Resumo: Tem-se por objetivo, por intermédio do presente artigo, discorrer sobre a Convenção de Caracas relativa ao instituto do asilo político, especificamente sobre o asilo diplomático, (Convenção sobre Asilo Diplomático), assinada na cidade venezuelana de Caracas em 28 de março de 1954, aprovada no Brasil pelo Decreto Legislativo n.º 34 de 12 de agosto de 1964 e promulgada pelo Decreto n.º 55.929 de 14 de abril de 1965. Num primeiro momento discorrer-se-á sobre a evolução histórica e a situação jurídica do instituto do asilo político no ordenamento jurídico brasileiro, apresentando sua definição e sua proteção constitucional. Após essa análise, passar-se-á ao exame específico do asilo diplomático, por intermédio da referida Convenção, analisando-se pormenorizadamente seus principais aspectos, para que, ao final, possa-se compreender a problemática e características do instituto.
Palavras-chave: Asilo político. Brasil. Convenção sobre Asilo Diplomático. Direitos Humanos.
1. INTRODUÇÃO
No plano interno, o direito de asilo1 está garantido na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, especificamente no inciso X do artigo 4º, artigo que trata dos princípios sustentadores das relações exteriores do Brasil, o qual traz que “[...] a República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios: [...] X – concessão de asilo político”. (BRASIL, 2010). Em relação ao procedimento de se incluir princípios de política externa estampados em textos constitucionais, Celso A. Mello (1988) salienta que o mesmo foi adotado no artigo 29 da Constituição da ex-URSS de 1977 e no artigo 7º da Constituição de Portugal, sendo esta a influenciadora da positivação de princípios de política externa na Constituição brasileira de 1988.
Neste sentido, insta trazer os ensinamentos de Nélson Hungria e Heleno Cláudio Fragoso (1977), os quais afirmam ser o asilo político, quer o territorial, quer o diplomático, filho adotivo da América Latina “onde adquiriu características novas, adaptando-se às peculiaridades e idiossincrasias político-sociais da terra de adoção”. (HUNGRIA; FRAGOSO, 1977, p. 366). Assim continuam Hungria e Fragoso (1977):
Exprimindo um consensus gentium cada vez mais acentuado e tolerante, na dimensão latino-americana, as convenções, acordos e tratados, os votos e resoluções de Congressos, as conferências, as declarações de princípios, os pronunciamentos de comissões internacionais de jurisconsultos, o doutrinarismo internacionalista, as leis ordinárias internas e as próprias Constituições políticas fizeram dele um corolário da soberania do Estado, e o consagraram, ora como um autêntico direito individual, ora como um ato jurídico institucional, ora como uma instituição humanitária, que independe até mesmo de específica autorização das leis nacionais ou da condição de reciprocidade. (HUNGRIA; FRAGOSO, 1977, p. 3662).
Por sua vez, Celso Ribeiro Bastos (1994) define asilo político como “a proteção oferecida por um Estado a pessoa estrangeira que esteja a sofrer perseguição política no país em que se encontra, sendo que pela prática desse direito não pode ser feita qualquer reclamação por nenhum outro Estado”. (BASTOS, 1994, p. 113). Neste mesmo sentido, Luis Ivani de Amorim Araújo (1995) define asilo político como: “[...] um lugar onde o indivíduo que nele se encontra não pode ser retirado – na necessidade de se proteger o homem vítima de persecução do Estado por motivos políticos que, sem ele, ficaria à mercê das iniquidades dos detentores do poder”, (ARAÚJO, 1995, p. 97), salientando também que hodiernamente o asilo político se apresenta sob dois aspectos, os quais são:
[...] o diplomático, isto é, o concedido nas embaixadas (inclusive na residência do chefe da missão diplomática), navios e aeronaves de guerra, embora estes, quando se encontrem em estaleiros e hangares para reparos não possam constituir recinto de asilo e acampamentos militares estrangeiros, e o territorial, conceituado como permitido pelo Estado aos que, perseguidos por motivos políticos, ingressem em seu território como o intuito de procurar refúgio. (ARAÚJO, 1995, p. 974).
