Entende-se como parcelamento do solo urbano, regulado pela Lei n. 6.766/79, a subdivisão da gleba em lotes destinados à edificação. A lei define dois tipos de parcelamento: o loteamento e o desmembramento. O primeiro é a subdivisão do imóvel em que se procede à abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes. O segundo, ao contrário, é feito com o aproveitamento do sistema viário existente (art. 2º, §§ 1º e 2º).
A Lei n. 9.785/99, ao acrescentar o § 4º ao art. 18 da Lei n. 6.766/79, criou o parcelamento popular, que, segundo a definição do citado dispositivo, é aquele "destinado às classes de menor renda, em imóvel declarado de utilidade pública, com processo de desapropriação judicial em curso e imissão provisória na posse, desde que promovido pela União, Estados, Distrito Federal, Municípios ou suas entidades delegadas, autorizadas por lei a implantar projetos de habitação."
O parcelamento popular poderá ser tanto um loteamento quanto um desmembramento, caso seja necessária a abertura de novas vias de circulação, ou então na hipótese de se aproveitar o sistema viário existente, subdivisões que podem ser denominadas, respectivamente, loteamento popular e desmembramento popular.
No parcelamento popular, os lotes destinam-se às classes de menor renda. A primeira questão que surge refere-se à infra-estrutura mínima do loteamento popular. O § 5º, da nova lei, acrescentado ao art. 2º, da anterior, definiu a infra-estrutura básica para os parcelamentos em geral da seguinte forma: "Consideram-se infra-estrutura básica os equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, redes de esgoto sanitário e abastecimento de água potável, e de energia elétrica pública e domiciliar e as vias de circulação pavimentadas ou não." Em seguida, o § 6º especificou a infra-estrutura básica dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social (ZHIS) a qual consistirá, no mínimo, em: "I - vias de circulação; II - escoamento das águas pluviais; III - rede para o abastecimento de água potável; e IV - soluções para o esgotamento sanitário e para a energia elétrica domiciliar."
Como se pode observar, nos parcelamentos situados nas zonas de interesse social foram dispensadas a iluminação pública e a respectiva rede de abastecimento de energia elétrica pública, as redes de esgotamento sanitário e as redes de energia elétrica domiciliar. Com relação às duas últimas, a lei exigiu como infra-estrutura básica apenas a apresentação de "soluções" para o esgotamento sanitário e para a energia elétrica domiciliar.
Cumpre, primeiramente, saber se o § 6º do art. 2º que define a infra-estrutura básica para os parcelamentos situados em zonas habitacionais declaradas de interesse social (ZHIS) seria ou não aplicável aos parcelamentos populares, ou ainda se o Poder Público, ao implementar esse tipo de parcelamento, estaria condicionado a fazê-lo apenas nas ZHIS.
O § 6º acima citado não se destina apenas aos parcelamentos populares de iniciativa do Poder Público. Na verdade, não há nenhuma vinculação entre o parcelamento em área declarada de interesse social (art. 2º, § 6º) e o parcelamento popular (art. 18, § 4º). O parcelamento em área de interesse social não será necessariamente o chamado parcelamento popular do art. 18, § 4º, assim como esse parcelamento popular não terá de ser implementado necessariamente em área declarada de interesse social.
A União, Estados, Distrito Federal e Municípios poderão implantar o parcelamento popular nas áreas declaradas de interesse social (o que deve ser o mais comum), desde que esta assim esteja declarada por lei. Neste caso, a infra-estrutura mínima será a do § 6º do art. 2º. Por outro lado, nada impede que o parcelamento popular seja implementado em outra área, que não seja a declarada de interesse social, sendo, neste caso, a infra-estrutura básica a exigida no § 5º do art. 2º. A questão é relevante, especialmente quando o parcelamento estiver sendo implementado pela União ou Estados. Isso porque a lei, a ser editada para declarar uma área como de interesse social, é de competência do Município, por se tratar, evidentemente, de assunto de interesse local (art. 30, I da Constituição Federal). Caso o parcelamento popular pudesse ser implementado apenas em área de interesse social, a União e os Estados ficariam a depender da lei municipal para efetivá-lo. Sendo assim, ainda que a área não seja declarada de interesse social pelo Município, a União ou os Estados poderão implantar o parcelamento popular, porém com a infra-estrutura prevista no § 5º do art. 2º.
