INTRODUÇÃO
Após a promulgação da emenda constitucional n° 45/2004 ficou estabelecido que os tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil se incorporam à nossa legislação, desde que sejam aprovados em cada casa do Congresso Nacional com quorum qualificado de três quintos.
Assim, tais tratados possuem força constitucional e como também devem possuir imediata aplicabilidade, de acordo com a nova tendência doutrinária e jurisprudencial: o neoconstitucionalismo.
Todavia, faz-se necessário um estudo das conjunturas que levaram ao atual desenvolvimento legislativo, com a maior valorização dos direitos humanos e maior consideração com a produção legislativa internacional.
Destarte, com o presente artigo, analisar-se à especificamente a Convenção de Direitos da Criança e a Declaração de Jontiem, em linha com os ditames do neoconstitucionalismo, buscando uma maior efetividade nas políticas públicas.
PROCESSO DE FORMAÇÃO DOS TRATADOS INTERNACIONAIS
Antes de se adentrar o mérito propriamente dito, cumpre tecer algumas considerações acerca do processo de formação do tratado internacional
Explica MAZZUOLI:
“A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969, chamada por muitos de "Código dos Tratados", teve como uma de suas primeiras preocupações a de definir precisamente o que se entende por tratado internacional.
Assim foi que a Convenção, em seu art. 2.º, definiu o tratado como sendo um "acordo internacional celebrado por escrito entre Estados e regido pelo direito internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação particular"1 (art. 2.º, § 1.º, a).
Trata-se, portanto, de um acordo formal concluído entre os sujeitos de direito internacional público, regido pelo direito das gentes, visando a produzir imprescindivelmente efeitos jurídicos para as partes contratantes. 2 Ou, na definição de BEVILÁQUA: "Tratado internacional é um ato jurídico, em que dois ou mais Estados concordam sobre a criação, modificação ou extinção de algum direito", completando que a "definição acima exposta abrange todos os atos jurídicos bilaterais ou multilaterais do direito público internacional, que, realmente, podem ser designados pela denominação geral de tratados, mas que recebem, na prática e nos livros de doutrina, qualificações diversas”
Assim, uma vez celebrado o tratado passa a valer no plano internacional, surtindo efeitos no plano internacional.
Para vigência do tratado no ordenamento jurídico nacional são necessárias várias formalidades. Segundo MORAES (2010):
“1ª fase: compete privativamente ao Presidente da República celebrar todos os tratados, convenções e atos internacionais (CF, art. 184, VIII);
2ª fase: é de competência exclusiva do Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional (CF, art. 49, I). A deliberação do Parlamento será realizada através da aprovação de um decreto legislativo, devidamente promulgado pelo Presidente do Senado Federal e publicado;
3ª fase: edição de um decreto do Presidente da República, promulgando o ato ou tratado internacional devidamente ratificado pelo Congresso Nacional. É nesse momento que adquire executoriedade interna a norma inserida pelo ato ou tratado internacional, podendo, inclusive, ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade.”
Assim, explicitado o processo de formação dos tratados internacionais, cumpre tecer algumas considerações acerca de sua hierarquia no ordenamento jurídico pátrio.
TRATADOS INTERNACIONAIS ANTES DA EC 45/2004
Antes da Constituição Federal de 1988 e, após sua vigência e antes da emenda constitucional nº 45/2004, os tratados internacionais possuíam força de lei ordinária, versassem sobre o que versassem.
Tal posição, aliás, sempre contou com o crivo do Supremo Tribunal Federal, conforme passa a transcrever:
“CONVENÇÃO DE GENÉBRA, LEI UNIFORME SOBRE LETRAS DE CAMBIO E NOTAS PROMISSORIAS, AVAL APOSTO A NOTA PROMISSORIA NÃO REGISTRADA NO PRAZO LEGAL, IMPOSSIBILIDADE DE SER O AVALISTA ACIONADO, MESMO PELAS VIAS ORDINÁRIAS. VALIDADE DO DECRETO-LEI N. 427, DE 22.01.1969. EMBORA A CONVENÇÃO DE GENÉBRA QUE PREVIU UMA LEI UNIFORME SOBRE LETRAS DE CAMBIO E NOTAS PROMISSORIAS TENHA APLICABILIDADE NO DIREITO INTERNO BRASILEIRO, NÃO SE SOBREPOE ELA AS LEIS DO PAIS, DISSO DECORRENDO A CONSTITUCIONALIDADE E CONSEQUENTE VALIDADE DO DEC.LEI UNIFORME427LEI UNIFORMELEI Nº 427/69, QUE INSTITUI O REGISTRO OBRIGATORIO DA NOTA PROMISSORIA EM REPARTIÇÃO FAZENDARIA, SOB PENA DE NULIDADE DO TÍTULO. SENDO O AVAL UM INSTITUTO DO DIREITO CAMBIARIO, INEXISTENTE SERÁ ELE SE RECONHECIDA A NULIDADE DO TÍTULO CAMBIAL A QUE FOI APOSTO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO.427
(80004 SE , Relator: XAVIER DE ALBUQUERQUE, Data de Julgamento: 31/05/1977, TRIBUNAL PLENO, Data de Publicação: DJ 29-12-1977 PP-09433 DJ 19-05-1978 PP-03468 EMENT VOL-01083-02 PP-00915 RTJ VOL-00083-03 PP-00809)” (grifos nossos)
Todavia, este entendimento foi superado pela vigência da Emenda Constitucional nº 45 de 2004, também conhecida como reforma do Judiciário, que trouxe grande inovação à produção legislativa pátria.
