O zoneamento é importante instrumento para observância do princípio do desenvolvimento sustentável, na medida em que se planeja a atividade, determinado áreas destinadas ao cultivo e expansão, de acordo com a necessidade de proteção especial.

Resumo: O presente artigo tem como principal objetivo abordar a importância do zoneamento ambiental para o desenvolvimento de atividades econômicas potencialmente causadoras de significativas degradações ambientais, em especial o zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar no Brasil, regulado pelo Decreto nº 6.961 de 17 de setembro de 2009. Antes de adentrarmos nas especificidades deste decreto, trataremos da abordagem do meio ambiente na Constituição de 1988, para em seguida abordarmos a questão do desenvolvimento sustentável como princípio do direito ambiental, notadamente o mais importante de todos, na medida em que reconhece os recursos ambientais como fontes finitas que precisam de planejamento para o uso. Neste contexto, o Zoneamento surge como importante instrumento, na medida em que disciplina a forma de uso e ocupação dos espaços reservados à atividade, como também identifica as áreas em que não são permitidos quaisquer usos e ocupações. Somente com esta forma de planejamento é possível dar concretude não só ao princípio constitucional do desenvolvimento sustentável, como também o princípio da precaução e da prevenção, na medida em que o Estado se antecipa ao uso do ambiente pelos particulares, impondo limitações, inclusive ao direito de propriedade. O Zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar veio suprir uma lacuna que existia neste setor (como ainda existe para outras atividades agrícolas) reforçando a necessidade do cumprimento da função social da propriedade rural, nos termos do art. 186 da Constituição Federal de 1988.

Palavras-chave: Zoneamento agroecológico. Cana-de-açúcar. Princípio do Desenvolvimento Sustentável. Política ambiental. Uso e ocupação do solo.


1. INTRODUÇÃO

O cultivo da cana-de-açúcar é amplamente difundido nos estados da região Nordeste do Brasil e no Estado de São Paulo. São inúmeros os produtos derivados da cana-de-açúcar, no entanto, os principais do ponto de vista econômico são o álcool, o açúcar e a aguardente, os quais têm boa aceitação no mercado brasileiro. Como conseqüência deste mercado, observa-se atualmente uma progressiva demanda por áreas destinadas à ampliação desta cultura agrícola.

O plantio da cana-de-açúcar é geralmente feito em extensas áreas planas, denominadas tabuleiros costeiros. Os tabuleiros costeiros têm como principais características a presença de solos profundos, bastante desenvolvidos e permeáveis. O regime pluviométrico das áreas de cultivo da cana-de-açúcar no Brasil é bastante diversificado, como o são as áreas de cultivo espalhadas pelo território brasileiro. No entanto, fato comum a todas estas áreas é a elevada precipitação pluviométrica, com índices que ultrapassam a marca dos 1.000 (mil) milímetros anuais.

A atividade da cana-de-açúcar, devido ao seu peculiar processo produtivo, que tem início com o preparo (correção e adubação) dos solos para o plantio, passando pelo próprio plantio, depois pela colheita (facilitada pelas queimadas dos canaviais) e por fim pelo processo de beneficiamento e industrialização possui uma elevada potencialidade para a degradação dos ecossistemas adjacentes. Como exemplo basta recordar que durante este último processo, são comuns as emissões de gases poluentes e o lançamento dos efluentes nos cursos d’água do entorno.

Visando ordenar a ocupação e os usos dos espaços destinados ao cultivo de cana-de-açúcar foi publicado, em 17 de setembro de 2009, o Decreto nº 6.961, que aprovou o zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar e determinou ao Conselho Monetário Nacional o estabelecimento de normas para as operações de financiamento ao setor sucroalcooleiro, nos termos deste zoneamento.

O presente artigo tem como principal objetivo analisar os principais aspectos do referido decreto de modo a destacar a importância do zoneamento ambiental (gênero do qual o zoneamento agroecológico é espécie) para a concretização dos princípios constitucionais do meio ambiente, em especial o princípio do desenvolvimento sustentável. Para tanto, far-se-á uma abordagem do meio ambiente na Constituição de 1988, abordando em seguida a questão do desenvolvimento sustentável como princípio do direito ambiental, para só então adentrarmos na abordagem do zoneamento ambiental e do zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar.


2. ZONEAMENTO AGROECOLÓGICO DA CANA-DE-AÇÚCAR COMO MECANISMO DE EFETIVAÇÃO DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

Significativa parcela do território brasileiro possui terrenos próprios para o cultivo desta cultura. Tal fato se deve tanto aos solos, ideais em nutrientes e em profundidade (permitindo a utilização de maquinários agrícolas), quanto à topografia do terreno e a presença do clima tropical.