É fundamental, de antemão, diferenciar o instituto do asilo político do instituto do refúgio, pois, apesar de os mesmos apresentarem semelhanças entre si, esses institutos possuem peculiaridades que os distinguem. Neste sentido, a Convenção relativa ao estatuto dos refugiados de 28 de julho de 1951 salienta que:
[...] o termo refugiado aplicar-se-á a qualquer pessoa:
[...]
(2) Que, em consequência de acontecimentos ocorridos antes de 1 de janeiro de 1951, e receando, com razão ser perseguida em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem a nacionalidade e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a proteção daquele país; ou que, se não tiver nacionalidade e estiver fora do país no qual tinha a sua residência habitual após aqueles acontecimentos, não possa ou, em virtude do dito receio, a ele não queira voltar. (ONU, 2011).
De acordo com Paulo Borba Casella (1984) “o critério crucial para definição de um refugiado [...] é a existência de fundado medo de perseguição em virtude de motivos étnicos, religiosos ou políticos”. (CASELLA, 1984, p. 252-2535). Dentre os fatores que originam o deslocamento internacional de pessoas citem-se: políticos, ambientais e econômicos.
Os refugiados por motivação política são aqueles que fogem de seus países em decorrência de desastres ocasionados por uma guerra, estejam ou não os mesmos envolvidos nesta. Por sua vez, os refugiados por motivos ambientais são aqueles que se deslocam em decorrência de catástrofes naturais, como terremotos, secas. Já os refugiados por motivos econômicos, nos dizeres de Casella (1984), os mais difíceis de serem definidos, “confundindo em parte com os assim chamados migrantes (emigrantes e imigrantes)”.6 (CASELLA, 1984, p. 2557). Assim, pode-se definir o refugiado econômico:
[...] como aquele que se vê diante da impossibilidade total de satisfazer suas necessidades vitais no país do qual é nacional, enquanto que o migrante, ao menos em tese, poderia subsistir em seu país natal, mas, insatisfeito com as condições locais, se desloca para outra região, em busca de melhores perspectivas. (CASELLA, 1984, p. 255).
Em relação à definição de asilo político, Norberto Bobbio, Nicola Matteucci e Gianfranco Pasquino (1998) o conceituam como “a proteção que um Estado concede a um indivíduo que busca refúgio em seu território ou num lugar fora de seu território”. (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 1998, p. 588). O parágrafo 1º do artigo 14 da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 traz que “toda pessoa vítima de perseguição tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros países”. (ONU, 2010), caracterizando a perseguição a uma pessoa como uma grave lesão aos direitos humanos. Tal situação torna-se evidente ao se perceber que o indivíduo ao ter que sair de um país por motivo de perseguição, tem violados diversos direitos humanos, como a liberdade, a segurança pessoal, o direito à privacidade e à vida familiar. (PIOVESAN, 2001).
Assim, o asilo político será concedido a todo indivíduo que estiver sofrendo ou estiver em iminência de sofrer perseguição por motivos políticos, sendo sua concessão um direito do Estado e não um dever, assim, não estando nenhum Estado obrigado a concedê-lo como também não estando obrigado a declarar os motivos da negatória de sua concessão, conforme estatui o artigo II da Convenção sobre Asilo Diplomático de 1954. (OEA, 2011)9, ou seja, o asilo é um direito do Estado e não do indivíduo. Ademais, insta salientar que é vedado:
[...] conceder asilo a pessoas que, na ocasião em que o solicitem, tenham sido acusadas de delitos comuns, processadas ou condenadas por esse motivo pelos tribunais ordinários competentes, sem haverem cumprido as penas respectivas; nem a desertores das forças de terra, mar e ar, salvo quando os fatos que motivarem o pedido de asilo, seja qual for o caso, apresentem claramente caráter político. (OEA, 2011).
