No presente artigo abordaremos a discussão dos efeitos trazidos pelas PECS 140/12 e 283/13, que, dentre outras medidas, pretende modificar o inciso III do artigo 155 da Constituição Federal, determinando a incidência do IPVA sobre aeronaves e embarcações.

“Acho que houve um momento da nossa história que a gente esqueceu do mar”. Amyr Klink           

1. Introdução

            A possibilidade de se satisfazer a sede arrecadatória dos diversos Estados da Federação, por meio da ampliação do campo de incidência do IPVA (Imposto Sobre Veículos Automotores) é um tema antigo que, de tempos em tempos, adquire uma nova roupagem. A tentativa de se conferir elasticidade máxima ao seu campo de incidência, por meio da edição de normas estaduais, foi um tema amplamente debatido no passado recente, tendo sido, inclusive, reconhecida a inconstitucionalidade das referidas iniciativas. Inconformados com o reconhecimento da inconstitucionalidade de suas iniciativas, partem agora para uma medida extrema: uma Proposta de Emenda a Constituição, as PEC’s 140/2012 e 283/2013 - popularmente apelidadas de PEC dos Jatinhos que se prestam não apenas a criar novas hipóteses de incidência do tributo, mas a subverter a própria ordem tributária esquadrinhada pelo Poder Constituinte.

            No presente artigo abordaremos a discussão dos efeitos trazidos pela referida proposta de emenda a constituição, que, dentre outras medidas, pretende modificar o inciso III do artigo 155 da Constituição Federal, afim de determinar  a incidência do IPVA para além dos veículos terrestres.

            Como veremos, mesmo sob argumento de que se estaria fazendo justiça fiscal, criando-se uma nova hipótese de incidência do tributo sob uma espécie de propriedade vista como voluptuosa, o legislador descuida-se da generalidade do termo e faz parecer que todos que manifestam aquela propriedade (embarcações) são sujeitos dotados de riqueza, acima da média. Ambos os termos, aeronave e embarcações, abrangem diversas espécies de bens, de grandes iates e aeronaves executivas à pequenas embarcações e veleiros voltados para práticas esportivas.

            Nosso estudo inicialmente se dará pelo histórico do tributo IPVA e seus antecedentes, definindo quais as reais razões da sua instituição, passando para a abordagem da tentativa desesperada dos Estados-membro em instituirem o IPVA por meio de sua competência legislativa, sobre embarcações e aeronaves; após esta última abordagem partiremos para a problematização das PEC’s 140/12 e 283/2013 que se predispõem a alterar a própria constituição em favor dos Estados-membros, lhes outorgando uma competência que desafia os limites da abstração da norma e infringe a sistemática da constituição, tornando a expressão “conflito aparente” um verdadeiro eufemismo; após a abordagem, passaremos as consequências da tributação para a sociedade e para a indústria ainda incipiente.


2.  Histórico do Tributo

            Do ponto de vista histórico, o IPVA é um tributo relativamente recente no ordenamento jurídico, foi introduzido a partir da Emenda constitucional n.º 27/85. O IPVA reconhecidamente sucedeu a TRU (Taxa Rodoviária Única), que era cobrada anualmente pela União no momento do licenciamento do veículo, cuja receita era aplicada no custeio de obras para conservação de rodovia, ou seja, enquanto existia a TRU toda a receita originária era destinada para fins específicos.

Como prova de que o IPVA foi o sucessor da TRU, já nos trabalhos preparatórios, que antecederam a promulgação da EC 27/85, já se fazia alusão direta a ligação de ambos os tributos (DCN nº 140, 1985, p. 2088):

"com relação ao art. 2º. o que se pretende é a criação de um imposto para substituir a Taxa Rodoviária Única. (...) " Sem dúvida alguma, esse é um acréscimo fundamental e de grande significação nas receitas dos grandes e médios Municípios brasileiros, já Taxa Rodoviária Única tem os seus efeitos geradores, na sua imensa maioria, ocorrendo nos granes e médios Municípios".

            A opção de transformar a TRU em IPVA foi uma forma de flexibilizar a aplicação dos recursos, conferindo ao gestor público maior liberdade ao decidir sobre a destinação da arrecadação do referido tributo, garantindo uma maior parcela de receita não afetada para fins específicos.

