Sumário: 1. Vigência e Revogação da Lei, as fontes do direito no tempo; 2. Um caso concreto - Recurso Extraordinário nº 148.754/RJ; 3. Conclusão; Anexos: 1. Resolução do Senado Federal nº 49/95; 2. RE-148754/RJ: ementa, observação, legislação, indexação e acórdãos no mesmo sentido.; Notas; Bibliografia.
1. Vigência e Revogação da Lei, as fontes do direito no tempo.
Seguindo o rastro da doutrina do douto Paulo Barros de Carvalho1, trataremos de fontes de direito dentro da perspectiva da dogmática jurídica, isto é, consideraremos somente o direito posto, vigente e válido, dentro da sistemática jurídico-positiva, tendo como Norma Suprema a Ordem Constitucional2. Estamos, portanto, tratando somente das normas introdutoras de direito, primárias (lei constitucional, lei complementar, lei ordinária, lei delegada, medidas provisórias, decreto legislativo e resoluções, tanto do Congresso Nacional, quanto do Senado) e secundárias (portarias, sentenças, autos de infração, regulamentos, etc.), o que exclui do nosso âmbito de estudo as demais fontes consagradas pela tradição, seja a doutrina, a jurisprudência ou o costume, que conforme a presente análise estão na condição de produtos, diretos (doutrina e jurisprudência3) ou indiretos (costume4), da própria fonte, a norma positivada, a lei.
Vigência e revogação são matérias disciplinadas pela Lei de Introdução ao Código Civil, que em verdade é a Lei de Introdução de todo o Direito, pois institui normas sobre normas, ou seja, são normas que informam os requisitos legais que as demais normas deverão obrigatoriamente possuir para que penetrem no Direito, enquanto sistema normativo positivado, com os atributos de validade, vigência e eficácia, conforme Eurico Santi, estamos diante da enunciação enunciada que atua no próprio fato jurídico de enunciação legislativa5.
Revogação é a perda total (ab-rogação) ou parcial (derrogação) de vigência de uma lei, tal como é definido no art. 2º e §§ da LICC, divide-se nas espécies derrogação e ab-rogação, esta é a perda total de vigência da norma, seja por lei posterior que revoga a anterior expressamente, seja pela lei nova completamente incompatível com a velha, seja porque a lei nova regula inteiramente a matéria da lei antiga; derrogação é revogação parcial de uma lei vigente, que tenha sofrido interferência de lei nova estabelecendo disposições gerais ou específicas, sem que com isso perca a sua vigência. Em outras palavras, a norma nova, posterior, em relação à norma velha, anterior, dependendo do caso, um artigo pode revogar, ab-rogação, expressamente, todas as normas anteriores relacionadas com a matéria, como pode uma alínea revogar, derrogação, somente uma outra alínea de outra norma, sem que esta última se torne inválida "in totum". ·6
Estas normas infraestruturais a qualquer outra norma, que tratam de vigência e eficácia, objetivam evitar o conflito de leis no tempo. É como se a antiga fonte secasse ao surgir uma nova. Revoga-se a lei incompatível com o sistema jurídico, uma vez que a fonte de direito nova entre em desacordo com norma da mesma categoria ou inferior – ou seja, contrario senso, norma hierarquicamente inferior ao conflitar com norma superior não é vigente e nem válida – e, com isso, fazer prevalecer aquelas que sucedem no tempo, possibilitando a segurança das relações jurídicas. A História do Direito é o processo de inventário das normas revogadas.
Todo e qualquer conhecimento pressupõe interpretação, e, sobremaneira, a interpretação das normas em relação à sua vigência e eficácia. Tal interpretação revela o próprio espírito da lei, pois prevalecerá a norma que for por último o objeto do sopro (pneuma) vivificador do processo legiferante de confecção de normas, que se conclui com a publicação, e, eventual "vacatio legis" da norma, isto é, a última norma na ordem temporal é sempre a primeira norma na ordem jurídica, uma vez obedecidos os preceitos da validade, vigência e eficácia da norma jurídica.