TRATADOS INTERNACIONAIS APÓS A VIGÊNCIA DA EC Nº 45/2004
Antes da referida emenda, relevante celeuma existia na doutrina quanto à hierarquia dos tratados internacionais que versavam sobre direitos humanos.
Nas palavras de GOMES e MAZZUOLI:
“Há anos existe muita polêmica sobre o status normativo (nível hierárquico) do Direito Internacional dos Direitos Humanos no direito interno brasileiro. Um forte setor da doutrina (Flávia Piovesan, Antonio Cançado Trindade, Valério Mazzuoli etc.) sustenta a tese de que os tratados de direitos humanos (Convenção Americana de Direitos Humanos, Pacto Internacional de Direitos civis e políticos etc.) contariam com status constitucional, por força do art. 5º, 2º, da CF ( Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte ). Essa tese, aliás, foi acolhida (dentro da nossa Corte Constitucional) pelo Min. Celso de Mello (HC 87.585-TO).”
Após a entrada em vigor da referida emenda, tal discussão foi superada, já que houve expressa previsão de incorporação dos tratados internacionais de direitos humanos com a força de emenda constitucional, desde que aprovados com quorum qualificado de três quintos (artigo 5º, § 3º da Constituição Federal).
Todavia, outra discussão se instaurou: qual o valor legal dos tratados internacionais de direitos humanos aprovados com quorum simples?
Tal discussão se estendeu por vários anos até a palavra final da Corte Constitucional Brasileira.
Conforme explicitado, grande parte da doutrina já conferia força constitucional a tais tratados, com base na teoria do bloco de constitucionalidade, outros tantos defendiam o respeito ao processo legislativo, conferindo força de lei ordinária e outros ainda defendiam uma tese de “supralegalidade” de referidos tratados.
Sobre o tema, muito correta e precisa a explanação de TOMAZ NETO e LIRA, em trabalho publicado na rede:
“Em sede jurisdicional, o Supremo Tribunal Federal, em deliberação realizada pelo Ministro decano Celso de Mello, se pronunciou a respeito do bloco de constitucionalidade e seu emprego no direito brasileiro da seguinte forma:
“A definição do significado de bloco de constitucionalidade - independentemente da abrangência material que se lhe reconheça - reveste-se de fundamental importância no processo de fiscalização normativa abstrata, pois a exata qualificação conceitual dessa categoria jurídica projeta-se como fator determinante do caráter constitucional, ou não, dos atos estatais contestados em face da Carta Política. – A superveniente alteração/supressão das normas, valores e princípios que se subsumem à noção conceitual de bloco de constitucionalidade, por importar em descaracterização do parâmetro constitucional de confronto, faz instaurar, em sede de controle abstrato, situação configuradora de prejudicialidade da ação direta, legitimando, desse modo - ainda que mediante decisão monocrática do Relator da causa (RTJ 139/67) - a extinção anômala do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade. Doutrina. Precedentes. DECISÃO: A douta Procuradoria-Geral da República propõe o reconhecimento, na espécie, da ocorrência de situação caracterizadora de prejudicialidade deste processo de controle normativo abstrato, eis que, após o ajuizamento da presente ação direta, registrou-se modificação de paradigma, derivada da superveniência da EC n. 19/98, que introduziu substancial alteração nas cláusulas de parâmetro alegadamente desrespeitadas pelo ato normativo ora impugnado (fls. 65/67). (ADI 595 – ES. RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO), (Destacamos).”