Protegendo os perseguidos por crimes políticos, é também tradição não se conceder extradição a indivíduos responsáveis por tais delitos. Assim, referindo-se à não-extraditabilidade em relação a crimes políticos, de acordo com Bobbio, Matteucci e Pasquino (1998):
A primeira exceção à não extraditabilidade do responsável por delito político foi prevista, no plano da ordenação interna, pela lei belga de 22 de março de 1856, que "despolitizou" os assassínios e atentados contra os chefes de Estado estrangeiros. Esta exceção foi bem depressa acolhida em numerosos tratados de extradição (entre outros, nos que os Estados Unidos da América estabeleceram em 1888 com a Bélgica, em 1895 com a Rússia, em 1898 com o Brasil e em 1902 com a Dinamarca), até se tomar quase geral sua aplicação, sob a denominação de "cláusula belga". (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 1998, p. 5810).
Uadi Lammêgo Bulos (200911) ressalta que o princípio da concessão do asilo político, como diretriz das relações exteriores, é recente no ordenamento jurídico brasileiro. Por intermédio de uma análise das constituições anteriores, percebe-se que as Constituições de 1824, 1891 e a de 1937 mantiveram-se silentes a respeito do tema. Voltando aos primórdios da humanidade, Luis Ivani de Amorim Araújo (1995), salienta que, historicamente, o asilo, especificamente o territorial:
[...] é coetâneo da existência dos primeiros habitantes do nosso planeta. Lemos no Gênesis (4:16) que Caim, após fratricídio perpetrado, “retirou-se da presença do Senhor e habitou na terra de Node, ao oriente do Éden.” E se folhearmos o Deuteronômio lemos que Moisés “separou três cidades dalém do Jordão, da bando do nascimento do sol; para que se acolhesse ali o homicida que matasse involutariamente o seu próximo a quem dantes não tivesse ódio algum; [...]”. (ARAÚJO, 1995, p. 9812).
Ainda no plano legislativo interno, o asilo político também está previsto na Lei n.º 6.815 de 1980, o Estatuto do Estrangeiro, especificamente em seus artigos 28 e 29, os quais trazem que:
Ar. 28. O estrangeiro admitido no território nacional na condição de asilado político ficará sujeito, além dos deveres que lhe forem impostos pelo Direito Internacional, a cumprir as disposições da legislação vigente e as que o Governo brasileiro lhe fixar.
Art. 29. O asilado não poderá sair do País sem prévia autorização do Governo brasileiro.
Parágrafo único. A inobservância do disposto neste artigo importará na renúncia ao asilo e impedirá o reingresso nessa condição. (BRASIL, 201113).
Neste sentido, de acordo com Yussef Said Cahali “a admissão ou impedimento de entrada e permanência do asilado político no País são atos de Governo, exauridos em seu poder discricionário em nome dos interesses do Estado” (CAHALI14, 1983, p. 153), assim irrecorríveis, como também não sujeitos à justificação dos motivos que os tiverem determinado, (CAHALI15, 1983), sendo esse ato de governo exercido por intermédio do Ministro da Justiça depois de ouvido o Ministério das Relações Exteriores.
Quando concedido asilo territorial, o estrangeiro admitido no Brasil terá o prazo de 30 dias para se registrar no Ministério da Justiça, conforme prevê o artigo 30 do Estatuto do Estrangeiro, o qual traz que “o estrangeiro admitido na condição de permanente, de temporário [...], ou de asilado é obrigado a registrar-se no Ministério da Justiça, dentro dos trinta dias seguintes à entrada ou à concessão do asilo [...]”. (BRASIL, 201116).
No tocante aos direitos, os asilados possuem, em linhas gerais, os mesmos direitos dos estrangeiros, ou seja, direito à vida, propriedade, liberdade de religião, de locomoção, sendo assimilados aos nacionais no que se refere aos impostos. Em relação ao prazo de permanência e atividades do asilado, como o asilo é, por natureza, temporário, ou seja, cessada a perseguição como causa da proteção obtida, é forçoso reconhecer o retorno do asilo ao país de onde se afastara. Neste sentido, Cahali (1983) salienta que:
[...] de vez que, concedido o asilo, o Departamento Federal de Justiça lavrará termo no qual será fixado o prazo de estada do asilado no Brasil (Regulamento, art. 56), sendo seu registro cancelado ao término do prazo de sua estada no território nacional (Estatuto, art. 49, VII), embora nos pareça mais consentânea com a natureza do instituto a possibilidade de concessão do asilo por prazo indeterminado, conquanto sujeito a termo em razão de fatos supervenientes, que serão analisados. (CAHALI17, 1983, p. 156).
