Sumário : 1. Introdução; 2. Evolução histórica; 3. O Modelo de Vencimentos; 4. A Reforma Administrativa promovida pela EC 19-98; 5. O Modelo de pagamento por subsídio; 6. O Modelo de pagamento por salário; 7. Conclusão; 8. Referências Bibliográficas.
1. Introdução
Um dos temas de maior discussão, dentro do Direito Administrativo, reside na forma de remuneração dos servidores públicos. Para muitos, o atual sistema de pagamento é muito complexo, permeado por um conjunto de parcelas, trazendo denominações como vencimentos, gratificações e outras de difícil ou, até mesmo, impossível compreensão. Até mesmo para os servidores públicos, analisar e decifrar todos os lançamentos e valores de seu pagamento pode se tornar uma “via crucis”. Na verdade, temos, sim, uma estrutura extensa, que agrega um acervo de denominações, percentuais e valores, mas não tão difícil de entender. Há, atualmente, três sistemas remuneratórios aplicáveis aos servidores públicos : o de subsídios, o de vencimentos e o de salários, com contornos e características bem diferenciadas, reflexo de sua evolução histórica.
2. Evolução Histórica
A Constituição de 1824 instituiu duas formas de pagamento : a de subsídios, aos agentes políticos, e a percepção de ordenados pelos empregados públicos. O termo subsídio provêem do fato de ter um caráter suplementar, de auxílio financeiro, de parcela secundária, não sendo a principal fonte de renda. Há de se destacar que, nesta Constituição, para um cidadão se tornar deputado era necessário um rendimento anual de quatrocentos mil réis, e para ser senador, um rendimento anual de oitocentos mil réis, uma fortuna para a época. Ou seja, ambos tinham já, necessariamente, alta renda, e esta pagamento era apenas uma complementação. O termo ordenado provêem do fato de que era pago a todos aqueles que estavam sob suas ordens.
A Constituição de 1891 manteve o sistema de subsídios aos agentes políticos, mas os funcionários públicos passam a receber vencimentos. A nova terminologia deve-se ao fato de que os pagamentos deixaram de serem feitos antecipadamente e passaram a ser feitos após decorridos um mês de trabalho, o que perdura até hoje. Assim, vencido o mês, os funcionários teriam direto aos seus créditos, aos seus vencimentos.
A Constituição de 1934 manteve o sistema de vencimentos e de subsídios. No entanto, sob a influência da Carta de Weimar, na Alemanha, introduzir-se-iam, pela primeira vez, um rol de direitos sociais conferidos aos trabalhadores, que mudariam o perfil remuneratório, até então vigente. A regra de que o funcionário deveria receber apenas uma parcela evolui para a regra de pagamento composto por múltiplas parcelas remuneratórias. Com a imposição constitucional de limitação à jornada de trabalho, em oito horas diárias, acrescentar-se-ia o pagamento a mais por horas extras. Com a diferenciação entre o trabalho diurno e o noturno, acrescentar-se-ia um pagamento a mais para aqueles que laborassem nestes horários.
Em 1943, esse novo sistema é estruturado no Decreto-Lei nº 5.452, a CLT, ao prever o pagamento de salários aos empregados, que poderiam ser acrescido, nos termos do § 5º, artigo 142, de adicionais por trabalho extraordinário (a hora extra), noturno, insalubre ou perigoso. A lei ainda previa o pagamento de gratificações, indenizações e gorjetas, e, neste último caso, passaria a se denominar remuneração. A lógica para se caracterizar um adicional é de fácil compreensão. Se o funcionário for mais exigido em suas atividades, necessário se faz que este receba um acréscimo. Assim, haverá adicional caso tenha de realizar trabalhos em condições insalubres, perigosas, em horário noturno, ou quando exceda à jornada normal de trabalho. No entanto, a CLT não permite que quaisquer sobrecargas, sejam compensadas com o pagamento de adicionais, pois são vedados o trabalho infantil, o da grávida, durante a licença maternidade, o do menor, em período noturno.
