcançarem os cidadãos. Assim, separou-se da Administração Direta, eleita pelo povo, a Administração Indireta, consistente nas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista[1].
Com base na ideia de descentralização administrativa surgiu o que Hely Lopes Meirelles classificou como descongestionamento administrativo e, como subespécie dele, a atuação administrativa mediante execução indireta[2].
A execução indireta das obras e serviços da Administração, mediante contratos com particulares, pessoas físicas ou jurídicas, tem por finalidade aliviá-la das tarefas executivas, garantindo, assim, a melhor realização das suas atividades específicas (planejamento, coordenação, supervisão e controle), bem como evitar o desmensurado crescimento da máquina administrativa.[3]
No plano ideal, o particular participa da licitação, assina o contrato e presta o serviço à Administração Pública. No plano prático, contudo, é extremamente comum o surgimento de divergências entre a Administração e particular, podendo este, garantido o devido processo, ser sancionado administrativamente a critério daquela. Ainda que a lei confira à Administração uma posição privilegiada na relação jurídica, a mesma lei garante ao particular meios de impugnar administrativamente essa aplicação de penalidade.
Este é o tema deste ensaio: as medidas que o particular pode utilizar para impugnar a aplicação de penalidade decorrente de contrato administrativo.
II. Recurso administrativo
A medida tradicional de impugnação a qualquer decisão, judicial ou administrativa, é a interposição de recurso. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já pacificou o entendimento de que o duplo grau de jurisdição não é um direito fundamental[4], mas, por previsão legal, em regra, a aplicação de penalidades decorrentes de contrato administrativo está sujeita a recurso.
No âmbito judicial, Barbosa Moreira define que “recurso é o meio processual que a lei coloca à disposição das partes (...) a viabilizar, dentro da mesma relação jurídica processual, a anulação, a reforma, a integração ou o aclaramento da decisão judicial impugnada”[5]. Esse conceito é perfeitamente aplicável à esfera administrativa, vez que o recorrente maneja o recurso com o intuito de alterar decisão que lhe é desfavorável, no caso, a decisão punitiva.
A Lei nº 8.666/93, conhecida como a Lei de Licitações e Contratos Administrativos , regula o Processo administrativo sancionador em relação às licitações e aos contratos administrativos, sendo aplicável, como norma complementar, a Lei nº 9.784/99, Lei do Processo Administrativo Federal.
Os recursos contra a aplicação de penalidade contratual são regulados pelo art. 109 da Lei nº 8.666/93. Ele prevê o recurso hierárquico, com prazo de 5 (cinco) dias úteis, contra as penas de advertência, suspensão temporária e multa (inciso I); a representação, em igual prazo, poderá ser interposta nas hipóteses em que não couber o recurso hierárquico (inciso II); e o pedido de reconsideração, de decisão de Ministro de Estado, Secretário Estadual ou Municipal, pode ser interposto, no prazo de 10 (dez) dias úteis, contra a declaração de inidoneidade.
Sobre a contagem dos prazos recursais cabe reiterar que, ao contrário do processo judicial, trata-se de dias úteis, isto é, nos quais há expediente administrativo. Ademais, reclama incidência o art. 110 da Lei nº 8.666/93 ao prever que “na contagem dos prazos estabelecidos nesta Lei, excluir-se-á o dia do início e incluir-se-á o do vencimento, e considerar-se-ão os dias consecutivos, exceto quando for explicitamente disposto em contrário”. Portanto, “se a intimação ocorrer em dia inútil, será reputada concretizada no primeiro dia útil seguinte, (...) se for publicada em jornal que circular em um domingo, a intimação reputar-se-á ocorrida na segunda-feira (se for dia útil) e o prazo iniciará seu curso no primeiro dia útil seguinte”[6].
Cotejando o recurso hierárquico com a representação, considera-se relevante o desfazimento da interpretação que resulta em uma terceira instância administrativa. Em verdade, tendo em vista que a representação poderá ser interposta na hipótese em que não couber recurso hierárquico, tem-se defendido a validade do seu manejo contra a decisão que julga o recurso hierárquico. Em outras palavras, ao particular seria imposta a penalidade, ele interporia o recurso hierárquico e, contra a decisão de segunda instância, interporia a representação. Essa interpretação não é aceitável, contudo, porque se opera a preclusão consumativa pelo exercício anterior do direito de recorrer (recurso hierárquico).