2. Um caso concreto - Recurso Extraordinário nº 148.754/RJ.
Interessante problema a este respeito se nos coloca o caso concreto verificado a quando do julgamento do Recurso Extraordinário 148.754/RJ:
CONSTITUCIONAL. ART. 55-II DA CARTA ANTERIOR. CONTRIBUICAO PARA O PIS. DECRETOS-LEIS 2.445 E 2.449, DE 1988. INCONSTITUCIONALIDADE. I - CONTRIBUICAO PARA O PIS: SUA ESTRANEIDADE AO DOMINIO DOS TRIBUTOS E MESMO AQUELE, MAIS LARGO, DAS FINANCAS PUBLICAS. ENTENDIMENTO, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DA EC N. 8/77 (RTJ 120/1190). II - TRATO POR MEIO DE DECRETO-LEI: IMPOSSIBILIDADE ANTE A RESERVA QUALIFICADA DAS MATERIAS QUE AUTORIZAVAM A UTILIZACAO DESSE INSTRUMENTO NORMATIVO (ART. 55. DA CONSTITUICAO DE 1969). INCONSTITUCIONALIDADE DOS DECRETOS-LEIS 2.445 E 2.449, DE 1988, QUE PRETENDERAM ALTERAR A SISTEMATICA DA CONTRIBUICAO PARA O PIS.
RE-148754 / RJ, DJ DATA-04-03-94, Relator Min. CARLOS VELLOSO, Rel. Acórdão Ministro FRANCISCO REZEK, Julgamento: 24/06/1993 - TRIBUNAL PLENO
Versou referido processo acerca da constitucionalidade ou não da cobrança da contribuição para o PIS – Programa de Integração Social, tributo instituído mediante a Lei Complementar nº 7, de 07/09/1970, uma vez que o regime jurídico desta contribuição social fora alterado pelos Decretos-Leis 2.445/88 e 2.449/88, surgidos respectivamente em 29/06/88 e 21/07/88, provocando derrogação no que diz respeito à base de cálculo da referida obrigação social, o quê por sua vez, motivou a interposição do citado recurso, entre muitos outros.
A Lei Complementar nº 7, em seu art. 10, assim pronuncia: "As obrigações das empresas, decorrentes desta Lei, são de caráter exclusivamente fiscal, não gerando direitos de natureza trabalhista nem incidência de qualquer contribuição previdenciária em relação a quaisquer prestações devidas, por lei ou por sentença judicial, ao empregado", com isso era indubitável o caráter tributário desta contribuição7.
Ocorre que o STF a partir da Emenda Constitucional nº 8, de 1977, passou a considerar que o PIS perdera a natureza tributária, em vista da mencionada EC nº 8 que excluiu dita contribuição, entre outras, da categoria de tributos, sendo que tal entendimento o Excelso Pretório adotou a contar do RE nº 100.790/SP8, "decisum" específico de PIS, cuidou-se de pretorianamente desligar-se o PIS do conceito de tributo (RTJ 120/1190), tal entendimento prevaleceu até a promulgação da constituição de 1988.
Por outro lado, em vista do regime constitucional da Carta Magna de 1967/1969, o STF entendia que o decreto-lei poderia instituir ou majorar tributos, fazendo vezes de lei ordinária, assim, nesse sentido: RE 99.698-2/RJ9, RE 103.778/DF10 (RTJ 116/1138).
No referido RE nº 148.754-2/RJ, os votos vencidos dos Ministros Carlos Veloso e Ilmar Galvão propugnavam pelo não conhecimento do recurso, pois em sendo o PIS considerado uma espécie de tributo, e, que no regime constitucional anterior os decretos-leis eram admitidos a alterar tributos, não haveria inconstitucionalidade nos decretos-leis atacados, ocorre que este entendimento não prevaleceu na Suprema Corte11.
Manifestando-se em nome da maioria, o Min. Francisco Rezek optou pela declaração de inconstitucionalidade dos decretos referenciados, pelas seguintes razões, conforme a ementa do RE nº 148754/RJ: "I. – Contribuição para o PIS: sua estraneidade ao domínio dos tributos e mesmo aquele, mais largo, das finanças públicas. Entendimento, pelo Supremo Tribunal Federal, da EC n. 8/77; II – Trato por meio de Decreto-lei: impossibilidade ante a reserva qualificada das matérias que autorizavam a utilização desse instrumento normativo (art. 55. da constituição de 1969). INCONSTITUCIONALIDADE DOS DECRETOS-LEIS 2.445 E 2.449, DE 1988, QUE PRETENDERAM ALTERAR A SISTEMÁTICA PARA O PIS"
Ironia das ironias, o PIS por não ser considerado tributo, vez que era esta a decisão assente no Supremo, em relação ao Regime Constitucional anterior, e, conforme o dizer do Min. Francisco Rezek fazia-se necessária a preocupação com a segurança jurídica, por ser este o papel da Jurisprudência do STF, logo, consubstanciou-se uma decisão que ceifou dois decretos-leis do sistema jurídico pátrio, mediante motivações jurídicas que fugiam às considerações doutrinárias de caráter lógico-formal, mais, ontologicamente, atenderam, com tal decisão à razão final, à teleologia do Direito, baseada na necessidade prática de decidir, conforme o sistema jurídico então vigente, perfeito enquanto sistema, mas defeituoso na coerência lógica que exige a ciência.
