6 – Das Obrigações do Interventor.
Para as ações de intervenção, o interventor, como representante do ente requisitante, terá amplos poderes para de gestão dos bens e serviços, sendo responsável pela receita e despesa da entidade a partir do instante que assinar o termo de compromisso respectivo, tendo como objetivo conduzir à normalização da prestação do serviço, bem como providenciar as medidas necessárias para regularizar a atendimento à população, devendo, ao final de sua atuação, prestar contas.
Na mesma toada, deverá apresentar relatório circunstanciado das medidas emergentes implementadas, sendo que a partir do momento que assumir a gestão razoável a apresentação relatórios mensais, a permitirem o acompanhamento e transparência dos trabalhos e dos resultados.
Obrigar-se-á, ainda, a apresentar balanço financeiro demonstrativo da entidade, especificando receita e despesa, bem como manter escrituração contábil desde a assunção do cargo e realizar um planejamento das medidas apropriadas para sanar, durante o prazo da intervenção, todas as irregularidades e deficiências apontadas nas inspeções que deverá ser realizadas pelos auditores da Coordenadoria de Saúde, Vigilância Sanitária e Conselhos Regionais de Medicina e Enfermagem, de modo a eliminar toda e qualquer situação de risco à saúde dos usuários.
Valendo-se da supremacia do interesse público, por ato unilateral, poderá o interventor rever os contratos celebrados com particulares, notadamente aqueles referentes à execução de serviços terceirizados.
Ao término do prazo da intervenção, deverá o interventor apresentar relatório final circunstanciado das providências executadas para assegurar o restabelecimento da prestação de serviços e normalização da situação financeira da entidade, se o caso; isso além de estudo planejado para implementação de medidas para desenvolvimento da referida instituição de saúde, visando ao aperfeiçoamento de suas atividades e prestação, cada vez mais, de uma maior gama de serviços relacionados à saúde pública, tudo para avaliação da conveniência de eventual retomada de sua administração privada.
7 – Do dever de prestar contas.
Como se sabe, todos aqueles que assumem o status de Chefe do Poder Executivo, assumindo o comando político de uma unidade federativa brasileira – Estados, Municípios ou Distrito Federal – ou mesmo da federação – União; assim como aqueles administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração Pública direta ou indireta, incluídas as funções públicas e as empresas com participação de capital público; e também aqueles que derem causa a perda, extravio ou qualquer outra irregularidade de que resulte dano ao erário, sujeitam-se ao controle de fiscalização por parte dos Tribunais de Contas.
Isso deflui do dever legal imposto a toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie, administre dinheiros, bens ou valores públicos ou de responsabilidade pública, ou assuma obrigação pecuniária em nome do Poder Público, de prestar contas de seus atos.
A matéria é tratada pela Constituição Federal notadamente no artigo 70, caput e parágrafo único; no artigo 71, caput, incisos I, II, V, VI, X combinado com os §§ 1º e 2º, e XI; no artigo 72, caput e § 2º; e especialmente para Municípios pelo enunciado no artigo 33, caput e §§ 1º e 2º, devendo essas prescrições serem simetricamente observada pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais.
Da leitura desses dispositivos é possível verificar que o legislador conferiu competência ao Tribunal de Contas para interagir em todos os procedimentos de fiscalização de contas públicas, diferenciando apenas a densidade com que isso se dará, podendo variar da realização de atos de fiscalização em alguns casos, até a possibilidade de apreciação ou julgamento em outros.