Assim comprovado pela tese da supralegalidade das normas adotada pela Corte Constitucional Brasileira, quando no julgamento do RE 466.343-1/SP, onde prevaleceu o Art. 7, n° 7 do Pacto de San Jose da Costa Rica em face do Decreto-Lei 911/1969, conforme o que se alega no discurso do Ministro Gilmar Mendes, ao citar o voto proferido pelo também Ministro Sepúlveda Pertence, que fazemos apresentar da seguinte forma:
“O Supremo Tribunal Federal ao analisar o problema,“assim como não o afirma em relação às leis, a Constituição não precisou dizer-se sobreposta aos tratados: a hierarquia está ínsita em preceitos inequívocos seus, como os que submetem a aprovação e a promulgação das convenções ao processo legislativo ditado pela Constituição (...) e aquele que, em conseqüência, explicitamente admite o controle da constitucionalidade dos tratados (CF, art. 102, III, b). RE 466.343-1/SP. Min. Gilmar Mendes, DJE 12/12/2008.”
E continua linhas à frente:
“Em termos práticos, trata-se de uma declaração eloqüente de que os tratados já ratificados pelo Brasil, anteriormente à mudança constitucional, e não submetidos ao processo legislativo especial de aprovação no Congresso Nacional, não podem ser comparados às normas constitucionais. Não se pode negar, por outro lado, que a reforma também acabou por ressaltar o caráter especial dos tratados de direitos humanos em relação aos demais tratados de reciprocidade entre os Estados pactuantes, conferindo-lhes lugar privilegiado no ordenamento jurídico. RE 466.343-1/SP. Min. Gilmar Mendes, DJE 12/12/2008. (Destacamos).”
Nestes termos, é lícito afirmar que os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos ainda não processados sob a ritualística do § 3° do Art. 5° da CRFB/1988, não se equiparam formalmente às Emendas Constitucionais, no entanto, podem ser classificadas como normas materialmente constitucionais, sendo-lhes conferidas tratamento especial em relação ao ordenamento jurídico pátrio ordinário, operando-se, quando necessário, quer seja pela via direta ou difusa, o controle de convencionalidade, conforme descritos nos itens 3.3; 3.2 e 3.3 do presente trabalho.”
Assim, foi acolhida a tese mais defendida pela doutrina abalizada, de que muito embora os tratados internacionais que versam sobre direitos humanos aprovados na sistemática antiga não fosse formalmente constitucionais, o eram materialmente, devendo ter tratamento diferenciado.
Destarte, importante citar a conclusão de GOMES e MAZZUOLI:
“Em artigo que escrevemos junto com Valério Mazzuoli (Valor dos tratados de direitos humanos no direito interno - cf. www.lfg.com.br) afirmamos o seguinte: O 3º do art. 5º da CF pretendeu pôr termo às discussões relativas à hierarquia dos tratados internacionais de direitos humanos no ordenamento jurídico pátrio, uma vez que a doutrina mais abalizada, antes da reforma, já atribuía aos tratados de direitos humanos status de norma constitucional, em virtude da interpretação do 2.º do mesmo art. 5.º da Constituição, que dispõe: Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte .
Com base nesse último dispositivo, sempre defendemos que os tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil têm índole e nível constitucionais, além de aplicação imediata, não podendo ser revogados por lei ordinária posterior.
E a nossa interpretação sempre foi a seguinte: se a Constituição estabelece que os direitos e garantias nela elencados não excluem outros provenientes dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte, é porque ela própria está a autorizar que esses direitos e garantias internacionais constantes dos tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil se incluem no nosso ordenamento jurídico interno, passando a ser considerados como se escritos na Constituição estivessem. É dizer, se os direitos e garantias expressos no texto constitucional não excluem outros provenientes dos tratados internacionais em que o Brasil seja parte, é porque, pela lógica, na medida em que tais instrumentos passam a assegurar outros direitos e garantias, a Constituição os inclui no seu catálogo de direitos protegidos, ampliando o seu bloco de constitucionalidade .
Para nós, a cláusula aberta do 2.º do art. 5.º da Carta da 1988 sempre admitiu o ingresso dos tratados internacionais de proteção dos direitos humanos no mesmo grau hierárquico das normas constitucionais, e não em outro âmbito de hierarquia normativa. Portanto, segundo sempre defendemos, o fato de esses direitos se encontrarem em tratados internacionais jamais impediu a sua caracterização como direitos de status constitucional.
Esse nosso entendimento doutrinário acabou não sendo sufragado pelo Min. Gilmar Mendes, que avançou um passo nessa matéria, admitindo em relação aos tratados de direitos humanos status supralegal, mas não chegou a concebê-los como normas constitucionais.”
Feitas tais digressões, passa-se à análise do mérito propriamente dito
ANÁLISE DA CONVENÇÃO SOBRE OS DIREITOS DA CRIANÇA
Tal convenção vem consagrar inúmeros esforços das potências mundiais para positivar garantias gerais dos direitos humanos que não estavam expressas em nenhum protocolo internacional, mormente quanto aos direitos das crianças e adolescentes, que merecem especial proteção do Estado.