Muitos atribuem ao cultivo da cana-de-açúcar o desmatamento de extensas áreas de Mata Atlântica em todo o país. Desde o século XVI, por volta d 1530, que se desenvolve o cultivo da cana-de-açúcar no Brasil. Esta cultura agrícola consistiu na primeira grande atividade econômica do Brasil no período colonial. No Nordeste, praticamente toda a área onde estava situada a Mata Atlântica (zona da mata pernambucana e região agreste) cedeu lugar a áreas de cultivo da cana-de-açúcar. Imensos latifúndios, em regime de plantation, produziam a cana que serviria, principalmente, ao fabrico de açúcar, que era destinado à Metrópole e a outros países da Europa, que mantinham relações comerciais com Portugal.

No entanto, a atividade canavieira entrou em declínio, na medida em que se desenvolveu no Brasil uma outra atividade econômica: a mineração, principalmente na província de Minas Gerais[1]. Todos os esforços do Estado brasileiro estavam direcionados à exploração do ouro e de diamantes no interior do país. Por volta da segunda metade do século XVIII, o desenvolvimento da atividade da cana-de-açúcar se restringiu a algumas pequenas áreas no Nordeste. Extensas áreas onde antes se desenvolvia o cultivo da cana foram abandonadas.

O retorno da atividade canavieira, com repercussão econômica nacional, se deu apenas no século XX, na década de 1970, mais especificamente no ano de 1975, quando através do Decreto nº 76.593, foi instituído o Programa Nacional do Álcool, conhecido também por Proálcool. Este programa tinha como objetivo o estímulo à produção do álcool, visando o atendimento das necessidades do mercado interno e externo e à política de combustíveis alternativos. Segundo o referido decreto, a produção do álcool oriundo da cana-de-açúcar, da mandioca ou de qualquer outro insumo deveria ser incentivada por meio da expansão da oferta de matérias-primas, com especial ênfase no aumento da produção agrícola, da modernização e ampliação das destilarias.

O principal objetivo deste programa foi evitar o aumento da dependência externa de divisas quando dos choques de preço de petróleo. Só para se ter um idéia da grandeza do programa, no período entre 1975 a 2000 foram produzidos cerca de 5,6 milhões de veículos movidos a álcool hidratado. Acrescido a isso, o programa ainda substituiu por uma fração de álcool anidro (entre 1,1% a 25%) um volume de gasolina pura consumida por uma frota superior a 10 milhões de veículos a gasolina, evitando, assim, nesse período, segundo dados colhidos no site biodieselbr.com, emissões de gás carbônico da ordem de 110 milhões de toneladas de carbono (contido no CO2), a importação de aproximadamente 550 milhões de barris de petróleo, e ainda, proporcionando uma economia de divisas da ordem de 11,5 bilhões de dólares[2].

No entanto, este programa viveu tempos de crise. No período entre 1986 a 1995, devido à queda nos preços do Petróleo, houve um desestímulo à continuidade da política de energias alternativas que visava à redução do consumo de combustíveis fósseis, uma vez que os incentivos e programas especiais de crédito foram se escasseando. Vale lembrar também que neste período o aumento ou redução do consumo de álcool era determinado apenas pelo interesse econômico e não pelo interesse ambiental, de redução das emissões de gases responsáveis pelo aquecimento global, que só veio ganhar coro após a realização da Conferência de Mudanças Climáticas de Quioto, em 1997.

A fase atual é de retorno, mais uma vez, ao desenvolvimento da atividade. Desta vez as perspectivas econômicas são mais promissoras, pois o interesse parte não só do mercado nacional, mas também da comunidade internacional, conscientizada dos males ambientais decorrentes do consumo de combustíveis fósseis. Muitos países, entre eles os Estados Unidos estão interessados em conhecer a tecnologia brasileira de produção de etanol, prevendo, no futuro, o esgotamento do petróleo ou o aumento no preço deste, além da preocupação com o meio ambiente, que infelizmente não é a principal causa.