Sobre o tema, Marçal Justen Filho explica o seguinte:
A fórmula `... decisão … de que não caiba mais recurso hierárquico´, contida no art. 109, II, deve ser interpretada em termos. Em princípio, todas as decisões administrativas comportam recurso, ressalvadas as hipóteses de a) ter precluído o direito de o interessado interpor recurso por razões temporais (decurso do prazo), consumativas (exercício anterior do direito de recorrer) ou lógicas (conduta incompatível com a vontade de recorrer) ou b) a autoridade que emitiu a decisão ocupar a hierarquia mais elevada no âmbito do órgão administrativo.[7]
Outrossim, embora a competência para conhecimento do recurso seja da autoridade administrativa hierarquicamente superior a que praticou o ato recorrido, a Lei nº 8.666/93 prevê que a interposição deverá ser realizada perante a julgadora do ato impugnado (art. 109, § 4º), a fim de permitir que esta, analisando a tese recursal, exerça, se entender cabível, o juízo de retratação.
Questão controversa entre a praxis e o ponto de vista legal são os efeitos do recebimento do recurso em questão. O pedido de reexame da aplicação de penalidade tem como primeiro efeito a devolução da análise do processo ao ente público (efeito devolutivo). O efeito suspensivo, contudo, somente é regra nos casos em que se discute a habilitação e o julgamento das propostas, ainda no certame licitatório. Em relação à aplicação de penalidade, o efeito suspensivo poderá ser deferido pela autoridade competente desde que motivadamente e presentes razões de interesse público (art. 109, § 2º, da Lei nº 8.666/93).
Note-se que não é a lesão grave ou de difícil reparação ao recorrente que enseja o deferimento do efeito suspensivo, mas, sim, as razões de interesse público. Significa dizer que, pela dicção legal, somente se a aplicação da penalidade causar prejuízo ao interesse público é que a interposição de recurso suspenderá os efeitos da decisão impugnada. Um exemplo viável dessa hipótese é a aplicação da sanção de suspensão temporária impedir a renovação imediata de um contrato.
Ocorre que essa determinação não se coaduna com um Estado de Direito. Mutatis mutandis, se ninguém será considerado culpado para efeitos penais até o trânsito julgado de sentença condenatória (art. 5º, LVII, da Constituição da República de 1988), o mínimo a se admitir no processo administrativo é a possibilidade de efeito suspensivo no caso de prejuízo imediato ao recorrente. Felizmente essa previsão não tem trazido maiores problemas na praxis porque a Administração, em admirável obediência à Constituição da República, tem por regra o registro da penalidade somente após a conclusão do processo administrativo. Caso contrário, seria necessário que o particular ajuizasse um pedido cautelar perante o Poder Judiciário.
Ponto interessante, por derradeiro, é a aplicação da regra da eventualidade ou concentração da defesa no momento recursal. Essa regra -eventualidade - significa que o agente deve apresentar, de uma só vez, toda a matéria defensiva, ainda que as teses sejam incompatíveis, sob pena de não mais poder fazê-lo (preclusão)[8]. Com efeito, a Lei nº 9.784/99 prevê expressamente que, no recurso, o interessado “deverá expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os documentos que julgar convenientes” (art. 60), ou seja, permite a total inovação dos fundamentos defensivos. Essa previsão é complementar a Lei nº 8.666/93 e reforça a possibilidade de retratação da autoridade julgadora a vista de novos documentos.
Contudo, se a Lei nº 9.784/99 autoriza a dilação probatória recursal, mediante a produção de prova documental, o seu artigo art. 64, parágrafo único, também autoriza expressamente a reformatio in pejus, desde haja nova cientificação do recorrente para formular alegações. Essa conseqüência recursal tem por finalidade evitar que o recurso se torne uma regra mesmo sem fundamentos razoáveis, o que acabaria congestionando a máquina pública.
Em breves linhas, são estas as considerações sobre o recurso como meio tradicional de impugnação à decisão que aplicou penalidade administrativa a particular prestador de serviço à Administração Pública. Passa-se agora aos comentários sobre os sucedâneos recursais.
III. Direito de petição
Depois de serem esgotadas as vias recursais com resultado desfavorável, o particular pode manejar uma impugnação à aplicação de penalidade administrativa exercendo seu direito constitucional de petição aos poderes públicos. A praxis demonstra que esta estratégia de defesa se mostra mais eficaz quando a petição é direcionada à autoridade máxima do órgão, na hipótese de ela não ter participado do julgamento administrativo[9] em razão da estruturação das competências do órgão, embora possa ser dirigido à autoridade que julgou o recurso. Contudo, por se tratar de sucedâneo recursal e não recurso propriamente dito, a matéria passível de discussão nessa espécie de impugnação é restrita.
