5 - Da Intervenção do Município em bens e serviços de entidade filantrópica.
Como visto, a requisição administrativa pode incidir sobre bens e serviços da iniciativa privada, não se fazendo distinção entre pessoas físicas ou jurídicas, nem de finalidade lucrativa ou não lucrativa. Sendo assim, também as entidades sem fins lucrativos e filantrópicas, podem, igualmente, ser alvo de requisição de sua propriedade.
Na verdade, isso ocorre com relativa frequência, dada a situação de extrema aversão financeira a que estão atualmente sujeitas, por exemplo, as Santas Casas, que são entidades de filantropia que prestam serviços de relevância pública na área de saúde. A instabilidade financeira indesejada ou mesmo a má administração, podem levar a paralisações das unidades de saúde administradas por essas entidades, com evidente redução da capacidade de atendimento às demandas por serviços de saúde, em prejuízo da coletividade. Sendo dever do Poder Público promover e preservar a continuidade dos serviços de saúde, que são essenciais, pode e deve se valer, quando o caso, da requisição administrativa, cuja execução independe de intervenção prévia do Poder Judiciário, visto que se trata de um ato de império do Estado, discricionário quanto ao objeto e oportunidade da medida, cabendo apenas o controle de legalidade.
Cumpre esclarecer que se cabe ao Município prestar assistência à saúde, sendo permitido ao particular prestar tais serviços, certo é que, deixando o particular de prestá-lo, pode e deve o Poder Público intervir de forma a propiciar o restabelecimento e a continuidade do serviço. Isso porque, a intervenção do Poder Público em hospitais particulares nada mais é do que o exercício de um dever em prol da supremacia do interesse público e da função social da propriedade, a bem da eficiência na prestação de um serviço público relevante, até porque a grande realidade é que quando um cidadão qualquer, enfermo, chega a um hospital particular que integra o SUS, nada mais faz do recorrer a um serviço público.
Dessa forma, o Poder Público precisa requisitar para atender os interesses primários da população, visando assegurar um bem maior, a vida, por meio da preservação da saúde.
Aliás, no âmbito do Sistema Único de Saúde, a requisição é expressamente disciplinada pela Lei nº 8.080/90:
“Artigo 15. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo, as seguintes atribuições:
[...]
XIII - para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização;” (destacou-se)
Ademais, o Código de Saúde do Estado de São Paulo, prevê:
“Artigo 56 - Pela interdependência do seu conteúdo e do desenvolvimento de suas ações, a vigilância sanitária e a vigilância epidemiológica são tratadas, conceitualmente, como vigilância em saúde, implicando compromisso solidário do Poder Público, do setor privado e da sociedade em geral na proteção e defesa da qualidade de vida. [...]
§ 5º - Entende-se por vigilância em saúde o conjunto de ações capazes de:
I - Eliminar, diminuir ou prevenir riscos de agravo à saúde do indivíduo e da coletividade;
II - Intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção, distribuição, comercialização e uso de bens de capital e consumo, e de prestação de serviços de interesse da saúde; e
III - Exercer fiscalização e controle sobre o meio ambiente e os fatores que interferem na sua qualidade, abrangendo o ambiente de trabalho, a habitação e o lazer.” (destacou-se)
Por sua vez, o Código Sanitário Estadual preceitua até mesmo a penalidade de intervenção na propriedade dos estabelecimentos que não atendam às suas normas:
“Artigo 112. As infrações sanitárias, sem prejuízo das sanções de natureza civil ou penal cabíveis, serão punidas, alternativa ou cumulativamente, com penalidades de:
I - advertência;
II - prestação de serviços à comunidade;
III - multa de 10 (dez) a 10.000 (dez mil) vezes o valor nominal da Unidade Fiscal do Estado de São Paulo (UFESP) vigente;
IV - apreensão de produtos, equipamentos, utensílios e recipientes;
V - interdição de produtos, equipamentos, utensílios e recipientes;
VI - inutilização de produtos, equipamentos, utensílios e recipientes;
VII - suspensão de vendas de produto;
VIII - suspensão de fabricação de produto;
IX - interdição parcial ou total do estabelecimento, seções, dependências e veículos;
X - proibição de propaganda;
XI - cancelamento de autorização para funcionamento de empresa;
XII - cancelamento do cadastro, licença de funcionamento do estabelecimento e do certificado de vistoria do veículo; e
XIII - intervenção.” (destacou-se)
“Artigo 114 - A penalidade de intervenção será aplicada aos estabelecimentos prestadores de serviços de saúde, indústrias de medicamentos, correlatos e outros, sempre que houver riscos iminentes à saúde.