A preocupação com o aquecimento global, tão difundido nos fóruns internacionais ambientais, tem despertado o interesse dos Estados pela busca de energias alternativas, entre elas os biocombustíveis, a energia eólica, energia hidráulica, energia solar (fotovoltaica), energia nuclear, entre outras. No Brasil a realidade não é diferente. E nesse contexto, a produção de álcool tem tido destaque. Segundo informações obtidas no site biodieselbr.com:

“Trinta anos depois do início do Proálcool, o Brasil vive agora uma nova expansão dos canaviais com o objetivo de oferecer, em grande escala, o combustível alternativo. O plantio avança além das áreas tradicionais, do interior paulista e do Nordeste, e espalha-se pelos cerrados. A nova escalada não é um movimento comandado pelo governo, como a ocorrida no final da década de 70, quando o Brasil encontrou no álcool a solução para enfrentar o aumento abrupto dos preços do petróleo que importava. A corrida para ampliar unidades e construir novas usinas é movida por decisões da iniciativa privada, convicta de que o álcool terá, a partir de agora, um papel cada vez mais importante como combustível, no Brasil e no mundo. A tecnologia dos motores flex fuel veio dar novo fôlego ao consumo interno de álcool. O carro que  pode ser movido a gasolina, álcool ou uma mistura dos dois combustíveis foi introduzido no País em março de 2003 e conquistou rapidamente o consumidor. Hoje a opção já é oferecida para quase todos os modelos das indústrias e, os automóveis bicombustíveis ultrapassaram pela primeira vez os movidos a gasolina na corrida do mercado interno. Diante do nível elevado das cotações de petróleo no mercado internacional, a expectativa da indústria é que essa participação se amplie ainda mais. A relação atual de preços faz com que o usuário dos modelos bicombustíveis dê preferência ao álcool”[3].

Se de um lado são apontados os benefícios que a redução das emissões de gás carbônico pode trazer à saúde do planeta, com a substituição dos combustíveis fósseis pelos biocombustíveis, são apontados também outros dois problemas, que são: a) o da redução da biodiversidade decorrente do desmatamento de áreas nativas (com seu ecossistema) e sua substituição por uma única espécie vegetal, a da cultura visada; b) o agravamento da crise alimentar no mundo, devido a utilização de vastas áreas para a produção de uma cultura que não alimenta, senão os cofres do Estado e dos empresários do setor.

No entanto, neste momento convém lembrar que o constituinte acatou a teoria da tolerabilidade do dano ambiental, desde que este dano não seja significativo. É o que se infere do art. 225, §1º, IV, que impõe ser dever do Poder Público “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”. Por esta razão, não é razoável que se condene uma atividade tão importante para o desenvolvimento da economia nacional, por quaisquer dos motivos acima apontados, por si só considerados.

A sugestão que se faz, visando evitar que o desenvolvimento desta atividade se torne em afronta aos princípios do direito ambiental, é a utilização do instrumento previsto na Lei 6.938/81, a saber, o zoneamento ambiental, como forma de regular, da forma mais eficiente possível, o desenvolvimento da atividade da cana-de-açúcar.

Tal instrumento constitui, inclusive, uma exigência da Constituição brasileira de 1988, que em seu art. 225, §1º, incisos III e V impõe ao Poder Público o dever de, respectivamente: a) definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; e b) controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.

Os impactos ambientais desta atividade podem ser inúmeros e em diversas etapas do processo, tais como demonstrados abaixo: 1) Plantio; 1.1) Contaminação do lençol freático e demais corpos d’água pela utilização de fertilizantes (adubos químicos); 1.2) Desmatamentos de florestas nativas; 1.3) Redução da biodiversidade; 1.4) Erosão superficial; 2) Desenvolvimento da Lavoura; 2.1) Contaminação do lençol freático e demais corpos d’água pela utilização de pesticidas (controle de pragas); 3) Colheita 3.1) Esterilização da parte fértil do solo (horizonte 0[4]) com a utilização de fogo para facilitar o corte da cana; 3.2) Risco de incêndio em áreas de florestas nativas adjacentes, devido às fagulhas que se lançam ao ar do fogo nos canaviais; 3.3) Após a colheita, segue o risco de erosão, devido mais uma vez à ausência de cobertura vegetal; 4) Produção e Beneficiamento; 4.1) Emissões de gases poluentes; 4.2) Lançamento de efluentes e outros produtos não aproveitáveis no ambiente adjacente às usinas e indústrias, gerando poluição dos corpos d’água e/ou contaminação dos solos.