Esta convenção, em verdade, somente vem complementar garantias constitucionalmente consagradas com a Carta Primaveril, podendo-se citar, ad exemplum, as garantias insculpidas no artigo 208, IV, no artigo 227,e no artigo 203, II, todos da Constituição Federal.
Corroborando o já exposto, colhe-se do preâmbulo da precitada declaração:
“Considerando que, de acordo com os princípios proclamados na Carta das Nações Unidas, a liberdade, a justiça e a paz no mundo fundamentam-se no reconhecimento da dignidade inerente e dos direitos iguais e inalienáveis de todos os membros da família humana;
Tendo em conta que os povos das Nações Unidas reafirmaram na Carta sua fé nos direitos fundamentais do homem e na dignidade e no valor da pessoa humana, e que decidiram promover o progresso social e a elevação do nível de vida com mais liberdade;
Reconhecendo que as Nações Unidas proclamaram e concordaram na Declaração Universal dos Direitos Humanos e nos pactos internacionais de direitos humanos que toda pessoa possui todos os direitos e liberdades neles enunciados, sem distinção de qualquer espécie, seja de raça, cor, sexo, idioma, crença, opinião política ou de outra natureza, seja de origem nacional ou social, posição econômica, nascimento ou qualquer outra condição;
Recordando que na Declaração Universal dos Direitos Humanos as Nações Unidas proclamaram que a infância tem direito a cuidados e assistência especiais;
Convencidos de que a família, como grupo fundamental da sociedade e ambiente natural para o crescimento e o bem-estar de todos os seus membros, e em particular das crianças, deve receber a proteção e assistência necessárias a fim de poder assumir plenamente suas responsabilidades dentro da comunidade (...)”
Tal convenção, aliás, é celebrada em um momento muito particular da história mundial: o fim da guerra fria.
Nesse período, as relações internacionais mundiais começavam a estabilizar-se após um longo período de “combates” entre as duas superpotências que polarizavam o mundo civilizado.
O surdo embate entre socialismo e capitalismo muitas vezes dificultava a cooperação internacional no combate às chagas sociais devido a ideologias políticas e uma aparente necessidade de hostilidade mútua.
Assim, com a iminente queda da União Soviética, superpotência socialista, tomou campo a discussão, visando-se uma cooperação internacional no combate a desigualdade social, com vistas à construção de um mundo mais igualitário, mormente na distribuição de riquezas e fornecimentos de tecnologias.
Igualmente, tal convenção coroa anos de discussão em torno de importantes problemas sociais, discussão esta, que foi instaurada com a criação da Organização das Nações Unidas – ONU em 1945, logo após o término da Segunda Grande Guerra.
Destarte, tal convenção, exigiu a implementação de inúmeras políticas públicas na consecução dos objetivos pretendidos, cuja efetividade se discute na sequência.
POLÍTICAS PÚBLICAS IMPLEMENTADAS APÓS A CONVENÇÃO DE DIREITOS DA CRIANÇA
Colhem-se da precitada convenção as seguintes prescrições:
“Artigo 18 - 1. Os Estados-partes envidarão os maiores esforços para assegurar o reconhecimento do princípio de que ambos os pais têm responsabilidades comuns na educação e desenvolvimento da criança. Os pais e, quando for o caso, os representantes legais têm a responsabilidade primordial pela educação e pelo desenvolvimento da criança. Os interesses superiores da criança constituirão sua preocupação básica.”
“Artigo 20 - 1. Toda criança, temporária ou permanentemente privada de seu ambiente familiar, ou cujos interesses exijam que não permaneça nesse meio, terá direito à proteção e assistência especiais do Estado.
(...)
3. Esses cuidados poderão incluir, inter alia, a colocação em lares de adoção, a kafalah do direito islâmico, a adoção ou, se necessário, a colocação em instituições adequadas de proteção para as crianças. Ao se considerar soluções, prestar-se-á a devida atenção à conveniência de continuidade de educação da criança, bem como à origem étnica, religiosa, cultural e lingüística da criança.”
“Artigo 23 - 1. Os Estados-partes reconhecem que a criança portadora de deficiências físicas ou mentais deverá desfrutar de uma vida plena e decente em condições que garantam sua dignidade, favoreçam sua autonomia e facilitem sua participação ativa na comunidade.
(...)
3. Atendendo às necessidades especiais da criança deficiente, a assistência prestada, conforme disposto no parágrafo 2 do presente artigo, será gratuita sempre que possível, levando-se em consideração a situação econômica dos pais ou das pessoas que cuidem da criança, e visará a assegurar à criança deficiente o acesso à educação, à capacitação, aos serviços de saúde, aos serviços de reabilitação, à preparação para emprego e às oportunidades de lazer, de maneira que a criança atinja a mais completa integração social possível e o maior desenvolvimento cultural e espiritual.”