Em relação às causas terminativas do asilo elencadas pela doutrina há que se salientar: a) morte do asilado; b) naturalizado do asilado no Estado asilante, adquirindo, destarte, a condição de nacional (nacionalidade secundária); c) abandono voluntário ou irregular do asilo; d) expulsão ou extradição do asilado. Insta salientar que, o asilado poderá ser expulso ou extraditado pelo Estado asilante, desde que os motivos determinantes da extradição ou expulsão não sejam os motivos ensejadores do asilo concedido.
Com essas considerações introdutórias, passar-se-á à análise da Convenção sobre Asilo Diplomático, assinada na cidade venezuelana de Caracas em 1954, documento elaborado nove anos após o término da Segunda Guerra Mundial, conflito que provocou a disseminação do ódio, difundiu a intolerância entre os povos, desestruturando países, etnias, povos, gerando assim, conflitos por motivação político-ideológica, ambiente este propício ao desenvolvimento de uma sofisticada teoria dos direitos fundamentais, dentro da qual se insere o instituto do asilo político.
2. O ASILO DIPLOMÁTICO: considerações sobre a Convenção sobre Asilo Diplomático de 1954
Composta por vinte e quatro artigos, a Convenção sobre Asilo Diplomático de 1954 foi firmada em vinte e oito de março de 1954 na cidade venezuelana de Caracas pelos Estados membros da Organização dos Estados Americanos – OEA, aprovada pelo Estado brasileiro por intermédio do Decreto Legislativo n.º 34 de 12 de agosto de 1964 e promulgada pelo Decreto n.º 55.929 de 14 de abril de 1965.
De acordo com o artigo I da Convenção: “o asilo outorgado em legações, navios de guerra e acampamentos ou aeronaves militares, a pessoas perseguidas por motivos ou delitos políticos, será respeitado pelo Estado territorial, de acordo com as disposições desta Convenção.” (OEA, 201118). Nesse sentido, de acordo com a leitura do referido artigo depreende-se que o asilo diplomático dar-se-á em legações, navios de guerra e acampamentos ou aeronaves militares, salientando que legação é a sede de missão diplomática ordinária, como também a residência dos chefes de missão, e outros locais destinados para tal fim, quando a capacidade normal dos edifícios for insuficiente para abrigar o número de asilados.
É importante ressaltar que, de acordo com a referida Convenção, não podem constituir recinto de asilo “os navios de guerra ou aeronaves militares, que se encontrarem provisoriamente em estaleiros, arsenais ou oficinas para serem reparados”, (OEA, 201119), nem ser concedido asilo a pessoas que, na ocasião em que o solicitem, tenham sido acusadas de delitos comuns, processadas ou condenadas por tal motivo pelos tribunais ordinários competentes, sem haverem cumprido as respectivas penas. Em relação a isso uma crítica há de ser feita, qual seja: se um indivíduo foi acusado de delito comum ou processado, ainda não pode ser considerado culpado, assim, negar a concessão do asilo ao mesmo por tais motivos seria flagrante inconstitucionalidade, tendo em vista o princípio da presunção de inocência.
Insta salientar também que é vedada a concessão de asilo diplomático a “[...] desertores das forças de terra, mar e ar, salvo quando os fatos que motivarem o pedido de asilo, seja qual for o caso, apresentem claramente caráter político.” (OEA, 2011).
Por força da referida Convenção, a classificação da natureza do delito ou dos motivos da perseguição caberá ao Estado asilante (artigo 4º), sendo o mesmo concedido em casos de urgência (cabendo ao Estado asilante julgar se se trata de caso de urgência, conforme preceitua o artigo 7º) e por tempo necessário para que o asilado deixe o Estado com segurança, após as garantias do Estado dadas pelo Estado territorial. Assim, de acordo com o artigo VI da Convenção sobre Asilo Diplomático de 1954:
Entenderá-se por casos de urgência, entre outros, aqueles em que o indivíduo é perseguido por pessoas ou multidões que não possam ser contidas pelas autoridades, ou pelas próprias autoridades, bem como quando se encontre em perigo de ser privado de sua vida ou de sua liberdade por motivos de perseguição política e não possa, sem risco, pôr-se de outro modo em segurança. (OEA, 2011, artigo 6º20).