Tem-se, portanto, que o parcelamento em área de interesse social não é exclusividade do Poder Público. Dessa forma, havendo declaração de um imóvel situado em zona habitacional como de interesse social, este poderá ser parcelado tanto por particular quanto pelo Poder Público. Por outro lado, como visto, o parcelamento popular do art. 18, § 4º não precisa ser implementado em área de interesse social. A diferença é que o parcelamento popular do art. 18, § 4º é feito pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, ou suas entidades delegadas, o que tem implicação direta nos documentos necessários ao Registro Imobiliário.
Novidade introduzida pela Lei n. 9.785/99, quanto ao Registro Imobiliário do parcelamento popular, foi a dispensa de apresentação do título de propriedade do imóvel ou a certidão da matrícula, quando se tratar de área em processo de desapropriação. A lei permitiu o registro imobiliário do parcelamento "em imóvel declarado de utilidade pública, com processo de desapropriação judicial em curso e imissão provisória na posse".
Estando o imóvel a ser parcelado em processo de desapropriação e tendo o Poder Público a imissão provisória na posse, autorizado está o Registro Imobiliário do parcelamento popular do art. 18, § 4º. Dos documentos relacionados nos sete incisos do art. 18, apenas os previstos nos incisos V e VI são necessários ao registro, acompanhados de: cópias autênticas da decisão que tenha concedido a imissão provisória na posse, decreto de desapropriação, comprovante de sua publicação na imprensa oficial e, quando o parcelamento for requerido por entidades delegadas, a lei de criação e seus atos constitutivos.
A apresentação, para o Registro Imobiliário, do decreto de desapropriação e sua publicação na imprensa oficial poderiam, a princípio, parecer desnecessárias, pois a lei já exige a cópia da decisão que concede a imissão provisória na posse. No entanto, a exigência é importante para serem verificados os dados da matrícula do imóvel e da área objeto da desapropriação, como forma de preservar a continuidade do registro público.
Os outros documentos dispensados para o Registro Imobiliário do parcelamento popular, além do título de propriedade, são: a chamada certidão vintenária; certidões negativas de tributos, ações reais e ações penais; certidões dos cartórios de protestos de títulos, de ações pessoais relativas ao loteador, de ônus reais do imóvel, de ações penais contra o loteador.
A dispensa das certidões negativas de tributos, negativa de protestos e ações pessoais e penais contra o loteador justifica-se em razão do fato de que o parcelamento, no caso, estará sendo requerido por entidade de Direito Público. A imunidade tributária recíproca entre os entes da Federação (Constituição Federal, art. 150, VI, "a") autoriza, portanto, a dispensa de apresentação de certidão negativa de tributos. Da mesma forma, não caberia pesquisar protestos ou ações pessoais contra o Poder Público para verificação de possível ou provável insolvência. A dispensa de certidão de ação penal é óbvia, já que não existe responsabilidade penal de pessoa jurídica de Direito Público.
Com relação ao histórico dos títulos de propriedade do imóvel abrangendo os últimos vinte anos, à certidão negativa de ações reais e à certidão de ônus reais do imóvel, a não apresentação desses documentos também se justifica pelo fato de que a desapropriação é forma originária de aquisição da propriedade. Na desapropriação, o Poder Público adquire o domínio livre de quaisquer vícios ou ônus anteriores. Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, "Diz-se originária a forma de aquisição da propriedade quando a causa que atribui a propriedade a alguém não se vincula a nenhum título anterior, isto é, não procede, não deriva, de título precedente; portanto, não é dependente de outro. É causa autônoma, bastante, por si mesma, para gerar, por força própria, o título constitutivo da propriedade. Dizer-se que a desapropriação é forma originária de aquisição de propriedade significa que ela é, por si mesma, suficiente para instaurar a propriedade em favor do Poder Público, independentemente de qualquer vinculação com o título jurídico do anterior proprietário" (in Curso de Direito Administrativo, 4ª ed., p. 373). Quaisquer ônus e direitos que recaiam sobre o bem expropriado ficarão sub-rogados no preço, conforme o art. 31 do Decreto-lei n. 3.365/41.
Importante é observar que a dispensa desses documentos somente se dá quando se tratar de parcelamento popular disciplinado pelos §§ 4º e 5º do art. 18, ou seja, parcelamento em área objeto de desapropriação. Isso porque, caso a área já esteja sob o domínio do Poder Público, e não tenha sido adquirida através de desapropriação, tem-se que não houve aquisição originária da propriedade, sendo necessária, para que se proceda ao Registro Imobiliário, a apresentação de certidão de ônus reais, de certidão negativa de ações reais e de histórico dos títulos de propriedade. Além disso, não poderia também estar dispensada a apresentação do próprio título de propriedade do imóvel ou certidão da matrícula (inciso I do art. 18). Com relação às certidões negativas de protestos, de tributos, ações pessoais e penais, é de se dispensar a apresentação pelos motivos acima expostos.