“Artigo 24 - 1. Os Estados-partes reconhecem o direito da criança de gozar do melhor padrão possível de saúde e dos serviços destinados ao tratamento das doenças e à recuperação da saúde. Os Estados-partes envidarão esforços no sentido de assegurar que nenhuma criança se veja privada de seu direito de usufruir desses serviços sanitários.
2. Os Estados-partes garantirão a plena aplicação desse direito e, em especial, adotarão as medidas apropriadas com vistas a:
(...)
e) assegurar que todos os setores da sociedade e em especial os pais e as crianças, conheçam os princípios básicos de saúde e nutrição das crianças, as vantagens da amamentação, da higiene e do saneamento ambiental e das medidas de prevenção de acidentes, e tenham acesso à educação pertinente e recebam apoio para aplicação desses conhecimentos;”
Destarte, verifica-se que a educação compete primeiramente à família, sendo dever do Estado proporcionar os recursos necessários ao exercício desse mister familiar, com o fornecimento de ensino público de qualidade.
In casu, Não somente, mas principalmente após o fim da ditadura e início da nova ordem constitucional, o Estado Brasileiro tem implementado diversas políticas com foco à melhora da educação em nível nacional, tendo sucesso em algumas áreas, principalmente no Ensino Superior.
Todavia, tal processo ainda não alcançou o desenvolvimento esperado. Nas palavras de MELLO (1991):
“A análise que se faz nesta parte detém-se basicamente na questão da organização institucional do ensino fundamental, do acesso a esse ensino e de seu desempenho. Sem ignorar a importância de outros aspectos, nem deixar de reconhecer os avanços inegáveis que o sistema educacional brasileiro logrou nos últimos 40 anos, essa delimitação justifica-se em função dos pressupostos discutidos na primeira parte.
Deve-se reconhecer, por exemplo, que o País conseguiu desenvolver centros de excelência no ensino superior e alcançou um padrão bastante avançado de investigação em áreas científicas e tecnológicas. No entanto, a convivência mesma desses avanços com a situação de penúria da escola obrigatória de base mostra o descompasso do sistema com as novas demandas econômicas e sociais, que supõem um salto educacional da sociedade como um todo.
Da mesma forma, e já no âmbito do ensino fundamental, é preciso registrar o fantástico esforço desenvolvido pelo País para ampliar as oportunidades de acesso. A taxa de participação na 1ª série (1) desse ensino passou de cerca de 65% em fins da década de 30 a quase 95% no início dos anos 90, num período de acelerado crescimento demográfico, intensos fluxos migratórios, acentuada urbanização e industrialização. No entanto, o péssimo desempenho do sistema vem colocando sistematicamente em questão o princípio da eqüidade que inspirou esse esforço, na medida em que se garantiu o acesso à escola, mas não a conclusão do ensino obrigatório, nem um atendimento escolar com um padrão socialmente justo de qualidade para todos.
Aceito o pressuposto de que é preciso preparar todos para conviver e incorporar os avanços tecnológicos, integrar a sociedade e diminuir a exclusão de amplos setores do mercado de trabalho e de consumo, é para a escola básica que temos de voltar os olhos. Verificar a que distância o ensino, nela oferecido, se encontra desses objetivos estratégicos é indispensável para dimensionar o esforço para reverter o quadro e colocá-lo em compasso com o novo padrão de desenvolvimento.”
Colhe-se do estudo colacionado que apesar de haver vagas físicas para os estudantes (um dos reclamos da convenção), a qualidade do ensino público ainda não é a desejada.
Segundo MELLO, há um “padrão caótico de gestão”, expondo as seguintes chagas do sistema educacional brasileiro:
“Os sistemas de ensino no Brasil padecem de um enorme centralismo e verticalização que debilitam as unidades prestadoras do serviço educacional, isto é, as escolas. Mais grave ainda é o fato de que o aparato burocrático educacional não presta contas, senão para si mesmo, dos resultados produzidos.
— O inchamento, multiplicidade e segmentação das instâncias burocráticas centrais e intermediárias consomem recursos que deveriam estar sendo destinados à melhoria da qualidade das escolas.
— A expansão quantitativa não foi acompanhada de uma reorganização institucional que deveria ter, como foco principal de atenção, a organização escolar e as condições mínimas para seu funcionamento. Assim, à medida que aumentou o número de escolas, aumentaram e se diversificaram os controles centrais para ordenar, do centro para a periferia do sistema, o funcionamento dos milhares de unidades que executam as atividades-fins.
— Currículos, programas, estatutos e carreiras do magistério, jornadas de trabalho, materiais de ensino/aprendizagem, todos esses aspectos foram decididos em nível central, não em termos de diretrizes básicas, mas em detalhes que determinam a gestão cotidiana das escolas. Com isto, muito pouco sobrou de margem de decisão a estas últimas.