Após a concessão do asilo, o governo do Estado territorial pode a qualquer momento exigir que o asilado seja retirado do país, concedendo ao mesmo salvo-conduto e garantias, como pode também o Estado asilante pedir a saída do asilado para território estrangeiro, estando neste caso o Estado territorial obrigado a conceder imediatamente salvo-conduto e garantias. No caso de saída do asilado do Estado territorial para território estrangeiro “ao Estado asilante cabe o direito de conduzir o asilado para fora do país. O Estado territorial pode escolher o itinerário preferido para a saída do asilado, sem que isso implique determinar o país de destino”. (OEA, 201121). É importante salientar que a Convenção sobre Asilo Diplomático não possui data de vigência, estando prevista em suas disposições finais a vigência indefinida da mesma. Insta salientar também que, de acordo com o artigo segundo da Convenção: “Todo Estado tem o direito de conceder asilo, mas não se acha obrigado a concedê-lo, nem a declarar por que o nega”, (OEA, 201122), não estando o asilo diplomático sujeito à reciprocidade, podendo estar qualquer pessoa, de qualquer nacionalidade, sujeita à sua proteção, conforme traz o artigo vinte da Convenção.
De acordo com o artigo 3º da Convenção, “não é lícito conceder asilo a pessoas que, na ocasião em que o solicitem, tenham sido acusadas de delitos comuns, processadas ou condenadas por esse motivo pelos tribunais ordinários competentes, sem haverem cumprido as penas respectivas” (OEA, 201123), como também não se poderá concedê-lo a desertores das forças de terra, mar e ar, salvo se os fatos que motivarem o pedido de asilo, seja qual for o caso, apresentarem claramente caráter político. Caso essas pessoas se refugiem em local apropriado para servir de asilo, as mesmas deverão ser convidadas a se retirar, ou serão entregues ao governo local, porém não poderão ser julgadas por delitos políticos cometidos antes do momento da entrega, conforme preceitua o parágrafo único do artigo 3º.
No que se refere à sua duração, o asilo só pode ser concedido em casos urgentes e pelo tempo estritamente necessário para que o asilado deixe o país com as garantias concedidas pelo governo do Estado territorial, para que sua vida, integridade pessoal ou sua liberdade não corram perigo, como também, para que de outra maneira o asilado seja posto em segurança. Conforme o teor do artigo 8º:
O agente diplomático, comandante de navio de guerra, acampamento ou aeronave militar, depois de concedido o asilo, comunicá-lo-á com a maior brevidade possível ao Ministro das Relações Exteriores do Estado territorial ou à autoridade administrativa do lugar, se o fato houver ocorrido fora da Capital. (OEA, 201124).
De acordo com o artigo 9º, “a autoridade asilante tomará em conta as informações que o governo territorial lhe oferecer para formar seu critério sobre a natureza do delito ou a existência de delitos comuns conexos,” (OEA, 201125), todavia, sua determinação de continuar a conceder asilo ao perseguido ou exigir salvo-conduto será respeitada.
No que se refere às garantias conferidas ao asilado, o Estado asilante poderá exigir que as mesmas sejam dadas por escrito, cabendo ao Estado asilante o direito de conduzir o asilado para fora do país. Porém, o Estado territorial poderá escolher o itinerário preferido para a saída do asilado, não podendo, todavia, o Estado territorial determinar o país de destino do asilado, o que será determinado pelo Estado asilante, em comum acordo com o Estado que o receberá. O artigo 13 da Convenção traz ainda que, “se o asilo se verificar a bordo de navio de guerra ou aeronave militar, a saída pode se efetuar nos mesmos, devendo, porém, ser previamente preenchido o requisito da obtenção do salvo-conduto”. (OEA, 201126).
Por sua vez, de acordo com o artigo 14, não se pode culpar “o Estado asilante do prolongamento do asilo, decorrente da necessidade de coligir informações indispensáveis para julgar da procedência do mesmo” (OEA, 201127), como também de “fatos circunstanciais que ponham em perigo a segurança do asilado durante o trajeto para um país estrangeiro”. (OEA, 201128).