O direito de petição aos poderes públicos está consagrado como Direito Fundamental no art. 5º, inciso XXXIV, alínea “a”, da Constituição da República de 1988:
TÍTULO IIDos Direitos e Garantias FundamentaisCAPÍTULO IDOS DIREITOS E DEVERES INDIVIDUAIS E COLETIVOS
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
Poder-se-ia argumentar que o art. 5º da Constituição Federal elenca direitos fundamentais da pessoa humana, ou seja, que não se incluiriam as pessoas jurídicas. Essa orientação, inclusive, já foi defendida por Pontes de Miranda[10]. Contudo, atualmente não há mais espaço para este debate, pois vários direitos previstos nos incisos do art. 5º referem-se às pessoas jurídicas, como a proteção às associações. Essa é a orientação de Alexandre de Moraes[11], da qual também comunga José Afonso da Silva:
(...) a pesquisa no texto constitucional mostra que vários dos direitos arrolados nos incisos do art. 5º se estendem às pessoas jurídicas, tais como o princípio da isonomia, o princípio da legalidade, o direito de resposta, o direito de propriedade, o sigilo da correspondência e das comunicações em geral, a inviolabilidade de domicílio, a garantia do direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada, assim como a proteção jurisdicional e o direito de impetrar mandado de segurança. Há até direito que é próprio de pessoa jurídica, como o direito à propriedade das marcas, aos nomes de empresas e a outros signos distintos (logotipos, fantasias, p. ex.).[12]
Assim, as pessoas jurídicas também podem fazer uso do direito de petição, que, na esfera infraconstitucional, foi regulamentada pela Lei nº 9.784/99. O art. 6º estabelece os requisitos do requerimento inicial:
Art. 6º O requerimento inicial do interessado, salvo casos em que for admitida solicitação oral, deve ser formulado por escrito e conter os seguintes dados:
I - órgão ou autoridade administrativa a que se dirige;
II - identificação do interessado ou de quem o represente;
III - domicílio do requerente ou local para recebimento de comunicações;
IV - formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus fundamentos;
V - data e assinatura do requerente ou de seu representante.
Parágrafo único. É vedada à Administração a recusa imotivada de recebimento de documentos, devendo o servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais falhas.
Note-se que a lei não exige mais que os requisitos mínimos para que se estabeleça uma relação jurídica processual entre o administrado e a Administração Pública. Não exige nenhuma formalidade específica e, por vezes, admite a solicitação oral, que, reduzida a termo, será tombada em processo administrativo. Merece destaque a previsão do parágrafo único, que veda à Administração “a recusa imotivada de recebimento de documentos”, em clara proteção ao cidadão.
Dos requisitos do citado art. 6º tem relevância para esta análise o inciso IV, que exige a formulação do pedido com exposição dos fatos e de seus fundamentos. Na defesa prévia e no recurso interposto durante o processo administrativo sancionador, inclusive pela regra da eventualidade, toda a matéria de defesa deverá ser alegada. Como o direito de petição não é um recurso, a matéria passível de discussão é mais restrita. Necessariamente, o particular deverá trazer ao conhecimento da autoridade administrativa alguma ilegalidade no procedimento administrativo sancionador, pois essa pode ser conhecida de ofício.
Assim, a tese defensiva deverá se basear no dever de a Administração anular seus atos no caso de ilegalidade, conforme previsão do art. 53 e do art. 63, § 2º, ambos da Lei nº 9.784/99:
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Art. 63. (...)
§ 2º O não conhecimento do recurso não impede a Administração de rever de ofício o ato ilegal, desde que não ocorrida preclusão administrativa.
Para a doutrina,
o §2º esclarece que a ocorrência de uma das hipóteses de não conhecimento de recurso sobre determinada matéria não impede que a Administração Pública exerça seu dever de autotutela dos seus atos. Significa dizer, em última análise, que prazo para submissão de uma ilegalidade ao Poder Público encerra-se, na prática, com o escoamento do prazo prescricional judicial, que, via de regra, é de 5 (cinco) anos, por força do Decreto nº 20.910 e demais normativos.[13]
O enunciado da Súmula nº 473 do Egrégio Supremo Tribunal Federal também é, há muito tempo, um marco no exercício do dever-poder de a Administração anular os próprios atos quando eivados de ilegalidade.
Nesse diapasão, não se tratando de recurso, não se opera o efeito devolutivo a ele inerente, que permite uma cognição plenária (= conhecimento de toda a matéria pela instância superior). A tramitação deste instrumento, destarte, tem respaldo legal com cognição sumária (restrita), já que a análise administrativa se limita à possibilidade de anular de ofício eventual ilegalidade.