Com relação à infra-estrutura para o registro de qualquer tipo de parcelamento exigem-se, de acordo com o inciso V, "cópia do ato de aprovação do loteamento e comprovante do termo de verificação pela Prefeitura Municipal ou pelo Distrito Federal, da execução das obras exigidas por legislação municipal, que incluirão, no mínimo, a execução das vias de circulação do loteamento, demarcação dos lotes, quadras e logradouros e das obras de escoamento das águas pluviais ou da aprovação de um cronograma, com a duração máxima de quatro anos, acompanhado de competente instrumento de garantia para a execução das obras;"
Para o Registro Imobiliário, não há que se verificar a execução da infra-estrutura básica, prevista no art. 2º. O inciso V do art. 18 exige a execução de algumas obras, comprovadas através de termo de verificação pela Prefeitura Municipal ou pelo Distrito Federal, ou a aprovação de um cronograma para execução das obras. As obras mínimas a serem executadas ou programadas no cronograma não são as relacionadas na infra-estrutura prevista nos §§ 5º e 6º do art. 2º. De acordo com o inciso V do art. 18, a legislação municipal estabelecerá as obras mínimas que devam ser executadas ou programadas através de cronograma, para que seja possível o registro imobiliário do parcelamento. Entretanto, não cabe ao Oficial de Registro a verificação do cumprimento das obras ou da execução do cronograma, já que se trata de competência do Município ou do Distrito Federal. Ao receber os documentos, o Registrador deverá analisar sua regularidade formal, análise que passa pela exigência de apresentação do termo de verificação, este, sim, documento indispensável ao registro.
Efetivado o registro imobiliário do parcelamento popular, outros registros dele decorrerão. A Lei n. 9.785/99 admite a cessão da posse provisória da União, Estados, Distrito Federal, Municípios e suas entidades delegadas (art. 26, § 3º), o que será feito através de instrumento particular, ao qual a lei atribui o caráter de escritura pública. Esse instrumento poderá ser registrado na matrícula do imóvel, antes de adquirido definitivamente o domínio por parte do Poder Público, conforme item "36" do inciso I do art. 167 da Lei de Registros Públicos, acrescentado pela Lei n. 9.785/99.
Segundo o § 5º do art. 26, a posse provisória se converterá em propriedade, mediante o registro da sentença que fixar o valor da indenização. Esse mesmo registro converterá a cessão da posse provisória em compromisso de compra e venda ou em compra e venda. Será compromisso de compra e venda se ainda houver obrigações a serem cumpridas por parte do cessionário e compra e venda se as obrigações já estiverem quitadas. A diferenciação implica uma distinção interessante: quando a cessão da posse se converter apenas em compromisso de compra e venda, o registro da sentença da desapropriação terá o efeito de transferir o domínio do imóvel para o Poder Público, permanecendo a favor do adquirente do lote o direito real de aquisição, já que estará registrado o compromisso de compra e venda na matrícula do imóvel. Por outro lado, convertendo-se a cessão da posse diretamente em compra e venda, haverá, com o registro da sentença da desapropriação, transferência de domínio do imóvel entre o expropriado e o Poder Público e, sem lapso temporal, a transferência da propriedade deste para o adquirente do lote.
Conclui-se, assim, que a Lei n. 9.785/99 introduziu modificações importantes para a implantação de parcelamentos populares, de iniciativa da União, Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades delegadas. Primeiramente, observa-se clara intenção do legislador de viabilizar a efetivação do parcelamento antes de adquirida a titularidade do domínio pelo Poder Público, na medida em que autoriza o registro imobiliário já na imissão provisória na posse e, conseqüentemente, a respectiva cessão das unidades loteadas. Além disso, a Lei n. 9.785/99 facilitou o próprio registro com a simplificação da documentação para ele exigida. Por fim, simplificou também o ato seguinte ao registro do parcelamento, através da dispensa de escritura pública nos mencionados contratos de cessão de posse (o que vem a ser um facilitador para as classes de baixa renda), e também através da imediata transformação de todas cessões de posse em contratos de compra e venda, apenas com o registro da sentença na desapropriação, operando-se, assim, a transmissão do domínio sem depender de registro específico requerido pelo adquirente do lote.