Como é ínsito da intervenção a assunção, pelo interventor nomeado pelo Poder Público, de obrigações e amiúde o emprego de recursos públicos, sujeito até mesmo a indenização ao particular pelos danos eventualmente ocasionados, não se descura que surge para o interventor o dever de prestar contas de seus atos. Nesse sentido, o processo TC nº 002047/005/05, sob a relatoria do eminente Conselheiro Robson Marinho, julgado em sessão de 16.06.2009 pela Colenda Segunda Câmara, do Egrégio Tribunal de Contas do Estado de São Paulo:
“[...] A intervenção municipal foi decretada na Irmandade da Santa Casa de Misericórdia daquela municipalidade (Decreto nº 4987, de 30 de dezembro de 2002), prorrogada por duas vezes consecutivas, com o objetivo de garantir o restabelecimento de melhoria da prestação dos serviços médico-hospitalares, inclusive atendimento de urgência, emergência e internação. Documentos que instruem os autos dão conta de que desde 2000 e até 31/12/2004, houve uma evolução do perfil da dívida da Santa Casa, na ordem de R$ 2.075.360,75, dos quais R$ 1.294.521,29 se referem ao período de intervenção. A previsão para o ano de 2005 seria de R$ 3.000.000,00, depois R$ 4.000.000,00 e assim por diante. A Auditoria da Casa apurou que o passivo circulante em 2005, em relação ao ano de 2002, apresentou um crescimento de 102,15%. O exigível de longo prazo em 2005, relativamente ao exercício de 2002, apresentou um acréscimo de 61,24%. O patrimônio líquido apresentou um decréscimo no quadriênio de 95,52%. As obrigações a recolher compostas de INSS, PIS, FGTS e IRRF foram as que apresentaram maior crescimento no passivo circulante de 2005, em relação ao exercício de 2002, sendo esse aumento de 501,77%. Some-se, a isso, o fato de que o imposto de renda retido na fonte, em atraso, REFIS e FGTS parcelados não se encontram atualizados, o que reflete diretamente no resultado do período e no patrimônio líquido da entidade. Como bem ponderou a ilustre SDG, a Municipalidade deixou de tomar as devidas providências para evitar que a situação se agravasse, chegando inclusive a não proceder aos recolhimentos relativos à contribuição do empregador para a Previdência Social. Além disso, houve acúmulo de atribuições remuneradas referente ao Senhor Luiz Otávio Barbosa Viana e contratações remuneradas para o cargo de Diretor Técnico, antes sempre exercido gratuitamente, fatos que contribuíram para agravar ainda mais a situação financeira enfrentada pelo Hospital.”
Sendo assim, a condução das ações do ente requisitante precisam ser tomadas com intuito claro de austeridade e saneamento das falhas, aconselhada, quase sempre, por um plano de intervenção, com cronograma e propostas de ação a serem adotadas, dentre elas a identificação precisa e primeira das falhas que levaram ao processo intervencionista. Isso para que não venham a ser repetidas nem intensificadas.
Nesse sentido, é possível evitar a prorrogação do quadro de deficiências que ocasionaram o colapso dos serviços de relevância pública, e mesmo a responsabilização dos nomeados pela Administração Pública, sendo o dever de prestação de contas inexorável da prática da requisição intervencionista sobre bens e serviços de saúde particulares.
8 – Conclusão.
Face às considerações expostas, a nosso sentir, mais que possível, é dever do Estado intervir na propriedade, em bens ou serviços de particulares, diante de calamidade pública ou perigo público iminente ou ainda de ameaça ou efetiva solução de continuidade de serviços públicos de saúde, ainda que em unidades específicas da rede de atendimentos à população de propriedade da iniciativa privada, dada a peculiar condição e função que enredam o direito público subjetivo à saúde, a vincular a conduta estatal.
Para tanto, óbvio, há necessidade de que o ato administrativo seja motivado, especialmente mediante a indicação clara e precisa do contexto concreto que vem a ensejar a medida excepcional, promovendo-se a emissão de decreto do Poder Executivo, que consignará a situação de anormalidade vivenciada pela entidade privada atingida pela medida, e delimitará, sempre que possível, os bens e/ou serviços de sua propriedade que serão envolvidos no processo intervencionista.
Por sua vez, devem ser apresentadas não apenas as justificativas, mas também as providências que serão adotadas, como a apresentação da relação explícita dos problemas enfrentados pela instituição sujeita ao ato intervencionista, para que fique demonstrada cabalmente a(s) causa(s) da intervenção e se possa acompanhar, durante todo o procedimento, a manutenção da finalidade que deu causa ao ato restritivo saneador do Poder Público.