As gratificações já seguem outra lógica. Como a semântica do nome indica, são parcelas devidas como um reconhecimento, como uma retribuição pelo exercício de certa atividade. A mais conhecida, no entanto, a gratificação natalina não foi fruto da CLT. Ela foi introduzida, em nosso ordenamento jurídico, em 1962, no governo João Goulart, que concebeu transformar a prática espontânea de dar algum presente ao servidor, ao final do ano e na época natalina, em uma parcela pecuniária. Como esse prêmio correspondia ao pagamento de um mês, passou a ser chamado de 13º salário. O modelo CLT de remuneração dos empregados será transplantado para os servidores públicos, no Decreto-lei 1.711/52, com a diferença de que estes receberiam não salários, e sim vencimentos, acrescidos de parcelas, denominadas de “vantagens”. Essa terminologia adotada, que persiste até os dias atuais, mostra-se imprecisa, porque ao invés de repassar a ideia de uma retribuição pelo trabalho, estar-se-ia a transmitir, para os leigos, a concepção de concessões, de pagamentos extraordinários, a mais que o devido, e, até mesmo, de privilégios.
3. O Modelo de vencimentos
O novo estatuto dos servidores públicos, a Lei 8.112/90, manteve o modelo de percepção de múltiplas parcelas, conferindo a todos os servidores um vencimento, que, nos termos do artigo 40, é definido como a retribuição pecuniária pelo exercício de cargo público, com valor fixado em lei, a ser acrescido de vantagens pecuniárias, recebendo este conjunto a terminologia de remuneração. Apesar do RJU subdividir as vantagens em adicionais, gratificações e indenizações, estas últimas foram indevidamente incluídas, pois como parcelas de natureza indenizatória, estar-se-á apenas a repor os gastos que o servidor teve em função do serviço e não a conferir um acréscimo na renda. Os adicionais previstos, em número total de 06, estão todos insertos no artigo 61, da lei : o adicional pelo exercício de atividades insalubres, de atividades perigosas, de atividades penosas, o adicional pela prestação de serviço extraordinário, o adicional noturno e o adicional de férias. Havia, ainda, no texto original, o adicional por tempo de serviço, que concedia 1% por ano de serviço público efetivo, incidente sobre o vencimento. A partir do mês em que completasse o anuênio, o servidor faria jus a essa parcela. Em 1997, com a Lei nº 9.527, o adicional passou a ser de 5% a cada cinco anos de serviço, até o máximo de 35%, sobre o vencimento básico, ainda que o servidor recebesse cargo em confiança. Em 2001, com a MP nº 2.225, extinguir-se-ia qualquer parcela remuneratória atrelada ao tempo de serviço, sob a alegação de que era contrária à eficiência administrativa.
O adicional de insalubridade é devido quando as condições de trabalho são prejudiciais à saúde, correspondendo aos percentuais de 5% (cinco por cento), 10% (dez por cento) e 20% (vinte por cento), de acordo com os graus mínimo, médio ou máximo, estabelecidos em Laudo Médico, calculados sobre o vencimento do cargo efetivo do servidor (art. 12 da Lei nº 8.270/91). Muitos servidores questionam o fato de não receberem insalubridade, ante a trabalharem em locais diferenciados, como em garagens, gráficas, almoxarifados e bibliotecas. Mas, somente com pré-inspeção médica e laudo conclusivo, poder-se-á auferir esta vantagem. Já o adicional de periculosidade será devido quando o trabalho for realizado com riscos de morte, e corresponde ao percentual de 10% (dez por cento), calculado sobre o vencimento do cargo efetivo do servidor (art. 12 da Lei nº 8.270/91). Não poder-se-á acumular ambos, pois o legislador sempre considerou que eram parcelas que se confundem, apesar de cobrirem situações diferentes. O de atividade penosa não está presente na CLT, se limitando o RJU a fixar que é devido em locais de infra estrutura precária, não definindo qual o percentual devido. O extraordinário, popularmente chamado de hora extra, é devido quando o servidor extrapolar a sua jornada de trabalho, que pode ser de 06 a 08 horas diárias. A CF/88 fixa que a hora excedente deverá ser remunerada em no mínimo 50% a mais que a hora normal. A Lei 8.112 fixou o patamar mínimo, ou seja de 50%. O adicional noturno é devido ao servidor que laborar entre as 22 horas e as 05 horas do dia seguinte, havendo um acréscimo de 25%. Destacamos, primeiro, que a CLT estabelece, para este adicional, um percentual menor, de 20%, mas inexiste inconstitucionalidade nesta diferenciação, porque o artigo 7º da CF/88 não fixa um percentual padrão. Segundo, que este é o adicional a implicar maior aumento na remuneração, perdendo apenas para a hora extra. O de férias corresponde a um adicional de 1/3 (um terço) sobre a remuneração normal do mês.