            O aumento da parcela da arrecadação não afetada só seria possível por meio da instituição de um imposto ou transformação, pelo advento de uma nova constituição ou emenda à antiga, tendo isto ocorrido, substitui-se em 1985 uma taxa (TRU) por um imposto (IPVA) por meio da EC 27/85. A transformação da TRU em IPVA se deu em razão deste último ser um tributo com finalidade eminentemente fiscal, um imposto, sendo defeso, inclusive, a sua afetação prévia para determinados fundos ou despesas (BALEEIRO; 2003; pág. 198):

“O imposto difere da taxa, conceituada no art. 77 do CTN e no art. 18, I, da CF, porque independe de qualquer prestação estatal específica ao contribuinte ou por ele provocada. A atividade específica, atual ou potencial, solicitada ou provocada pelo contribuinte, dá a tônica da taxa”.

            A Constituição de 1988 repetiu a previsão da instituição do IPVA por parte dos Estados e do Distrito Federal, exclusivamente sob os veículos automotores:

Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:

III - propriedade de veículos automotores.

            O princípio da não afetação da receita dos impostos, resta-se consagrado pelo art. 167, IV, da Constituição de 1988, e proíbe a vinculação de das receitas de impostos a órgãos, fundos ou despesas.

“Art. 167. São vedados:

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

            A partir da promulgação da EC/85 e de sua incorporação na Constituição de 1988 toda a receita arrecada por este “novo” tributo passou a ser desafetada, garantindo a liberdade ao gestor público em conferir a melhor destinação da arrecadação que lhe convir.

            Assim sendo, infere-se que a instituição do IPVA se deu em primeiro lugar para conferir ao gestor público maior liberdade em seu planejamento e aplicação de seus recursos orçamentários. Da perspectiva atual em que se noticia cada vez mais a aplicação indevida dos gastos públicos a ânsia arrecadatória, o aumento da liberdade se afigura também como um perigo para a sociedade.

            O Poder Legislativo, ao contrário do que fez com diversos outros tributos se eximiu de criar uma lei complementar que definisse seus principais contornos. A ausência desta lei ocasionou a instabilidade e insegurança jurídica no âmbito da federação, dando margem a ilações indevidas sobre o conteúdo e alcance do próprio imposto, como posteriormente foi visto em razão da interpretação reconhecidamente inconstitucional dos Governadores sobre a competência que lhes foi conferida pela Constituição Federal.

           O Poder Constituinte Originário traçou um sistema equilibrado, o chamado federalismo do equilíbrio, em superação ao federalismo hegemônico das constituições precedentes.   (CARRAZA; 2011, pág. 454):  

“A Constituição, ao determinar as competências tributárias, estabeleceu – ainda que, por vezes, de modo implícito e com uma certa margem de liberdade para o legislador – a norma-padrão de incidência (o arquétipo genérico, a regra-matriz) de cada exação. Noutros termos, ela apontou a hipótese de incidência possível, o sujeito ativo possível, o sujeito passivo possível, a base de cálculo possível e a alíquota possível, das várias espécies e subespécies de tributo. Em síntese, o legislador, ao exercitar a competência tributária, deverá ser fiel à norma-padrão de incidência do tributo, pré-traçada na Constituição. O legislador (federal, estadual, municipal ou distrital), enquanto cria o tributo, não pode fugir deste arquétipo constitucional.”

            Diversas foram as tentativas dos Estados-Membros na tentativa de instituir novas hipóteses de incidência do IPVA, sob a interpretação extensiva da sua própria competência normativa, definida pela Constituição, desafiando, inclusive, os limites de abstração da norma. No próximo capítulo abordaremos os precedentes do STF que reconheceram a inconstitucionalidade da iniciativa de certos estados em cobrar o IPVA também sobre aeronaves e embarcações.

2.1. Precedentes do STF Sobre a Cobrança do IPVA

            Em 1986 o STF foi instado a se posicionar pela primeira vez sobre a possibilidade do Estado-membro, ente federativo, tributar embarcações e aeronaves, com base na interpretação extensiva e analógica do inciso III, do art. 2º, da EC 27/85, que, como visto introduziu o IPVA à carta de 1969. Naquele ano, por meio da RP 1344, oferecida pelo à época Procurador-Geral da República, que posteriormente se tornou Ministro do STF, Sepúlveda Pertence, o STF esteve próximo de se posicionar sobre a constitucionalidade do decreto-lei promulgado pelo Estado do Rio de Janeiro, pelo então Governador Leonel Brizola, bem como de outro ato normativo semelhante no Estado do Espírito Santo.