§ 1.º - Os recursos públicos que venham a ser aplicados em um serviço privado durante a intervenção deverão ser cobrados dos proprietários em dinheiro ou em prestação de serviços ao SUS.
§ 2.º - A duração da intervenção deverá ser aquela julgada necessária pela autoridade sanitária para que cesse o risco aludido no "caput" deste artigo, não podendo exceder o período de 180 (cento e oitenta) dias.
§ 3.º - A intervenção e a nomeação do interventor dos estabelecimentos apenados deverão ficar a cargo da autoridade executiva máxima estadual, não sendo permitida a nomeação do então dirigente, sócios ou responsáveis técnicos, seus cônjuges e parentes até segundo grau.”
De toda sorte, é importante distinguir a propriedade do seu titular. Não pode a intervenção ocorrer, verbi gratia, em face da Irmandade da Santa Casa, mas tão somente sobre seu nosocômio, para assegurar a normalidade em termos de prestação de serviços de saúde à população. Portanto, o escopo deve ser a propriedade fitando nossa normalidade dos serviços prestados pela entidade, o que é perfeitamente viável. Nesse sentido o seguinte julgado do TJPE:
“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. INTERVENÇÃO MUNICIPAL EM HOSPITAL PARTICULAR. MÁ ADMINISTRAÇÃO. POSSIBILIDADE. INTELIGÊNCIA DO ART. 15, III, DA LEI Nº 8.080/90. ATO ADMINISTRATIVO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE NÃO ELIDIDA. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO UNANIMEMENTE. 1.A Lei nº 8.080/90 dispõe ser atribuição dos Municípios, entre outras, controlar e fiscalizar os procedimentos dos serviços privados de saúde (art. 18, XI), podendo requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente (art. 15, III). 2.Não se pode presumir que a municipalidade tenha requisitado a administração do hospital de propriedade da agravante com vistas à obtenção de vantagem indevida, haja vista que a agravante não produziu qualquer prova neste sentido. 3.O que se presume é que os atos administrativos gozam de legitimidade, tendo como fim mediato o preenchimento do interesse público, o que, ao menos neste juízo de cognição sumária, pode ser aferido ante o dever primário da municipalidade agravada de garantir o serviço de atendimento à saúde da população. 4.Agravo de instrumento desprovido unanimemente. ”[9]
Também o seguinte julgado bem esclarece a matéria:
“MANDADO DE SEGURANÇA – Decretação de Intervenção – Inexistiu o vício forma apontado – O ato executivo foi promulgado após a lei, assim como seu efetivo cumprimento, com a ocupação do prédio hospitalar – O hospital em questão é o único do Município e havia cessado suas atividades – Tal situação caracteriza o iminente perigo público em área vital e justificava a intervenção municipal, no estrito cumprimento da competência que lhe foi atribuída. (Constituição da República, artigos 5º, XXV e 23, II) – Recurso não provido.” [10].