— A fragmentação curricular e a implantação de um modelo de séries, congestionado nas iniciais e rarefeito nas terminais, devido à repetência e à evasão, ampliaram e diversificaram o número de docentes e especialistas. Isso dificultou uma distribuição mais racional dos recursos humanos pelo número de alunos, ampliando a diversidade de interesses corporativos que transitam no aparato público, tanto no nível central como no espaço escolar.
— A concepção assistencialista da função da escola e do processo pedagógico gerou uma demanda por especialistas de diversas naturezas, de administradores de nível superior a médicos, dentistas, assistentes sociais e nutricionistas, ocasionando um ônus a mais nas folhas de pessoal que hoje comprometem de 80 a 95% dos orçamentos destinados à educação na maioria dos estados e municípios, esferas de governo que arcam com a parte mais significativa dos gastos, com a manutenção do ensino fundamental e médio.
— A expansão da rede física também se deu de modo caótico, segundo interesses de políticos ou empreiteiras, de maneira que, embora o País disponha matematicamente de vagas para a população de 7 a 14 anos, há um enorme desencontro entre vagas e alunos. Há escolas ociosas e escolas congestionadas, e o turno intermediário (3° turno diurno) passou a ser cada vez mais freqüente nas periferias urbanas e outras regiões de grande concentração populacional.
— A expansão quantitativa, além de aumentar os recursos gastos com a máquina burocrática, privilegiou o investimento na rede física e não previu o aporte permanente para o custeio que é indispensável para manter as escolas equipadas, em bom estado de conservação e, principalmente, para assegurar remuneração digna aos professores.
— Os recursos humanos necessários para dar sustentação técnica à expansão quantitativa ? sobretudo os professores ? não foram formados a partir de diretrizes nacionais que garantissem a qualidade desses profissionais. Expandiu-se desordenadamente a oferta de ensino superior ? com forte predomínio do setor privado ? sem nenhum controle dos resultados desses cursos, apesar das exigências prévias e cartoriais necessárias ao seu reconhecimento.
— O agravamento da crise econômica e conseqüente crise de governabilidade, a partir da segunda metade dos anos 70, debilitou a capacidade do governo federal de formular objetivos e políticas estratégicas para a educação e coordenar o já então urgente esforço nacional para reverter o quadro de baixa produtividade dos sistemas de ensino, expresso pelos altos índices de fracasso escolar e subescolarização.
— Não se desenvolveram sistemas de avaliação de resultados e de informações confiáveis para subsidiar a atuação nacional e regional do poder público como indutor de políticas e compensador de desigualdades. Isso debilitou a ação de planejamento diante de um sistema agigantado que incorporava em ritmo acelerado populações extremamente heterogêneas.”
Assim, verifica-se que o Estado vem buscando cumprir com seus deveres, propiciando, ao menos, um ambiente físico para o ensino, muito embora a qualidade deste frequentemente deixe a desejar.
Nesse contexto, todavia, não se pode olvidar que o “inchaço” da máquina administrativa prejudica sobremaneira a qualidade do ensino, especialmente no tocante aos planos de carreira e salários, optando pela docência apenas profissionais desmotivados pela concorrência no mercado de trabalho, e não pelas promessas de sucesso profissional, certamente não proporcionadas pela carreira de professor na rede pública de ensino.
Na atual conjuntura, têm-se professores recebendo salário de miséria, alunos desmotivados pela própria família e a desídia, como motivos predominantes no insucesso do modelo tradicional de ensino.
Destarte, há que se reconhecer que o Estado vem implementando políticas para facilitar o acesso à educação, tanto em nível básico quanto superior.
Importante ressaltar que essa maior ingerência internacional nas políticas públicas dos países em desenvolvimento parece ter certa relevância na adoção de medidas prevencionistas, já que a educação de qualidade certamente propicia um ambiente mais salubre ao ser em formação, prevenindo a formação do futuro delinquente, evitando dispêndio de verbas públicas em estabelecimentos correcionais.
Dessa forma, tem-se que a restrição do problema aos atos governamentais pode não ser o caminho mais adequados à solução do problema, muito embora haja grande contribuição.
Em especial no tocante aos direitos da criança, estes são primeiramente desrespeitados no ambiente familiar, quando não são estimuladas pelo conhecimento desde cedo, ficando reféns da tecnologia, que distrai, mas não educa.
Em outros casos, tais alunos provém de famílias desestruturadas e cansadas de anos de batalhas judiciais por míseros trocados, legando à terceiros a finalidade precípua dos primeiros conhecimentos, especialmente determinantes na formação de personalidade.