            Contudo, o julgamento da RP 1344 restou-se prejudicado com a promulgação da Constituição de 1988. Novamente, já com a nova constituição em vigor, foram interpostos dois Recursos Extraordinários em face de novas tentativas de se instituir a cobrança do IPVA, desta vez por parte dos Estados de Amazonas e São Paulo, RE 134.509/AM e 255.111/SP, respectivamente. Em ambos os casos decidiu o STF sobre a inconstitucionalidade da exação; reafirmando seu posicionamento em 2007, de forma semelhante ao que ocorreu em 1985, pelo RE 379.572/RJ.

2.1.1. Julgamento do RE 379.572/RJ

            O Recurso Extraordinário 379.572/RJ foi interposto em face do julgamento da Apelação julgado do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro que havia reconhecido a constitucionalidade das Leis Estaduais 948/85 e 9146/86 (do Rio de Janeiro), arts. 5º, II e 1º. Parágrafo Único, respectivamente, que previam a incidência do IPVA sobre embarcações.

            Em análise ao Recurso Extraordinário, o STF declarou a inconstitucionalidade da exação realizada pelo Estado do Rio de Janeiro, asseverando que as embarcações não estavam abrangidas em sua acepção pelo conceito utilizado pelo poder constituinte ao definir o campo de incidência do IPVA (veículos automotores), conforme abordado pelo Ministro Cesar Peluzo:

"A definição do alcance da expressão "veículos automotores", que deve ser tomada em sua acepção técnica, abrange exclusivamente os veículos de transporte viário ou terrestre; escapam de seu alcance, pois, as aeronaves ("aparelho manobrável de voo, apto a sustentar e circular no espaço aéreo mediante reações aerodinâmicas e capaz de transportar pessoas e coisas", de acordo com a legislação aeronáutica) e embarcações. Se houvesse pretendido abrangê-las o constituinte teria sido específico;

            Foi abordado também como um dos temas de relevância constitucional, que o IPVA foi o sucessor da Taxa Rodoviária Única (TRU), como abordado pelo Ministro Cesar Peluzo no voto do referido recurso extraordionário:

"o IPVA foi criado em substituição à Taxa Rodoviária Única (T.R.U.), como demonstram os trabalhos preparatórios e justificações do Congresso Nacional. Sua instituição oi motivada por razões de "distribuição mais equitativa do produto da arrecadação do novo imposto, em benefício dos Estados e Municípios", e não visou elastecer o âmbito material de incidência pertinente ao tributo substituido, para alancaçar novas áreas reveladoras de capacidade contributiva".

            Questão de extrema importância também foi a abordagem do conflito de competência que se instauraria entre a União, os Estados e Municípios caso fosse instituído o IPVA sobre aeronaves e embarcações por ente federativo que não fosse a União:

"não há atribuição de competência, seja aos Estados, seja aos Municípios, para legislar sobre navegação marítima ou aérea, ou para disciplinar "tráfego aéreo ou marítimo, espaço aéreo ou mar territorial, que são bens da União"

Diante de tantos argumentos, considerando os aspectos gramaticais, históricos, teleológicos e sistemáticos teve o RE 379.572/RJ as seguinte ementa:

 “EMENTA: Recurso Extraordinário. Tributário. 2. Não incide Imposto de Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) sobre embarcações (Art. 155, III, CF/88 e Art. 23, III e § 13, CF/67 conforme EC 01/69 e EC 27/85). Precedentes. 3. Recurso extraordinário conhecido e provido. STF, RE 379.572, Min. Relator Gilmar Mendes”.

 2.1.2. Julgamento do RE 134.509/AM

            No ano de 2002 foi proferido o julgamento do RE 134.509/AM interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Amazonas que reconheceu a inconstitucionalidade do Decreto Estadual nº. 10.816/87 que estabelecia, à semelhança da iniciativa de outros Estados, a cobrança do IPVA sobre “qualquer veículo automotor, veículo aéreo, terrestre, aquático ou anfíbio dotado de força motriz própria, ainda que complementar ou alternativa de fonte de energia natural”.