Não foi outro o entendimento retratado pelo Excelso Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do RE nº 629.862 – DF, sob a relatoria da ínclita Ministra Carmen Lúcia Antunes Rocha:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. REQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS DE SANTA CASA DE MISERICÓRDIA POR DECRETO MUNICIPAL. ALEGADA SITUAÇÃO DE CAOS ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE DO REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. [...] Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO. 3. Razão jurídica não assiste à Recorrente. 4. Consta no acórdão recorrido: “Na verdade, os motivos da requisição estão atrelados à peculiaridade do caso, em que é notória a crise administrativa, circunstância que evidentemente acaba por reduzir as atividades desenvolvidas, culminando quase que na paralisação completa da Santa Casa de Campo Grande. A toda evidência, a continuidade da requisição além de sanar problemas internos do hospital que enfrenta crises financeiras que acabam refletindo graves prejuízos à saúde pública, também propicia o estabelecimento de uma nova estrutura funcional a garantir a continuidade e a qualidade dos serviços com consequente manutenção dos mesmos. Inobstante isso, ainda há que observar, que a prorrogação do decreto de impugnação possibilita o equilíbrio das contas da Santa Casa de Campo Grande, visando, tão somente, impedir o risco de ser desestruturada. […] Ora, o ato não trata-se de forma alguma de liberalidade do Administrador, digo, privativo à sua conveniência, entretanto, a urgência reveste-se na situação caótica enfrentada pelo hospital, sendo notória pela sociedade. Também não depende de intervenção do Poder Judiciário para sua execução, podendo submeter-se a um crivo judicial somente a respeito da legalidade do ato. […] Como se vê, caberá ao apelado valorar a situação de perigo público iminente, sendo notória neste caso tal característica, já que como é sabido a Santa Casa de Campo Grande encontrasse em estado caótico, diante das reiteradas paralisações e necessidade de interferência das Secretarias Estadual e Municipal de Saúde, Ministério da Saúde e Ministérios Públicos Estadual e Federal e do Trabalho na administração do hospital. Mister consignar, ainda, suficientes para o Município de Campo Grande retirar a Santa Casa do caos instalado e do permanente perigo público iminente de colapso de paralisação mantido pelo Poder Público, sendo oportuna a requisição de bens e serviços com intuito de reordenação e reorganização da saúde pública” (grifos nossos). Portanto, o Tribunal de origem decidiu à luz dos fatos apresentados, os quais teriam mostrado situação peculiar capaz de justificar a requisição dos bens e serviços da Recorrente. Desse modo, a modificação do julgado demandaria o reexame do conjunto probatório analisado, inviável em recurso extraordinário. [...] Não há, pois, o que prover quanto às alegações da Recorrente. 6. Pelo exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário (art. 557, caput, do Código de Processo Civil e art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Publique-se. Brasília, 23 de fevereiro de 2012. Ministra CÁRMEN LÚCIA.'[11]
Assim, tais decisões refletem a legalidade do ato intervencionista do Poder Público em nosocômios e outras unidades de saúde particulares para o bem da continuidade e regularidade do serviço público. Na verdade, a intervenção pelo Poder Público em bens e serviços de saúde, como hospitais é possível sempre que vise assegurar a prestação do serviço de assistência à saúde da população e observadas às condições de fato e legais que a originaram.
Não pode, todavia, o Estado, intervir na associação mantenedora de um hospital, por exemplo, nem deixar de obedecer à norma legal de intervenção no domínio privado, sob a alegação de que o faz por razão de interesse público; eis que somente a propriedade se sujeita ao comando legal ora em discussão; e somente a propriedade diretamente relacionada ao serviço sujeito a solução de continuidade, imprimindo perigo iminente ou capaz de ocasionar dano sociedade.
Frise-se, portanto que, o que se pretende não é a transferência do ativo da entidade para o Poder Público, a alteração de seu estatuto nem proceder à venda de parte do seu patrimônio; mas tão somente que o ente interventor, no exercício do poder/dever legal, assuma, recupere e imprima uma nova política de prestação dos serviços de saúde paralisados ou com premente possibilidade de solução de continuidade.