Assim, se não resta dúvida de que o particular poderá utilizar o direito de petição para debater a ocorrência de ilegalidade na aplicação de sanção, também se revela inquestionável a impossibilidade de autoridade administrativa realizar pura e simplesmente um novo julgamento, ainda que não concorde com o proferido pela autoridade hierarquicamente inferior. A Lei nº 8.666/93 prevê o começo e o fim do processo administrativo sancionador em relação aos contratos administrativos. Garante-se a dupla instância administrativa, mas também se protege a segurança jurídica, com o encerramento do processo administrativo, para evitar a utilização ad eternum de medidas impugnativas, com exceção das ilegalidades passíveis de conhecimento de ofício.
Conclui-se, destarte, que o direito de petição aos poderes públicos é medida excepcional, que deverá debater não o mérito do julgamento administrativo como se recurso fosse, mas a ocorrência de ilegalidade, de modo que o seu acolhimento não resulta na reforma da decisão que aplicou a penalidade, senão na sua decretação de nulidade.
Após o encerramento do processo administrativo, o mérito da aplicação de penalidade poderá ser rediscutido com o manejo de pedido de revisão administrativa, cujos pressupostos serão desenvolvidos no tópico seguinte.
IV. Pedido de revisão administrativa
Como já pontuado neste ensaio, a Lei nº 8.666/93 regulou o processo administrativo sancionador aplicável aos contratos administrativos de forma que ele tivesse começo e fim. No tópico anterior, desenvolveu-se a possibilidade de eventual ilegalidade ser discutida com o manejo de petição ao poder público. Nesse momento será abordado o pedido de revisão administrativa da sanção aplicada.
A previsão legal da revisão administrativa da penalidade foi realizada pelo art. 65 da Lei nº 9.784/99, que assim dispõe:
Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada.
Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento da sanção.
Extrai-se desse dispositivo a seguinte regra: desde que surjam fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada (condição), ela poderá ser revisada (conseqüência). Gize-se que não basta o surgimento de fatos novos ou circunstâncias relevantes. É imprescindível que sejam “suscetíveis de justificar a inadequação na sanção aplicada”. A palavra-chave é inadequação.
Nesse campo, ainda que não se concorde com definição desse instrumento como recurso, é relevante a lição de José dos Santos Carvalho Filho:
Quando a lei se referiu a inadequação da sanção teve em mira admitir dois modos de interpretação: 1º) não deveria ter sido aplicada sanção (embora o tenha sido); 2º) a sanção deveria ter sido aplicada com graduação mais leve.
Na primeira dessas hipóteses, o recurso de revisão, sendo julgado procedente, induz a conclusão de que nenhuma sanção deveria ter sido aplicada, e isso em virtude da comprovação de que inocorreu infração ou ilícito administrativo que pudesse servir como fato gerador da punição. (...)
A segunda indica que o fato gerador da punição ocorreu, mas dele emanaria sanção mais leve do que a aplicada anteriormente.[14]
O referido autor prossegue destacando a possibilidade, quiçá o dever, de se aplicar o princípio da proporcionalidade:
Trata-se aqui de campo fértil para a aplicação do princípio da proporcionalidade, no qual, entre seus pressupostos, avulta aquele que impõe que a pena não seja tão grave quanto o exige a conduta, vale dizer, é vedado que os meios sejam desproporcionais aos fins administrativos. Se determinada conduta exige certa sanção, e outra mais grave é aplicada, o gravame sofrido pelo punido não guarda correlação com o objetivo punitivo da lei. Há, portanto, aqui também hipótese de inadequação punitiva.[15]
A hipótese de impugnação à penalidade aplicada com o manejo de pedido de revisão administrativa pressupõe, então, a tramitação de regular processo administrativo sancionador - caso contrário deve-se utilizar o direito de petição - e o surgimento de fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada. Dessa forma, deve ser dirigido à autoridade que, por último, realizou julgamento (normalmente aquela que conheceu o recurso).
Imperioso anotar que a ideia de fato novo não se limita a fato ocorrido após a decisão administrativa sancionadora. Com efeito, à expressão fato novo deve ser atribuído o mesmo significado de documento novo para fins de ajuizamento da ação rescisória, abarcando, também, o documento que, embora existente antes do julgamento administrativo, não pôde ser utilizado por circunstâncias alheias à vontade daquele que, no pedido de revisão, pretende a sua análise[16].
A expressão circunstância relevante, por sua vez, enquadra-se na doutrina dos conceitos jurídicos indeterminados, entendidos como aqueles “cujos termos são ambíguos ou imprecisos - especialmente imprecisos -, razão pela qual necessitam ser completados por quem os aplique”[17]. A definição de circunstância relevante dependerá, então, da interpretação no caso concreto, tanto do requerente como da autoridade que irá conhecer o pedido de revisão.