2.1. Meio Ambiente na Constituição de 1988

SILVA (2008) recorda que a Constituição Federal de 1988, pela primeira vez na história das Constituições brasileiras, dedicou um capítulo exclusivo ao trato das questões ambientais. É o capítulo VI, que no art. 225, estabelece que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”

Dispõe ainda o parágrafo primeiro, inciso III deste artigo, que incumbe ao Poder Público: “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através da lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”. Desta forma, não resta dúvida que quando um entre federado realiza o licenciamento ambiental de atividades efetivas ou potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental, está buscando dar efetividade a vários princípios do direito ambiental, tendo-se como base o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

A primeira referência expressa ao meio ambiente ou a recursos ambientais na Constituição Federal de 1988 vem logo no art. 5º, LXXIII, que confere legitimação a qualquer cidadão para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Em seguida, o art. 20, II, considera, entre os bens da União, as terras devolutas, indispensáveis à preservação do meio ambiente. Segue-se o art. 23, III, onde se reconhece a competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para “proteger as paisagens naturais notáveis e o meio ambiente”, “combater a poluição em qualquer de suas formas.

O art. 24, VI, VII e VIII, segundo SILVA (2002), dá competência concorrente à União, Estados e ao Distrito Federal para legislar sobre “florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção ao meio ambiente e controle da poluição”, sobre “proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico”, bem como sobre “responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”

Convém destacar ainda os artigos: 91, §1º, III, que dispõe que uma das atribuições do Conselho de Defesa Nacional é de opinar sobre o efetivo uso das áreas indispensáveis à segurança do território nacional, especialmente na faixa de fronteira e nas áreas relacionadas com a preservação e exploração dos recursos naturais de qualquer tipo; 129, III, que declara ser umas das funções institucionais do Ministério Público: promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social,do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; 170, VI, que destaca que a defesa do meio ambiente é um dos princípios da ordem econômica; 173, §5º, que reza que o Estado favorecerá a organização de atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente; 186, que dispõe que a função social (da propriedade rural) é cumprida quando a propriedade atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I – aproveitamento racional e adequado; II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e trabalhadores, sob pena de desapropriação para fins de reforma agrária (art. 184); art. 200, que trata da “Ordem Social” e  declara que ao Sistema Único de Saúde compete, entre outras atribuições, “colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho”; art. 216, V, que dispõe sobre bens integrantes do patrimônio cultural brasileiro; e art. 231, §1º, que refere-se às terras ocupadas por silvícolas, imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar.

Como nitidamente se percebe, a Constituição Federal quer proteger o meio ambiente para as presentes e futuras gerações como princípio de ética e da solidariedade entre elas. Como a continuidade da vida depende da solidariedade da presente geração para o destino das futuras gerações, criou-se o princípio da responsabilidade intergeracional.

2.2. Desenvolvimento sustentável como princípio do direito ambiental

O princípio do desenvolvimento sustentável, também chamado por alguns doutrinadores (entre eles Paulo Affonso Leme Machado) de princípio do acesso eqüitativo aos recursos naturais, ou ainda, de princípio da eqüidade ambiental é aquele que prega o desenvolvimento que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem às suas próprias necessidades.

Segundo GIANSANTI (1998) o termo ganhou difusão a nível mundial após a publicação do relatório Nosso Futuro Comum, que ficou conhecido como Relatório ou Informe Brundtland, que leva o nome da coordenadora dos trabalhos da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU, Gro Harlem Brundtland.

Nesta linha de raciocínio, MACHADO (2009) recorda que:

“A Declaração de Estocolmo/72 tratou também da matéria em seu Princípio 5: “Os recursos não renováveis do globo devem ser explorados de tal modo que não haja riscos de serem exauridos e que as vantagens extraídas de sua utilização sejam partilhadas a toda a humanidade”

E ainda:

“A eqüidade no acesso aos recursos naturais deve ser enfocada não só com relação à localização espacial dos usuários atuais, como em relação aos usuários potenciais das gerações vindouras. Um posicionamento equânime não é fácil de ser encontrado, exigindo considerações de ordem ética, científica e econômica das gerações atuais e uma avaliação prospectiva das necessidades futuras, nem sempre possíveis de serem conhecidas e medidas no presente”.

A Constituição Brasileira de 1988 foi expressa ao consagrar o princípio do desenvolvimento sustentável no caput do art. 225, abaixo transcrito:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Existe uma linha muito tênue separando o direito ao uso dos recursos ambientais hoje disponíveis para atender às necessidades do presente e o direito das futuras gerações ao usufruto dos mesmos recursos ambientais. A forma como exploramos e utilizamos o meio ambiente guarda relação próxima com a ética ambiental, na medida em que somos levados à pensar que herança estamos deixando para nossos descendentes.