As indenizações previstas são as de diária, no caso de deslocamento temporário do servidor para outra localidade, ajuda de custo, no caso de remoção permanente do servidor para outra localidade, o auxílio-transporte, no caso de trabalho que demande o servidor usar o seu próprio veículo para o desempenho das suas atribuições, e o auxílio-moradia. Esta última apresenta características diferentes das demais. Primeiro, porque não são todos os servidores que a percebem, e sim apenas aqueles que ocupam os cargo em comissão, de nível mais alto, os cargos de natureza especial e o de Ministro de Estado.
A Lei 8.112/90, em seu texto, traz apenas duas gratificações, mas existem muitas outras dispersas por várias leis, e referentes às carreiras. A primeira, a gratificação natalina, paga em razão de 1/12 da remuneração do mês de dezembro, por cada mês trabalhado. A segunda, a gratificação por encargo de curso ou concurso, criada com a finalidade de remunerar servidores que atuam como instrutores em cursos ou participam de processos seletivos. Como é uma atividade paralela ao serviço, a lei limitou em 120 horas anuais, com a finalidade de impedir que a atividade principal do servidor seja a de professor, comprometendo o desempenho das atribuições de seu cargo.
4. A Reforma administrativa promovida pela EC 19/98
O tradicional modelo de pagamento com uma parcela básica, acrescida de outras vantagens, presente desde 1939, sofre profundas mudanças com o Governo Fernando Henrique. Ao assumir a presidência, o novo governo age fortemente para alterar a política remuneratória dos servidores, promovendo uma ampla reforma administrativa, trazida pela EC 19/98, que introduziu mudanças no texto constitucional, na Lei 8.112/90 e na regulamentação em vigor. Entre as mudanças, há de se destacar a não concessão de aumentos salariais; a limitação de despesas com pessoal; a proibição de conversão de um terço das férias; a eliminação de ganho na passagem para a inatividade; a transformação do anuênio em quinquênio; o fim da licença prêmio; a irredutibilidade só do vencimento básico; a desvinculação dos reajustes dos militares dos servidores civis; a ampliação de dois para três anos para estabilidade; o fim da isonomia; a greve por lei ordinária; criação do regime de emprego no serviço público, mediante contratação pela CLT; a adoção de PDVs – Programa de Demissão Voluntária; Emenda Constitucional que institui cobrança de contribuição dos servidores inativos; dentre outras.
5. O Modelo de Pagamento por Subsídio
Mas, o governo FHC identificou dois problemas como centrais na questão remuneratória : primeiro, o fato de que o sistema de vencimentos tronara-se de difícil controle, com carreiras possuindo várias gratificações e parcelas, algumas de valores muito altos, outras que se incorporavam ao vencimento, com o passar do tempo, a aumentar em demasia o total da remuneração percebida. Havia até os chamados contra-cheques pai de santo, porque estavam cheios de parcelas “incorporadas”. O segundo residia na manutenção da política de não concessão de aumentos, ante à pressão cada vez mais forte dos servidores públicos. A solução para esses problemas foi a de introduzir um novo modelo de pagamento, totalmente diferente do tradicional sistema de vencimento, pois era formado por uma única parcela, sem quaisquer acréscimos, a ser atribuída apenas às carreiras com maior poder de pressão. Assim, acrescentar-se-ia o § 4º ao artigo 39, CF/88, fixando que “o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória”. Até ai, não haveria inovações, mantendo-se o pagamento aos agentes políticos : chefes do executivo, deputados, senadores, vereadores, ministros de estado, ministros de estado, secretários estaduais e municipais. Também foram incluídos os membros da magistratura, do Ministério Público (artigo 128, § 5º, I, c) e ministros dos Tribunais de Contas (artigo 73, § 3º).