            O RE 13.509/AM é em especial emblemático devido à riqueza e abrangência do estudo sistemático que antecedeu a decisão plenária, em especial, com relação ao relatório e análise do então Ministro José Francisco Rezek que se debruçou sobre as sutilezas da questão constitucional.

            A Procuradoria Geral do Estado do Amazonas sustentou a constitucionalidade do referido decreto por considerar que o termo veículos automotores, utilizado na redação do art. 155, II, da Constituição Federal, abrangeria qualquer tipo de veículo independente de ser terrestre, aéreo ou aquático. Rebatendo a tese do recorrente, que insistia sustentava a constitucionalidade da norma de seu estado, discorreu o Min. Francisco Rezek:

“É claro: se se fizer a análise etimológica da expressão "veículos automotores", como fez o autor citado nos autos, é sempre possível concluir que se pode enquadrar no conceito de veículo automotor o navio e a aeronave. Pode ser enquadrada também qualquer criatura do reino animal, veículo que é porque capaz de transportar coisas, e automotor porque independente de qualquer tração externa à sua própria estrutura física. Dos animais mais lentos, na espécie dos moluscos, aos mais velozes; dos mais robustos, como a formiga que carrega vinte e cinco vezes o seu próprio peso, aos mais frágeis, todos nos incluiríamos no conceito de veículo automotor se ele devesse ser compreendido semanticamente”.

Reclamando a consciência do hermeneuta, o Min. Francisco Rezek, com extrema lucidez, por ocasião do mesmo acórdão, mencionou qual metodologia que recordou, pois pareciam ter esquecido, como deveria ser aplicada à interpretação de normas tributárias e, a nosso ver, de qualquer norma:

 “O que se espera do doutrinador, quando escreve sobre direito tributário, não é que nos diga aquilo que pensa sobre o significado das palavras. Sua especialidade reclama a ele, aos olhos do leitor da sua obra, algo mais. Por exemplo, o histórico do tributo. A que textos sucede aquele que está sendo examinado? Do que aquele tributo é legatário na marcha histórica da Constituição? O que existe no âmbito dos trabalhos preparatórios do texto constitucional a indicar uma intenção de mudança?”

Desta forma, a conclusão alcançada e endossada pelo STF é a de que o IPVA, por sua trajetória, foi um tributo que sucedeu a TRU e que sua cobrança sob embarcações pelos Estados-Membros ou por qualquer célula da federação fora a União seria, devido a sua natureza, inconstitucional e além de tudo inviável, sem qualquer suporte prático, devido a diversos fatores.

Do julgamento do referido Recurso Extraordinário foi extraída a seguinte ementa:       

“EMENTA: IPVA - Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (CF, art. 155, III; CF 69, art. 23, III e § 13, cf. EC 27/85): campo de incidência que não inclui embarcações e aeronaves. STF, RE 255111, Min. Relator Marco Aurélio”.

              Faremos alusão a trechos deste célebre acórdão no decorrer do presente artigo, sua importância é crucial para a compreensão da história constitucional do referido tributo e suas implicações práticas na análise de futuras exações em meio ao atual quadro de repartição de receitas.

2.1.3. Julgamento do RE 255.111/SP

            No mesmo ano de 2002, à semelhança do RE 134.509/AM, o STF realizou o julgamento do RE 255.111/SP interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça de São Paulo que reconheceu a constitucionalidade do art. 34, § 3º, da Lei Estadual Lei 6.606/89 que estabelecia, à semelhança da iniciativa de outros Estados, a cobrança do IPVA sobre  embarcações e aeronaves.

            Em síntese, o Tribunal Excelso, vencido o Relator Min. Marco Aurélio, não conheceu o recurso extraordinário, declarando a inconstitucionalidade constitucionalidade do art. 34, § 3º, da Lei Estadual Lei 6.606/89.  O Ministro Sepúlveda Pertence reportou-se ao voto proferido nos autos do RE 134.509/AM, proferido no mesmo dia, a ementa foi a seguinte.