2.3 Espaços territoriais especialmente protegidos

A Constituição Federal de 1988 incumbiu o Poder Público de definir em todas as unidades da Federação os espaços territoriais e os componentes a serem especialmente protegidos. CANOTILHO e LEITE (2007) afirmam que em seu sentido ecológico, a expressão espaços territoriais e seus componentes remete á concepção de ecossistema, aqui entendido como parte integrante de um conceito mais amplo, o de biodiversidade. Sendo áreas representativas de ecossistemas, e, portanto, portadora de atributos ambientais relevantes, esses espaços, sejam eles, públicos, sejam privados, devem sujeitar-se a um regime jurídico especial que assegure sua relativa imodificabilidade e sua utilização sustentada.

No plano infraconstitucional, CANOTILHO e LEITE (2007) destacam o fato deque a Lei nº 4.771/1965, mesmo antes do advento da Constituição de 1988, já conferia especial proteção a determinados espaços territoriais. Trata-se das áreas de preservação permanente, assim entendidas aquelas cobertas ou não por vegetação nativa “com função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxogênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”.

Neste sentido MUKAI (2002) lembra que a Lei nº 6.902/1981 dispôs sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental. O art. 8º desta lei confere ao Poder Executivo (Federal, Estadual ou Municipal), quando houver relevante interesse público, o poder de declarar determinadas áreas do Território Nacional como de interesse para a proteção ambiental, a fim de assegurar o bem-estar das populações humanas e conservar ou melhorar as condições ecológicas locais.

Em cada Área de Proteção Ambiental, dentro dos princípios constitucionais que regem o exercício do direito de propriedade, o Poder Executivo estabelecerá normas limitando ou proibindo (art. 9º): a) a implantação e o funcionamento de indústrias potencialmente poluidoras, capazes de afetar mananciais de água; b) a realização de obras de terraplanagem e abertura de canais, quando estas iniciativas importarem em sensível alteração das condições ecológicas locais; c) O exercício de atividades capazes de provocar uma acelerada erosão das terras e/ou um acentuado assoreamento das coleções hídricas; d) O exercício de atividades que ameacem extinguir, na área protegida, as espécies raras da biota regional.

No entanto, a lei mais importante para a proteção de espaços territoriais e seus recursos ambientais é a Lei nº 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), vindo expressamente a regulamentar, entre outros, o inciso III do §1º do art. 225 da Constituição Federal.

O conceito de unidade de conservação foi estabelecido por esta lei, nos seguintes termos: “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.”

Para CANOTILHO e LEITE (2007), de acordo com a Lei nº 9.985/2000, as unidades de conservação dividem-se em dois grandes grupos, Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável, cada um deles com características específicas. A criação de qualquer das categorias de unidades de conservação pertencentes ao grupo de proteção integral (Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refúgio da Vida Silvestre) ou de uso sustentável (Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva do Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural) dependerá de ato do Poder Público, devendo ser precedida de estudos técnicos e consulta pública (na maioria dos casos) (Lei 9.985/2000, art. 22). Uma vez instituídos, esses espaços passam a integrar o SNUC, um sistema constituído pelo conjunto das unidades de conservação federais, estadual e municipais (Lei 9.985/2000, art. 23).

Como se observa, é dever do Estado instituir limitações ao uso da propriedade privada quando o interesse público o justificar, e ainda, limitar o uso e ocupação do solo rural, reservando áreas de proteção ambiental, áreas de proteção permanente, zonas de interesse estratégico como no caso de áreas de recarga do aqüífero, entre outras, para sua devida proteção.

2.4. Zoneamento Ambiental como instrumento da política ambiental

O zoneamento ambiental constitui uma forma de planejamento[5] do uso e ocupação do território. Nas lições de MACHADO (2009) consta que a primeira experiência de política pública voltada ao desenvolvimento do instrumento do zoneamento ambiental se deu com o II Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico (PND), uma vez que este salientou a necessidade de uma política ambiental em três áreas principais: meio ambiente na área urbana, o levantamento e a defesa do patrimônio de recursos de natureza e defesa e promoção da saúde humana. Para este doutrinador, “nesse quadro terão particular significação as políticas de uso do solo, urbano e rural, dentro do zoneamento racional”. Este referido plano (PND) define também normas para o zoneamento ambiental industrial ao estabelecer uma política de localização industrial.

No plano legal, a importância da Lei 6.938/1981 foi de uma grandeza ímpar, pois a mesma incluiu o zoneamento como um dos instrumentos postos à disposição da Administração Pública para o cumprimento da função social da propriedade e para dar efetividade aos princípios que norteiam a política ambiental, expostos nos incisos I, II, III, V e IX do artigo 2º deste mesmo diploma legal.