Aconselhável, ainda, sempre que compatível, a implementação de comissão ou eventual conselho gestor, com prazo de existência, composto por representantes do ente requisitante e/ou dos diversos segmentos da sociedade, para planejamento e execução de medidas tendentes à normalização dos serviços.
Não se descura, ainda, da necessidade, a ser verificada em concreto, de emissão de parecer de auditoria financeira, realizada por equipe especializada, sempre que a questão envolver discussão sobre matéria dessa natureza, para que assim seja constatada a situação real da entidade, o que deve se dar de modo transparente e objetivo. Assim, também poderá haver a sujeição do caso a eventual relatório da vigilância sanitária e do(s) conselho(s) regionais de classe envolvidos, como os de médicos e enfermeiros, atestando as condições de trabalho, entre outras.
Ademais, haverá, normalmente, a necessidade de ser nomeado interventor ou comissão interventora, que ficará responsável pela gestão dos bens e/ou serviços requisitados, tendo como finalidade a normalização da situação que desencadeou a requisição, sendo, a nosso ver, desaconselhável a nomeação do(s) mesmo(s) dirigente(s) ou administrador(es) da entidade cuja propriedade sofreu a intervenção.
Vale ressaltar que a intervenção deve perdurar apenas e tão somente pelo período necessário à regularização da situação, aconselhando-se que seja fixada pelo período inicial minimamente estimado à normalização da situação, sendo prorrogada somente excepcionalmente e mediante decisão fundamentada, embora não haja qualquer restrição temporal quanto ao período pelo qual pode se estender a medida, limitada apenas e tão somente ao saneamento da causa pública que a ocasionou. Os trabalhos, durante o período de intervenção, deverão observar os princípios da transparência e da prestação de contas.
Convém pontuar que não há necessidade de prévia consulta ao Poder Judiciário, sendo a requisição um ato intervencionista unilateral de gestão pública da propriedade, balizado pela sua função social, pela proporcionalidade e razoabilidade e sempre pela supremacia do interesse público.
Enfim, vale registrar que a requisição administrativa não é incompatível nem gera o impedimento, quando o caso, da adoção de outras medidas de intervenção na propriedade, inclusive de índole expropriatória, como ocorre com unidades hospitalares cujas entidades gestoras encontram-se em situação de grave crise financeira ou em processo de dissolução, dada a relevância da manutenção do atendimento amplo e integral à sociedade.
9 – Referências bibliográficas.
Doutrinas
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CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 14. ed. rev. e amp. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
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MODESTO. Paulo. in O Direito Administrativo do Terceiro Setor: A Aplicação do Direito Público às Entidades Privadas sem Fins Lucrativos, constante da obra Terceiro Setor e Parcerias na Área de Saúde, Editora Fórum, 2011.
Legislação
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BRASIL. São Paulo. Lei Estadual nº. 10.083 de 23 de setembro de 1998. Código que atenderá aos princípios expressos nas Constituições Federal e Estadual de São Paulo, nas Leis Orgânicas de Saúde - Leis nº 8080, de 19 de setembro de 1990 e 8142, de 28 de dezembro de 1990, no Código de Defesa do Consumidor - Lei nº 8078, de 11 de setembro de 1990 e no Código de Saúde do Estado de São Paulo - Lei Complementar nº 791, de 9 de março de 1995 São Paulo, SP: Assembleia Legislativa 1998.
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BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Código Civil. Brasília, DF. Senado: 2002.
Jurisprudência
BRASIL. Tribunal de Contas de São Paulo. Processo nº TC nº 002047/005/05. Conselheiro Robson Marinho, julgado em sessão de 16.06.2009 pela Colenda Segunda Câmara.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. RMS nº 7.730/96 - RS - Rel. Min. José Delgado, Diário da Justiça, Seção I, 27 out. 1997, p. 54.720.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 629862 / DF - DISTRITO FEDERAL RECURSO EXTRAORDINÁRIO Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA Julgamento: 23/02/2012 RECTE.(S) : Associação Beneficente De Campo Grande - Mantenedora Do Hospital De Caridade Santa Casa Recdo.(A/S) : Município De Campo Grande Decisão
BRASIL. Tribuna de Justiça de Pernambuco. 8ª Câmara Cível, AG 136765 PE 0600002143, relator Ricardo de Oliveira Paes Barreto, julgamento em 03/12/2009.