Apesar de a requisição ser uma espécie de intervenção restritiva, mas não supressiva da propriedade, não há qualquer impedimento ou incompatibilidade da sua utilização e do instituto da desapropriação. Nesse sentido o seguinte julgado do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:
“REEXAME NECESSÁRIO - APELAÇÃO – DESAPROPRIAÇÃO DIRETA – TERRENO COM BENFEITORIAS – HOSPITAL EM REGIME DE INTERVENÇÃO MUNICIPAL – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA – REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO DO EXPROPRIANTE – INSISTÊNCIA NA PRETENDIDA COMPENSAÇÃO COM GASTOS DESPENDIDOS COM A INTERVENÇÃO NO HOSPITAL – AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSOTS LEGAIS DE REGÊNCIA (CC, ART. 369) – SENTENÇA MANTIDA – LEI 9.494/97 – INAQPLICABLIDADE À ESPÉCIE – SENTENÇA IGUALMENTE MANTIDA – REDUÇÃO DA VERBA HONORÁRIA – ADMISSIBLIDADE – VERBA FIXADA EM VALOR EXCESSIVO (MAIS DE DUZENTOS MIL REAIS), QUE RECLAMA REDUÇÃO EM CONFORMIDADE COM A REGRA PORCESSUAL (CPC, ARTIGO 20, PARÁGRAFO 4º) E PELO JUÍZO PONDERATIVO DOS VALORES IRRADIADOS DA SITUAÇÃO PECULIAR DO PROCESSO (DESAPROPRIAÇÃO DE HOSPITAL EM REGIME DE INTERVENÇÃO MUNICIPAL), FIXADA EM R$ 30.000,00 – SENTENÇA, NESSA PARTE, REFORMADA – REEXAME E APELO EM PARTE ACOLHIDOS PARA ALTERAR O TERMO INICIAL DOS JUROS DE MORA E REDUZIR A VERBA HONORÁRIA.” [12] (destacou-se)
Ao envolver a administração de bens e serviços, sobremodo no âmbito da saúde, onde muitas vezes estão envolvidos quantitativo considerável de mão-de-obra e dívidas relevantes, relacionadas à propriedade requisitada, a questão torna-se complexa, a envolver discussão sobre os limites e decorrências da própria requisição para a Administração Pública. Ocorre que o ente requisitante não pode ser considerado sucessor nem responsável solidário pelas dívidas de qualquer índole que sejam preexistentes à sua administração, e às quais não tenha dada causa. Eis que a requisição, de per si, não implica em sucessão, já que subsiste a personalidade jurídica da titular que sofreu intervenção em sua propriedade, tampouco solidariedade, porquanto esta não presume e, no caso, só poderia advir de norma explícita, o que também não seria o caso. Por essa caminho trilhou o TJSP:
“RESPONSABILIDADE CIVIL - Título executivo contra associação (hospital) - Requisição de bens peta Municipalidade (Constituição da Republica, art 5°, inc XXV) - Fato que não a torna sucessora ou devedora solidária - Recurso não provido” [13] (destacou-se).
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. Omissão, contradição e obscuridade. Servidor Público Temporário. Rescisão contratual. Verbas trabalhistas. Competência da Justiça Comum, pois, decorrente de contrato administrativo. Valores que não podem ser reclamados em face do Município contratante, interventor da entidade filantrópica primitivamente empregadora, eis que se trata de vínculos distintos. Sucessão não caracterizada. Contratação realizada nos termos do art. 37, inc. IX, da Constituição, e não segundo as regras celetistas. Pagamento das verbas devidas à época da rescisão do contrato temporário. Sentença mantida. Prequestionamento. O propósito de prequestionamento dos embargos deve estar condicionado à existência de algum dos vícios indicados no artigo 535 do CPC. O julgador não está obrigado a mencionar expressamente todos os dispositivos legais e constitucionais alegados para futura interposição de outros recursos. Embargos rejeitados.” [14] (destacou-se).
Ora, a intervenção estatal é ato administrativo que possui caráter temporário e, nos casos ora abordados, a finalidade de garantir a saúde pública. Não tem, pois, o condão de modificar a representação judicial ou transferir a propriedade da instituição, bem como inexiste transferência da personalidade jurídica do nosocômio a ensejar a extensão de responsabilidade, para o ente requisitante, de obrigações afetas à propriedade requisitada ou seu titular. Sob esse enfoque, nem mesmo a denunciação à lide tem sido admitida, como se nota do seguinte julgado do TJSP:
“DENUNCIAÇÃO DA LIDE Ação indenizatória decorrente de erro médico Denunciação procedida pelo hospital corréu à Prefeitura local porque esteve a entidade (hospital da Santa Casa de Misericórdia) sob intervenção da municipalidade na época dos fatos Inaplicabilidade da regra do artigo 70, III, do CPC: direito de regresso decorrente da lei ou do contrato Hipótese em que a denunciação importará introdução de fundamento novo na demanda Alegação, ademais, de ilegitimidade de parte passiva do hospital, rejeitada Pretensão de ser a causa direcionada a outra pessoa, o que não pode se dar pela via da denunciação da lide Descabimento da intervenção Decisão que defere a denunciação da lide, reformada.” [15]