Mas, em sede de vigência e eficácia de norma jurídica há que se ressaltar o parecer do Min. Paulo Brossard, que definiu: "Senhor Presidente, antes de proferir meu voto devo fazer algumas observações sobre o que consta dos autos. Primeiro, os recorrentes não formularam pedidos sucessivos, art. 289. do CPC, mas cumulativos, art. 292. do mesmo diploma, que são incompatíveis; o primeiro é para não recolherem a contribuição prevista no Decreto-Lei nº 2.445/88 porque ele é formalmente inconstitucional, enquanto o segundo é para não recolherem a contribuição prevista no § 2º do art. 3º da Lei Complementar nº 7/70, porque expressamente revogada pelo art. 10. do mesmo Decreto-lei, que pedem seja declarado inconstitucional; ainda quanto à inicial, assinalo que não foi com o art. 195, I, da Constituição de 1988 que passou a existir previsão expressa para a contribuição incidir sobre o faturamento das empresas, porque assim já determinava o art. 3º, alínea b, da Lei complementar nº 7/70, ainda que as recorrentes estivessem submetidas ao regime do § 2º do art. 3º da mesma Lei (...) Os Decretos-Leis 2.445 e 2.449, de 1988, por faltar-lhes legitimidade constitucional, não buliram com a LC n. 7, de 1970, que regulava a matéria ao tempo em que se circunscreve a controvérsia. Do exposto decorre que as impetrantes têm razão quando se insurgem contra as alterações que teriam sido operadas pelos dois mencionados Decretos-Leis 2.445 e 2.449, mas não tem quando pretendem eximir-se da contribuição sob alegação da suposta revogação do § 2º do art. 3.º da Lei Complementar n. 7, que não ocorreu e nem poderia ter ocorrido, exatamente porque o Decreto Lei era instrumento inidôneo para regular matéria tributária."
Ora, depreende-se dessa construção pretoriana que norma inconstitucional não gera efeitos, nem revoga outra norma, nem dá ensejo à verificação do fenômeno da repristinação, fenômeno vedado pelo LICC, pois nada fora revogado, e como no caso concreto citado, a norma anterior continuou plenamente atuante em todos os seus aspectos.
Cabe ressaltar que entre as partes, após a decisão judicial no RE mencionado, numa hipótese concreta de controle difuso da constitucionalidade, uma vez o acórdão devidamente publicado, os efeitos jurídicos da sentença se produzem no mundo jurídico com plena eficácia, entre as partes, e, só e somente entre os litigantes que acionaram o Poder Judiciário12.
"Erga omnes", a inconstitucionalidade de tais decretos só passou a vigorar com a Resolução do Senado Federal nº 49, de 09/10/1995, que suspendeu a validade das normas em questão13:
RESOLUÇÃO DO SENADO FEDERAL Nº 49, DE 1995
Faço saber que o Senado Federal aprovou, e eu, José Sarney, Presidente, nos termos do art. 48, item 28 do Regimento Interno, promulgo a seguinte RESOLUÇÃO:
Suspende a execução dos Decretos-Leis nº s 2.445, de 29 de junho de 1988, e 2.449, de 21 de julho de 1988.
O Senado Federal resolve:
Art. 1º É suspensa a execução dos Decretos-Leis nº s 2.445, de 29 de junho de 1988, e 2.449, de 21 de julho de 1988, declarados inconstitucionais por decisão definitiva proferida pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n º 148.754-2/210/Rio de Janeiro.
Art. 2º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.
Senado Federal, em 9 de outubro de 1995
SENADOR JOSÉ SARNEY, Presidente do Senado Federal
3. Conclusão
O estado da questão, status quaestionis, é que se julgou inconstitucional determinada legislação pelo fato de a mesma atuar sobre um objeto jurídico que jurisprudencialmente não era considerado tributo, nem receita financeira, eis que no período histórico que vai da EC nº 8, de 1977 até a promulgação da Constituição de 1988.