Destarte, o modelo tradicional de ensino é falho, mas não de per si mas em análise das conjunturas que compõe o próprio acervo pessoal das instituições, mormente levando-se em conta as características pessoais dos interessados, até porque, o Estado é uma ficção jurídica, e não senta nos bancos escolares.
Assim, tem-se que, em análise perfunctória, o Estado vem tentando cumprir seus papéis, restrito à verba que destina para tal fim, muito embora possa implementar políticas públicas mais efetivas, promovendo uma análise sociológica e buscando adaptar os profissionais aos detalhes determinantes de um ensino de sucesso.
A CONFERÊNCIA DE JONTIEM E A EDUCAÇÃO PARA TODOS NO BRASIL
O ideário “Educação para Todos” tem acompanhado a humanidade ao longo dos últimos séculos, sobretudo, a partir da época moderna. Naquele contexto a ascensão da visão da cidadania universal proclamada pela burguesia em contraposição aos privilégios feudais da Idade Média, representou também a ascensão da ideia de educação universal.
Citando Saviani, esclarece BOTEGA (2005):
“Segundo Saviani (2003, p. 38), ‘a burguesia, classe em ascensão, vai se manifestar como uma classe revolucionária, e, enquanto classe revolucionária, vai advogar a filosofia da essência com um suporte para a defesa da igualdade dos homens com um todo’, e ‘é sobre essa base de igualdade que vai se estruturar a pedagogia da essência e, assim que a burguesia se torna a classe dominante, ela vai, a partir de meados do século XIX, estruturar os sistemas de ensino e vai advogar a escolarização para todos’.
A idéia central da burguesia, a ‘pedagogia da essência’, estava centrada na necessidade de consolidação da nova ordem:
‘Escolarizar todos os homens era condição para converter os servos em cidadão, era condição para que esses cidadãos participassem do processo político, e, participando do processo político, eles consolidariam a ordem democrática, democracia burguesa, é obvio, mas o papel político da escola estava aí muito claro. A escola era proposta como condição para a consolidação da ordem democrática” (SAVIANI, 2003, p. 40).’
Assim, conforme exposto alhures, “educação para todos” se tornou uma bandeira de luta internacional, motivando até mesmo a intervenção dos países mais desenvolvidos, através de investimento e cobrança de políticas públicas diretamente aos governos dos países envolvidos.
Grande passo na consecução desses objetivos foi a assinatura da Declaração Mundial Educação para todos em Jontiem – Tailândia no ano de 1990 onde ficou positivada essa intenção.
No Brasil tal convenção estimulou a implementação de inúmeras políticas públicas para facilitação do acesso do hipossuficiente às instituições de ensino, conforme expõe na sequência.
Nessa declaração, ficou expresso que para uma educação de qualidade, muito mais que do meios físicos, também são necessárias aptidões morais para apreensão e conhecimento do conteúdo, demandando verdadeira revolução de padrões éticos, ressaltando a necessidade de qualidade do ensino fundamental como “pedra angular” para o desenvolvimento moral do indivíduo.
Colhe-se do artigo 1:
“3. Outro objetivo, não menos fundamental, do desenvolvimento da educação, é o enriquecimento dos valores culturais e morais comuns. É nesses valores que os indivíduos e a sociedade encontram sua identidade e sua dignidade.
4. A educação básica é mais do que uma finalidade em si mesma. Ela é a base para a aprendizagem e o desenvolvimento humano permanentes, sobre a qual os países podem construir, sistematicamente, níveis e tipos mais adiantados de educação e capacitação.”
Destarte, passa-se a analisar a efetividade da referida Declaração.
IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS APÓS JONTIEM
Muito embora não se olvide a situação caótica de algumas regiões brasileiras, não somente no tocante à educação, a atual conjuntura nacional está como nunca esteve, beirando a excelência, principalmente no ensino superior.
Conforme exposto acima a educação básica brasileira ainda deixa muito a desejar, especialmente pela falta de incentivos morais aos discentes, todavia, este panorama tende à melhorar, face a uma melhor distribuição do conhecimento e das riquezas.
Dessa forma, o Brasil, como signatário da declaração, deve envidar esforços no sentido de tornar realidade os planos da reunião.
No panorama da declaração, primeiramente deve-se desenvolver um contexto político favorável, através de:
“18. Um plano de ação multissetorial implica ajustes das políticas setoriais de forma a favorecer a interação mutuamente proveitosa entre os setores, em consonância aos objetivos de desenvolvimento global do país. As ações orientadas para a satisfação das necessidades básicas de educação devem ser parte integrante das estratégias de desenvolvimento nacional e regional, e estas, por sua vez, devem refletir a prioridade conferida ao desenvolvimento humano. Podem ser necessárias medidas legislativas ou de outro tipo para promover e facilitar a cooperação entre os diversos parceiros envolvidos. Promover o compromisso com a educação básica, bem como informar o público sobre o tema, são passos importantes no sentido de criar um contexto político favorável, aos níveis nacional, regional e local.”