Para facilitar a compreensão e evitar uma lacuna conceitual, ilustra-se a hipótese com um caso concreto. Discute-se, atualmente, o alcance da penalidade de suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos, prevista no art. 87, inciso III, da Lei nº 8.666/93.
Até março de 2011, poder-se-ia considerar remansosa a interpretação de que a referida penalidade limitava-se ao órgão que a aplicou. Significava dizer que, no caso de a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) aplicar a pena de suspensão temporária a determinado particular, este estaria suspenso de licitar e impedido de contratar unicamente com a ANAC, mas poderia fazê-lo com os demais órgãos públicos. Esse posicionamento era adotado uniformemente pelo Tribunal de Contas da União (TCU) nas decisões do Plenário (Acórdão nº 835/2005), Primeira e Segunda Câmaras (Acórdãos nº 1.727/2006 e nº 3.858/2009, respectivamente).
Adveio, porém, um clima de insegurança jurídica quando a Primeira Câmara do TCU, no Acórdão n.º 2.218/2011, de 12/04/2011, estendeu o alcance da penalidade de suspensão temporária de licitar e impedimento de contratar a toda a Administração Pública, direta e indireta. Diante desse panorama nebuloso, os gestores, receosos de responsabilização pelos tribunais de contas, adotaram a posição mais rígida. Essa alteração de posicionamento da Corte de Contas é um exemplo de circunstância relevante suscetível de justificar a inadequação da sanção aplicada, pois um gestor que aplicou a penalidade do art. 87, III, da Lei nº 8.666/93, enquanto vigorava a posição interpretativa mais branda, pretendia impedir o particular de contratar apenas com o seu órgão, ao passo que a mudança da orientação jurisprudencial passou a impedi-lo de licitar com toda a Administração Pública, nas três esferas governamentais.
Por fim, importante registrar que o manejo do pedido de revisão administrativa mostra-se seguro, pois o parágrafo único do art. 65 da Lei nº 9.784/99 prevê expressamente que “da revisão do processo não poderá resultar agravamento da sanção”.
V. Considerações finais
Prega-se, evidentemente, que a relação entre a Administração Pública e o particular prestador de serviços seja a mais harmoniosa possível. Esse, aliás, é o intuito da Lei de Licitações e Contratos Administrativos ao exigir que no planejamento da licitação e no seu edital conste pormenorizadamente o “conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço (...) objeto da licitação” (art. 7º, I, c/c art. 6º, IX). Entretanto, numa sociedade pluralista é comum, quiçá a ela inerente, a ocorrência de divergências, cabendo ao ordenamento jurídico solucioná-las de forma pacífica.
Assim, da análise, ainda que breve, da relação jurídica entre o particular contratado e a Administração Pública, verifica-se que, por um lado ela tem prerrogativas que a colocam num patamar contratual superior, mas, por outro, a lei consagra plenamente o direito ao contraditório, à ampla defesa e ao devido processo administrativo, disponibilizando ao particular meios de impugnação administrativa à aplicação de penalidade, como o recurso, o direito de petição e o pedido de revisão, que visam equilibrar essa equação jurídica.
Notas
[1] MAFFINI, Rafael. Direito administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 268/269.
[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 31.ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 738.
[3] Ibidem, p. 739.
[4] MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 73.
[5] BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Comentários ao Código de Processo Civil, 2008, apud NERY JUNIOR, Nelson. NERY, Rosa Maria de Andrade. Código de processo civil comentado. 11.ed.rev., ampl. e atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 844.
[6] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 13.ed. São Paulo: Dialética, 2009, p. 885.
[7] Ibidem, p. 882.
[8] DIDIER JR., Fredie. Curso de direito processual civil: teoria geral do processo e processo de conhecimento. 12.ed. Bahia: Juspodivm, 2010, p. 502/503.
[9] É o caso, p. ex., do INSS, no qual, em regra, o Gerente Executivo decide sobre a aplicação de penalidade em primeira instância, e o Superintendente Regional, em segunda.
[10] PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, 1970, apud SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2000, p. 194.
[11] MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 30.
[12] SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2000, p. 195.
[13] FIGUEIREDO, Lúcia Valle (Coord.). Comentários à lei federal de processo administrativo (Lei nº 9.784/99). 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 254.
[14] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Processo Administrativo Federal: Comentários à Lei nº 9.784 de 29/1/1999. 4.ed.rev.ampl.atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 335.
[15] Ibidem, p. 335.
[16] GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro. 15.ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 409.
[17] GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto, 2003, apud MAFFINI, Rafael. Direito administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 74.