Para o transporte do asilado de um país para outro, caso seja necessário atravessar o território de um Estado parte da Convenção, o trânsito será autorizado pelo Estado sem a necessidade de outro requisito que não seja a apresentação, por via diplomática, do salvo-conduto visado e da declaração, emitida pela missão diplomática asilante, da qualidade de asilado, salientando que, durante o trânsito, o asilado permanecerá sobre a proteção do Estado que concede o asilo, não podendo também, por força do artigo 16, serem os asilados desembarcados em ponto algum do Estado territorial, nem em lugar que dele esteja próximo, salvo por necessidade de transporte, isto obviamente para se preservar a integridade do asilado.
Assim, após a saída do asilado, o Estado asilante não será obrigado a conceder-lhe permanência em seu território, todavia, não podendo enviá-lo novamente ao seu país de origem (de onde esteja sofrendo perseguição), salvo por sua vontade expressa. Após a concessão do asilo, a autoridade asilante não permitirá que os asilados cometam atos contrários à tranquilidade pública, nem que intervenham na política interna do Estado territorial.
Outro aspecto interessante refere-se à possibilidade de haver ruptura das relações diplomáticas entre o Estado asilante e o Estado territorial de onde o asilado será retirado. Neste caso, de acordo com o artigo 19, caso representante diplomático que conceder o asilo tiver de abandonar o Estado territorial, deverá sair com os asilados. Assim:
Se o estabelecido no parágrafo anterior não for possível por causas independentes da vontade dos mesmos ou do agente diplomático, deverá entregá-los à representação diplomática de um terceiro Estado, com as garantias estabelecidas nesta Convenção. Se isto também não for possível, poderá entregá-los a um Estado que não faça parte desta Convenção e concorde em manter o asilo. O Estado territorial deverá respeitar esse asilo. (OEA, 201129).
Insta salientar, de acordo com o artigo 10 da Convenção que: “o fato de não estar o governo do Estado territorial reconhecido pelo Estado asilante não impedirá a observância desta Convenção e nenhum ato executado em virtude da mesma implicará o reconhecimento.” (OEA, 201130).
No que se refere às reservas, foram apresentadas reservas pela Guatemala, Uruguai, República Dominicana e Honduras. A Guatemala fez reserva expressa ao artigo II na parte que declara não serem os Estados obrigados a conceder asilo, porque manteve o conceito amplo e firme do direito de asilo. O Uruguai fez reserva ao artigo II na parte que estabelece: “a autoridade asilante, não está, em nenhum caso, obrigada a conceder asilo nem a declarar por que o nega”, fazendo também reserva ao artigo XV na parte que estabelece:
[...] sem outro requisito além da apresentação, por via diplomática, do respectivo salvo-conduto visado e com a declaração, por parte da missão diplomática asilante, da qualidade de asilado. Durante o mencionado transito o asilado ficará sob a proteção do Estado que concede o Asilo. (OEA, 201131).
Por último, apresentou reserva à segunda alínea do artigo XX, pois entendeu que todas as pessoas, qualquer que seja seu sexo, nacionalidade, opinião ou religião, gozam do direito de asilo.
Por sua vez a República Dominicana assinou a Convenção com as reservas seguintes: em primeiro lugar, não aceitou as disposições contidas nos artigos VII e seguintes no que concerne à classificação unilateral da urgência pelo Estado asilante; e, em segundo lugar, as disposições desta Convenção não são aplicáveis, por conseguinte, no que concerne à República Dominicana, às controvérsias que possam surgir entre o Estado territorial e o Estado asilante, e que se refiram concretamente à falta de seriedade ou inexistência de uma ação de verdadeira perseguição contra o asilado da parte das autoridades locais.
A delegação de Honduras assinou a Convenção sobre Asilo Diplomático com as reservas pertinentes aos artigos que se oponham à Constituição e às leis vigentes da República de Honduras, tendo sido então, firmada a Convenção na cidade venezuelana de Caracas no dia vinte e oito de março do ano de 1954.