No entanto, a “sacralização” deste instrumento adveio com a previsão constitucional, feita no artigo 21, inciso IX, que atribuiu competência à União para “elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social”. Nesta esteira de considerações, MACHADO (2009) recorda que no desenvolvimento social deve-se inserir o meio ambiente, que faz parte do Título VIII – Da Ordem Social.

Vale destacar ainda que a Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, inciso III, prescreve que para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum de todos e essencial à sadia qualidade de vida, o Poder Público está obrigado a “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”.

No que tange a relação entre zoneamento ambiental com o direito de propriedade, BANUNAS (2003) cita trecho da obra Direito ambiental brasileiro, de autoria de Paulo Affonso Leme Machado em que este autor resume com precisão a importância e o destaque que o zoneamento ambiental possui sobre o direito de propriedade: “O zoneamento ambiental é um dos aspectos do poder de polícia administrativa, que atua com a finalidade de garantir a salubridade, a tranquilidade, a paz, a saúde, o bem-estar do povo. O zoneamento ao discriminar usos, representa uma limitação do direito dos cidadãos. A propriedade não poderá ser utilizada da maneira desejada unicamente pelo proprietário.”.

Verifica-se, de forma nítida, que o Estado brasileiro reconhece a importância do zoneamento ambiental como mecanismo necessário e imprescindível para o desenvolvimento sustentável das mais diversas atividades.

Ainda sobre o zoneamento ambiental, convém lembrar a lição do mestre espanhol Ramon Martin Mateo, citado por MUKAI (2002), para quem:

 “as decisões de zoneamento ambiental, em sua maioria, devem operar sobre um território muito mais extenso (do que o nível municipal), dentro do qual hão de conjugar-se as correspondentes opções. Como mínimo será o espaço regional, o âmbito significativo para os pronunciamentos ambientais básicos, em muitos casos, porém, terá que se levar em conta todo o espaço nacional e, inclusive, aparecerão implicações supranacionais”

Vejamos na seqüência, mais detidamente, algumas das principais características dos diversos tipos de zoneamentos existentes no Brasil.

2.5. - Zoneamento Agrícola

O zoneamento agrícola ou agrário é, segundo ANTUNES (1999), uma transposição para a área rural e a atividade agrícola das disposições de Zoneamento originalmente concebidas para as regiões urbanas. Segundo este autor, o Zoneamento agrícola tem luz própria e não está mais submetido às influências do Zoneamento urbano.

Para este autor a Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964 (Estatuto da Terra) foi a primeira lei brasileira a tratar sobre o zoneamento agrícola. No art. 43 da referida lei consta o estabelecimento da competência do Instituto Brasileiro de Reforma Agrária para a realização de estudos de zoneamento homogêneo no ponto de vista sócio-econômico e das características da estrutura agrária.

Vale destacar ainda que a Lei 8.171, de 17 de janeiro de 1991 estabelece em seu artigo 19, inciso III, que é de atribuição do Poder Público:

Art. 19. O Poder Público deverá:

(...)

III - realizar Zoneamentos agroecológicos que permitam estabelecer critérios para o disciplinamento e o ordenamento da ocupação espacial pelas diversas atividades produtivas, bem como para a instalação de novas hidrelétricas”

2.6. Zoneamento Agroecológico da cana-de-açúcar

O Zoneamento agroecológico é espécie do gênero Zoneamento Ambiental, só que direcionado à ordenação das áreas destinadas às culturas agrícolas, de modo a conciliar os interesses de desenvolvimento econômico com os interesses da defesa do meio ambiente, dando efetividade ao princípio do desenvolvimento sustentável, previsto o art. 225, caput da Constituição Federal de 1988.

Vale destacar que através deste instrumento é feita a ordenação da ocupação das áreas aptas à cultura da cana-de-açúcar, e de seus respectivos usos, de modo a permitir o cumprimento da função social da propriedade rural[6], na medida em que possibilita a identificação de limites técnicos ao desenvolvimento da atividade, e auxilia na defesa ambiental quando, por exemplo, proíbe a utilização de determinados produtos que poderiam até auxiliar no combate a pragas ou no aumento de produtividade desta cultura, mas que certamente comprometeria a qualidade ambiental dos cursos d’água presentes no entorno, poluindo-os.

Neste sentido, vale transcrever trecho do pensamento de BENATTI (2003), que destaca que:

“É interessante notar que na literatura internacional a categoria utilizada é ordenamento territorial; no Brasil, desde a década de 80, a burocracia estatal utiliza a nomenclatura “Zoneamento Ecológico Econômico”, que veio a se consolidar na década seguinte como termo oficial. A Constituição Federal, em seu art. 21, IX, fala em “elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social”. No final da década de 90 os documentos oficiais começam a fazer uma distinção entre zoneamento ecológico econômico e ordenamento territorial, apresentando aquele como um instrumento técnico e político para tomada de decisão, enquanto este como plano mais geral para disciplinar a ocupação e a exploração do solo e dos recursos naturais”.