2.4.  Das Iniciativas dos Estados-Membros

            Diversos Estados brasileiros chegaram a legislar sobre a forma de cálculo e incidência do IPVA sobre embarcações e aeronaves. Como foi o caso da Bahia que além de isentar as embarcações com mais de 15 anos de fabricação, diminuiu a alíquota para 1,5, isentou a cobrança dos pescadores e das embarcações com potência inferior a 25 HP, como estipulava a 6348/91:

Art. 2º O imposto será devido no local onde o veículo deva ser registrado e licenciado, inscrito ou matriculado, perante os órgãos competentes, podendo o Poder  Executivo vincular o licenciamento do veículo ao pagamento do imposto.

V - o veículo terrestre com potência inferior a 50 (cinqüenta) cilindradas e a embarcação com motor de potência inferior a 25 (vinte e cinco) HP;

X - a embarcação de propriedade de pescador profissional, pessoa física, por ele utilizada na atividade pesqueira;

              A iniciativa da Bahia comparada aos demais Estados-membros foi a menos lesiva ao contribuinte considerando diversos fatores intrínsecos a dinâmica da navegação de esporte e recreio e de atividades profissionais como a pesca e o transporte.

              Ao beneficiar proprietários de embarcações com mais de 15 anos de fabricação e de embarcações com motorização abaixo de 50 HP a Bahia se mostrou um Estado sensível ao Princípio da Capacidade Contributiva, considerando que, por vezes, embarcações com motorização abaixo de 50 HP utilizam o motor como forma auxiliar de propulsão.

             Já o Rio de Janeiro, na contramão dos demais Estados, optou por tributar em 5% a propriedade de embarcações, contra os 1,5% concedidos pelo Estado da Bahia. Certamente a Bahia não abriu mão de boa parte da alíquota em vão, agiu de forma sábia, por saber os efeitos extrafiscais da diminuição da carga tributária de determinada atividade: atração de mais investimentos para a área beneficiada.

            Em 1999, no Rio de Janeiro, foi promulgada a Lei 5.430/09, revogando o inciso VIII, do art. 5º, da Lei 2877/97, que previa a isenção do pagamento do tributo sobre embarcações e aeronaves com mais de 30 anos de fabricação - em evidente descompasso com as necessidades setoriais e com o tão aclamado Princípio da Capacidade Contributiva - por qual razão proprietário de embarcações com mais de 30 anos teriam menos direitos que proprietários de veículos com mais de 15 anos? A revogação do mencionado decreto torna a medida que já era inconstitucional mais grave ainda.

Dispositivo da 2.877/97 revogado pela Lei 5.430/09:

Art. 5º - Estão isentos do pagamento do imposto: 

 VIII - embarcações e aeronaves com mais de 30 (trinta) anos de fabricação;

Outro ponto a ser ressaltado é o conflito de competência entre a União, Estado e Município, como bem salientado por Francisco Rezek no julgamento do RE 134.509/AM:

"navios e aeronaves não se vinculam, por nenhum ato registral, à célula que é o município. Sequer aos Estados, visto que existem capitanias de portos que abrangem mais de uma unidade federada. E o registro aeronáutico é único - aí não se trata apenas de escapar às municipalidades, mas também a qualquer vínculo estadual.

              Outro limitador de ordem prática seria a fiscalização e exação do tributo, além da descoberta daquilo que seria a base de cálculo. Tanto Aeronáutica quanto Marinha são os detentores das informações necessárias para o lançamento do tributo, arcando, inclusive, com todos os gastos relativos ao custeio do banco de dados e da própria fiscalização do espaço aéreo e marítimo. A solução encontrada à época em que os Estados pensavam serem capazes de tributar embarcações e aeronaves, ao arrepio da constituição, foi a criação de convênios, por mais criativa que fosse, se esbarra na própria lógica da repartição de competências:

Art. 20. O Poder Executivo poderá firmar convênios com órgãos do Ministério da Marinha e da Aeronáutica para efeito de controle e cadastramento das embarcações e aeronaves, visando à tributação dos referidos veículos.

              Abordaremos nos capítulos seguintes os empecilhos da criação de um imposto estadual sobre bens sujeitos a registro junto a União, que produzem efeitos que se interpenetram em toda a economia nacional e, que, naturalmente só poderiam se sujeitar a incidência de tributos federais.


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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

EICHLER, Matheus dos Santos Buarque. Reflexos da ampliação do campo de incidência do IPVA sobre embarcações e aeronaves: A PEC 140/2012 e 283/2013 - O inimigo agora é outro. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 3849, 14 jan. 2014. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/26396>. Acesso em: 25 jul. 2017.

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