BRASIL. Tribuna de Justiça de São Paulo. Apelação Cível n. 267.155-1, São José do Rio Preto, 7ª Câmara de Direito Público – Rel. Albano Nogueira, 11.08.97.
BRASIL. Tribuna de Justiça de São Paulo. 8ª Câmara de Direito Público, Desembargador Relator Dr. João Carlos Garcia, Apelação nº 0005586-59.2009.8.26.0048.
BRASIL. Tribuna de Justiça de São Paulo. 10ª Câmara de Direito Privado, Desembargador Relator Dr. Jomar Juarez Amorim, Apelação n° 501.000.4/8-00.
BRASIL. Tribuna de Justiça de São Paulo. 9ª Câmara de Direito Público, Desembargador Relator Dr. Oswaldo Luiz Palu, Embargos de Declaração nº 0020388-65.2011.8.26.0477/50000.
BRASIL. Tribuna de Justiça de São Paulo. Desembargador Relator João Carlos Saletti. Agravo de Instrumento nº 0104286-78.2013.8.26.0000.
Notas
[1] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 14. ed. rev. e amp. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 623.
[2] BRAZ. Petrônio. Manual de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Ed. de Direito, 2001, 637.
[3] DALLARI. Sueli Gandolfi. O conceito de relevância pública na Constituição Federal, p. 165.
[4] FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo; BENJAMIN, Antonio Herman de Vasconcellos e. O Conceito de "relevância pública" na constituição federal. BDJur, Brasília, DF, 6 maio 2010. Disponível em: http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/30603 . Acesso em: 13 jun. 2012.
[5] BANDEIRA DE MELLO. Celso Antônio. Grandes Temas de Direito Administrativo, Malheiros, 2009, p. 284.
[6] BANDEIRA DE MELLO. Celso Antônio. Grandes Temas de Direito Administrativo, Malheiros, 2009, p. 287.
[7] MODESTO. Paulo. in O Direito Administrativo do Terceiro Setor: A Aplicação do Direito Público às Entidades Privadas sem Fins Lucrativos, constante da obra Terceiro Setor e Parcerias na Área de Saúde, Editora Fórum, 2011, p. 37.
[8] CARVALHO. Guido Ivan e SANTOS, Lenir. SUS – Sistema Único de Saúde, 4ª edição, Campinas – SP: Unicamp, 2006, pp. 87, 88 e 90
[9] BRASIL. Tribuna de Justiça de Pernambuco. 8ª Câmara Cível, AG 136765 PE 0600002143, relator Ricardo de Oliveira Paes Barreto, julgamento em 03/12/2009.
[10] BRASIL. Tribuna de Justiça de São Paulo. Apelação Cível n. 267.155-1, São José do Rio Preto, 7ª Câmara de Direito Público – Rel. Albano Nogueira, 11.08.97.
[11] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 629862 / DF - DISTRITO FEDERAL RECURSO EXTRAORDINÁRIO Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA Julgamento: 23/02/2012 RECTE.(S) : Associação Beneficente De Campo Grande - Mantenedora Do Hospital De Caridade Santa Casa Recdo.(A/S) : Município De Campo Grande Decisão.
[12] BRASIL. Tribuna de Justiça de São Paulo. 8ª Câmara de Direito Público, Desembargador Relator Dr. João Carlos Garcia, Apelação nº 0005586-59.2009.8.26.0048.
[13] 10ª Câmara de Direito Privado, Desembargador Relator Dr. Jomar Juarez Amorim, Apelação n° 501.000.4/8-00.
[14] BRASIL. Tribuna de Justiça de São Paulo. 9ª Câmara de Direito Público, Desembargador Relator Dr. Oswaldo Luiz Palu, Embargos de Declaração nº 0020388-65.2011.8.26.0477/50000.
[15] BRASIL. Tribuna de Justiça de São Paulo. Desembargador Relator João Carlos Saletti. Agravo de Instrumento nº 0104286-78.2013.8.26.0000.