Como já nos referimos em momento anterior, o Decreto nº 6.961, de 17 de setembro de 2009 instituiu o zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar no Brasil. Trata-se de um macro estudo, realizado com o auxílio de técnicas de processamento digital, o qual permitiu a avaliação do potencial das terras para a produção da cultura da cana-de-açúcar em regime de sequeiro (sem irrigação plena) no país. Para tanto, tomou-se como base as características físicas, químicas e mineralógicas dos solos, expressos espacialmente em levantamentos de solos e em estudos sobre risco climático, relacionados com os requerimentos da cultura (precipitação, temperatura, ocorrência de geadas e veranicos).

Como resultado dos levantamentos e estudos desenvolvidos durante a realização do zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar percebeu-se que algumas áreas mereciam especial proteção e que por este motivo não poderiam ser destinadas ao cultivo desta cultura. São elas: 1) Áreas com declividade superior a 12%, observando-se a premissa de colheita mecânica e sem queima para as áreas de expansão; 2) Áreas com cobertura vegetal nativa; 3) Áreas em biomas Amazônia, Pantanal e a Bacia d Alto Paraguai; 4) Áreas de proteção ambiental; 5) Terras indígenas; 6) Remanescentes florestais; 7) Dunas; 8) Mangues; 9) Escarpas e afloramentos de rochas; 10) Reflorestamentos; e 10) Áreas urbanas e de mineração

Dispõe ainda o anexo do Decreto 6.961/2009 que foram também excluídas nos Estados da Região Centro-Sul (GO, MG, MT, MS, PR e SP) as áreas atualmente cultivadas com cana-de-açúcar no ano 2007/2008, utilizando-se o mapeamento realizado pelo Projeto CanaSat – INPE.

Além dos objetivos já tratados, o zoneamento agroecológico previsto no decreto em tela visa também: a) oferecer alternativas econômicas sustentáveis aos produtores rurais; b) disponibilizar base de dados espaciais para o planejamento do cultivo sustentável das terras com cana-de-açúcar em harmonia com a biodiversidade e a legislação vigente; c) fornecer subsídios para o planejamento de futuros pólos de desenvolvimento no espaço rural; d) alinhar o estudo com as políticas governamentais sobre energia; e) indicar e espacializar áreas aptas à expansão do cultivo de cana-de-açúcar em regime de sequeiro (sem irrigação plena) e, por fim; f) fornecer as bases técnicas para a implementação e controle das políticas públicas associadas.

Assim como o Plano Diretor é o instrumento básico para a política urbana, o Zoneamento ambiental, e no caso do presente estudo, o Zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar é o instrumento básico para o desenvolvimento desta atividade no país. Neste sentido, vale frisar que se trata de documento de consulta obrigatória para o planejamento desta atividade econômica. Neste sentido, é possível afirmar que o Poder Público encontra-se vinculado ao conteúdo do Zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar sempre que formular políticas públicas complementares o desenvolvimento desta atividade.  

O Decreto em tela dispõe que o Zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar será coordenado pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento em parceria com o Ministério do Meio Ambiente e que servirá como instrumento para a tomada de decisões ao nível federal e estadual, e implantação de políticas públicas voltadas para o ordenamento da expansão do cultivo desta cultura, para fins industriais.

Ainda segundo este Decreto, vários segmentos da sociedade podem ser apontados como potenciais beneficiados nos resultados deste estudo, entre eles: a) instituições de pesquisa, ensino e tecnológicas, públicas ou privadas, relacionadas ao meio ambiente e a agricultura; b) organizações não governamentais; c) órgãos de planejamento e desenvolvimento públicos das esferas federais, estaduais e municipais; d) assessorias parlamentares; e) Ministério Público; f) organizações internacionais, entre outros.

Em síntese, com o Zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar o Estado brasileiro visa reduzir os impactos ambientais decorrentes desta atividade, permitindo que haja um ordenamento da produção evitando expansão em área com cobertura vegetal nativa, a produção de biocombustíveis de forma sustentável e ecologicamente limpa, a co-geração de energia elétrica diminuindo a dependência de combustíveis fósseis e gerando créditos de carbono, a conservação do solo e da água, através de técnicas conservacionistas diminuindo a erosão dos solos cultivados e a diminuição da emissão de gases de efeito estufa pela substituição progressiva da queimada pela colheita mecânica.