Apesar dos agentes políticos do Executivo e do Legislativo, nas esferas federal, estadual e municipal, serem subsidiados, não há simetria quanto ao procedimentos para a fixação do valor a ser pago. Os do presidente da república, vice e ministros de Estado (artigo 49, VIII), assim como os dos senadores e deputados federais, são estabelecidos por decreto legislativo do congresso nacional. Inversamente os subsídios dos governadores, vices e secretários sê-lo-ão por lei, tal como o dos deputados estaduais, dos prefeitos, vices e secretários municipais. Somente os subsídios de vereadores são fixados por decretos legislativos das respectivas câmaras.
A grande inovação, no entanto, veio nos artigos 135 e 144, §9º, CF/88, onde prever-se-ia que um segundo grupo, formado pelos membros da carreira pertencentes à AGU, os Procuradores dos Estados e Distrito Federal e Defensoria Pública, os servidores públicos integrantes do caput do artigo 144, seriam remunerados também sob a forma de subsídios. No referido caput estão listados a polícia federal, a rodoviária federal, a ferroviária federal, as polícias civis, militar e o corpo de bombeiros militar (não estão incluídos os servidores da guarda municipal pois não são equiparados à polícia). Destacamos que apesar da polícia militar passar a perceber por subsídio, os militares das forças armadas não estão incluídos neste grupo. Mas, ainda prever-se-ia um terceiro grupo que poderia receber subsídio, mas não obrigatoriamente, e, sim, dependendo de decisão legislativa. Esta regra seria aplicada aos servidores organizados em carreiras.
6. O Modelo de Pagamento por Salários
É a contraprestação pecuniária paga aos empregados públicos, contratados sob o regime jurídico da CLT. Com a EC 19/98, alterar-se-ia o artigo 39, findando a obrigatoriedade de contratação apenas sob a Lei 8.112/90, nas Administrações direta, autárquica e fundacional. Veio, em conseqüência, a Lei 9.962/2000, possibilitando a contratação de pessoal, submetido ao regime trabalhista comum. No entanto, o STF, na ADin 2.135 deferiu parcialmente medida cautelar, com efeito ex nunc, suspendendo a eficácia desta alteração constitucional. Assim, voltou-se a observar a obrigatoriedade de admissão de pessoal, sob o regime estatuário.
7. Conclusão
Hoje, a maioria dos servidores públicos recebem, ainda, vencimentos. Mas, aumentou em muito o número de carreiras do Executivo federal recebendo subsídios, fruto da nova orientação do governo Lula. Com a volta do RJU, não foi mais possível contratar pela CLT, não avançando o modelo de pagamento por salários. Há, ainda, os cargos comissionados e os servidores temporários com características próprias de recebimento. É difícil entendermos o porquê da co-existência de modelos tão díspares de pagamento dentro de uma mesma Administração Pública. Somos o único país do mundo que, na letra da Constituição, há um regime jurídico igual para todos, e, na prática, há uma multiplicidade de regras remuneratórios. Chegamos a 2012, com uma regulamentação legal e infra-legal sobre a remuneração dos servidores de proporções bíblicas. Reflexo direto de nossa cultura legislativa. Temos uma grande capacidade de produzirmos leis, a toda hora, mas uma péssima capacidade de produzirmos leis claras e objetivas. É preciso termos regras homogêneas, enxutas, e, principalmente, justas, com transparência sempre que nos referimos a gastos com pessoal, até mesmo para possibilitarmos o controle social, hoje ausente, e para evitarmos as distorções, ainda presentes, em que poucas carreiras, de limitada importância para a sociedade, usam de artifícios e pressões para criarem super remunerações, em detrimento de milhares de servidores, responsáveis por serviços relevantes, com pagamento muito aquém da importância do trabalho desenvolvido. Afinal, as leis que dispõe sobre a remuneração, não são feitas pelos servidores, mas certamente são feitas para os servidores e para o benefício da sociedade.
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