Por meio de uma construção do STF, nestas plagas brasílicas, vigorou uma contribuição social, verdadeiro tributo, se encarado o conceito cientificamente posto, pois possui as seguintes diferenças específicas, que o mesmo divide com os demais atributos: (i) ser uma obrigação compulsória, "ex lege", de pagar quantia pecuniária; (ii) em virtude de prática de ato lícito, (iii) mediante atividade administrativa plenamente vinculada, mas, judicialmente, não era considerado como tipo tributário.
O PIS e outras contribuições sociais tornaram-se conceitos indizíveis, inauditos, nem tributo, nem receita financeira, eram coisas sem nome, incognoscíveis, não em função de um ato de vontade dos Eminentes Ministros do STF, mas virtude de uma enunciação enunciada constitucional, portanto, suprema no sistema.
Neste caso, real e concreto, temos a prova de que o Direito ao ser "práxis", é uma espécie de artesanato, que por vezes é mais dependente das habilidades manuais do executor, do artesão, em detrimento dos complexos projetos dos "engenheiros" da doutrina, em função da qualidade dos materiais que o sistema oferece e disponibiliza aos Órgão Judiciais que não se eximem da responsabilidade de decidir.
Nesta concretude da vida jurídica, a decisão judicial objeto de estudo, prevaleceu a razão prática, a razão da ação jurídica eficaz, que resulte na segurança das relações jurídicas.
Verdade seja dita, por vezes a razão teórica deve ceder passagem à razão prática, pois a ciência dos juristas é compenetrada de prudentia, latinização do termo grego phronesis, razão prática que informa a sabedoria política, a sabedoria de sustentar a paz social, mesmo contra a ordem lógico-formal deste ou daquele raciocínio abstrato14.
O Direito apesar de ser feito de seres lógicos15, tem que servir ao "homem", que em sua concretude nem sempre conclui pelas premissas da lógica pura, mas de uma lógica intuitiva que informa a prática eficaz, por isso, a decisão judicial é uma sentença: é uma realização informada por todo o ser do julgador, não é mero jogo de palavras, pois são palavras que decidem direitos mui caros aos interessados.
Divina ironia, foi possível que com a entrega destes anéis conceituais do direito tributário, fossem salvos os dedos do Direito, realizando-se o valor da justiça, ao se reconhecer por linhas mais que tortas a inconstitucionalidade de decretos-leis, em vista do PIS não ser considerado, pelo STF, nem tributo, nem receita financeira.
Alfredo Augusto Becker há quase três décadas já proclamava: "sempre que a juridicidade do Direito Tributário é desvirtuada, ele veste-se de andrajos jurídicos e como Cinderela – envolta num halo de mistério e superstição – foge ao Palácio da Justiça, quando a Despesa ultrapassa a Receita, na meio-noite dos orçamentos públicos"16.
Acrescentamos que, em relação ao RE 148.457/RJ, a "Cinderela" ao chegar no Palácio da Justiça Supremo, ouviu os Preclaros Juízes Excelsos a declararem-lhe que havia inconstitucionalidade, pois o PIS não era nem tributo, nem receita pública, portanto, não passível de ser alterado por decretos leis, o PIS era como que uma fada conceptual, que se escondeu pelo meio da floresta dos conceitos jurídicos desconhecidos, pelo menos na escuridão verificada entre 1977, com a EC nº 8, e a CF/88.
De todo o exposto, concluímos sobre a importância da perspectiva científica a respeito das fontes do direito, pois por mais complexas que sejam as vias do Direito no que tange a apreciação das suas fontes, faz-se necessária a correta interpretação das mesmas, haja vista a teratológica realidade pela qual o jurista trafega, pois a inconstância dos conceitos e definições, sejam legais ou judiciais, e mesmo de algumas doutrinas, como a do direito alternativo, carregam os seres lógicos que fundamentam a existência do sistema jurídico-positivo de tal carga de energia entrópica, que verdadeiros absurdos são concluídos, partindo-se de premissas absurdas, que por vezes calham em ser positivas, como o caso ora descrito, exceção que confirma a regra, qual seja, de que decisões sem o tempero da ciência e da ponderação, implicam em injustiças, por vezes insanáveis.
Daí que necessário se faz uma postura científica, com todas as suas limitações, devido à complexidade do objeto, o Direito, mas que em virtude destas mesmas limitações, favorece uma postura crítica, capaz de apreender o "bem" e o "mal", deste que é o pecado original do homem: a sede de conhecimento.
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Santos, Mário Ferreira dos. Pitágoras e o tema do número, edição coordenada por Aluísio Rosa Monteiro Júnior, IBRASA, São Paulo, 2000
Site do Egrégio SUPREMO Tribunal Federal – www.stf.gov.br.