De modo a permitir a redução dos impactos sócio-econômicos, o Zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar visa estimular a produção de etanol, de modo que permita o emprego de energias limpas com o aproveitamento de créditos de carbono e outros mecanismos nacionais e internacionais que permitam atrair investimentos nas regiões destes empreendimentos. Visa também o aumento da ocupação permanente da mão-de-obra local, com a substituição da colheita manual pela mecânica, a geração de renda ao longo do ano durante o ciclo da cultura (estabilidade econômica e otimização do uso da mão-de-obra), a organização dos fornecedores de cana em cooperativas visando à colheita mecânica, a indução tecnológica na produção e colheita de cana-de-açúcar, a qualificação dos trabalhadores do setor face à tecnificação progressiva do cultivo, significando investimentos públicos e privados em educação e treinamentos especializados, e, por fim, a realização de investimentos em complexos agroindustriais demandando ainda outros investimentos em infra-estrutura local como logística, transporte, energia e suporte técnico.

Consta ainda do anexo do referido decreto que a metodologia desenvolvida levou em consideração que a cana-de-açúcar é uma gramínea semi-perene, de sistema radicular fasciculado e muito dependente das condições físicas e químicas dos solos até a profundidade de 80-100 cm. Nos primeiros dois anos de cultivo, sua produtividade está mais relacionada às características químicas e físicas dos horizontes superficiais do solo e do manejo agrícola (calagem e adubações). Após o terceiro corte as características dos horizontes subsuperficiais influenciam mais na produção e produtividade da cultura (maior exploração do solo – maior disponibilidade hídrica), na estabilidade da produção e na produtividade da cultura. Portanto, a disponibilidade de água nos ambientes produtivos é um dos fatores que mais interferem no crescimento e desenvolvimento da cultura. Em condições de déficit hídrico, há redução do crescimento radicular. Nesta condição, a produtividade pode reduzir-se significativamente mesmo em solos com horizontes férteis abaixo da camada arável, se ocorrer forte limitação hídrica em estágios de desenvolvimento que requerem maior demanda por água pela cultura.

Convém lembrar que o Zoneamento a que se refere este decreto não compreende o território nacional abrangido pelo Bioma Amazônia, Pantanal e Bacia do Alto Paraguai. Considerando-se as áreas excluídas, a área dos estudos abrangeu total ou parcialmente 20 unidades da federação, sendo: 1 (um) Estado da Região Norte: Tocantins (TO); 9 (nove) Estados da Região Nordeste: Alagoas (AL), Bahia (BA), Ceará (CE), Maranhão (MA), Paraíba (PB), Pernambuco (PE), Piauí (PI), Rio Grande do Norte (RN) e Sergipe (SE); 3 (três) Estados da Região Centro-Oeste: Goiás (GO), Mato Grosso do Sul (MS) e Mato Grosso (MT); 4 (quatro) Estados da Região Sudeste: Espírito Santo (ES), Minas Gerais (MG), Rio de Janeiro (RJ) e São Paulo (SP); e 3 (três) Estados da Região Sul: Paraná (PR), Santa Catarina (SC) e Rio Grande do Sul (RS).

Realizou-se também, durante o levantamento que culminou com a confecção do zoneamento em comento, estudos sobre as aptidões climáticas e edáficas[7] das áreas escolhidas para o desenvolvimento da cultura da cana-de-açúcar.

Estas são, em linhas gerais, as considerações mais importantes sobre o zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar no Brasil, uma vez que não convém comentar item por item do anexo do referido decreto, caso contrário inviabilizaríamos a brevidade que se impõe para este artigo científico.


Autor

  • Carlos Sérgio Gurgel

    Doutorando em Direito pela Universidade de Lisboa (Portugal), Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Especialista em Direitos Fundamentais e Tutela Coletiva pela Fundação Escola Superior do Ministério Público do Rio Grande do Norte, Professor Adjunto III (efetivo) do Curso de Direito da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte, Campus de Natal, Advogado Ambiental, membro da Comissão de Direito Ambiental da OAB/RN e Geógrafo. Possui diversos artigos e capítulos publicados em periódicos e livros nacionais e internacionais, Fundador do escritório Sérgio Gurgel Advocacia Ambiental, em Natal/RN

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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

SILVA, Carlos Sérgio Gurgel. Abordagem jurídico-ambiental do zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar no Brasil. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18, n. 3544, 15 mar. 2013. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/23964>. Acesso em: 23 set. 2017.

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