Após esse desenvolvimento, ainda segundo a declaração, podem ser divididas em quatro etapas as necessárias para consecução dos objetivos, a saber:
“19. Quatro passos concretos merecem atenção:
(i) o início de atividades, aos níveis nacional e regional, para renovar o compromisso amplo e público com o objetivo da educação para todos;
(ii) a redução da ineficácia do setor público e das práticas abusivas no setor privado;
(iii) a melhor capacitação dos administradores públicos e o estabelecimento de incentivos para reter mulheres e homens qualificados no serviço público; e
(iv) a adoção de medidas para fomentar a participação mais ampla na concepção e na execução dos programas de educação básica.”
Destarte, vem se verificando esforços no sentido acolhido pela convenção, com a constante busca de aperfeiçoamento dos servidores públicos professores, principalmente no ensino superior, onde são oferecidos abonos pecuniários aos docentes mais capacitados.
Ainda, ocorreu a implementação de inúmeros programas sociais, como o PROUNI, o FIES, a descentralização das universidades federais, (principalmente em Santa Catarina, com o IFC – Instituto Federal Catarinense).
Assim, tem-se que muito embora a escalada seja grande, necessitando de melhora em inúmeros setores, mormente na infraestrutura, o país caminha no rumo certo, priorizando aspectos importantes e relegando assuntos de segundo interesse, grande parte das vezes.
Nada obstante as falhas há que se reconhecer o esforço de entidades governamentais e não governamentais (ONGs) para “educar o país” que vem tendo sensíveis melhoras no crescimento econômico e no Índice de Desenvolvimento Humano (IDH).
CONCLUSÃO
Os tratados internacionais são uma importante forma de prescrição políticas públicas, ao passo que agregam experiências positivas em mais de um ente federado, evitando as frustrações da tentativa.
Assim, ao passo que provocam uma maior ingerência dos países tidos como desenvolvidos nos países em desenvolvimento, os benefícios são patentes, já que apenas repetem uma fórmula de sucesso.
Dessa forma, analisando em específico a Convenção dos Direitos da Criança e a Declaração de Jontiem, verifica-se que constituem importante marco para o desenvolvimento do sistema educacional nacional, ao passo que após tais protocolos, passou-se a priorizar o ensino público.
Não se olvidam as falhas presentes no sistema educacional nacional, todavia, elogios devem ser feitos à preocupação executiva e legislativa em dar oportunidades de acesso à população carente, através de cotas e principalmente através de incentivos governamentais, tais como FIES, PROUNI, etc.
Destarte, a Administração procura dar oportunidades para que os estudantes prossigam em seu ofício, alcançando a tão almejada formação acadêmica.
Feitos os necessários elogios, porém, cabe citar um fenômeno muito próprio da política protecionista e pouco discutido: a estagnação da classe média.
Esse fenômeno se verifica atualmente no país devido à conjuntura, em que políticas sociais são, em algumas vezes, restritas a grupos de baixa renda, excluindo a classe média.
Tomando-se, por exemplo, o PROUNI que tem um “nível de corte” em certa renda.
Dessa forma, pessoas que possuem uma renda maior do que a informada não podem participar do projeto. Ocorre que, muitas dessas famílias não possuem condições de custear um ensino superior particular, quando o acesso à universidade pública é dificultoso.
Crítica se faz no método de classificação, já que deveria se fazer uma seleção por notas, ou seja, por esforço individual e não por raça ou renda, por exemplo, o que pode desestimular o estudo e favorecer a desídia.
Ao mais, a implementação de políticas públicas tem mostrado resultados positivos, ao passo que precedidas de amplos estudos e práticas, mormente quando provindas da cooperação internacional.
Os resultados, até então modestos, pode-se dizer, são devidos em parte também a cultura popular de gerações, onde o trabalho sempre foi mais valorizado em detrimento do estudo, panorama que vem mudando aos poucos.
Contribui também a cultura popular no estímulo à desídia, já que em muitos casos o estudo não é completado por um sentimento de conformismo, estimulado ocultamente pela “estagnação intelectual”, fruto de uma preguiça impregnada aos meandros do próprio.
Feitas tais considerações, o presente artigo buscou abordar a problemática da educação, mormente quando entrelaçada ao direito internacional, com vistas a um fim comum.
Pensando-se no futuro, certamente a educação é o caminho para um mundo melhor, onde se terá tempo e conhecimento para eliminar outras chagas sociais, rumo a uma sociedade mais justa e igualitária.
Assim, demonstrado o sucesso da ingerência internacional na prescrição e implementação de políticas públicas, a saber, na área da educação, o que se pode esperar é uma maior conscientização dos povos da importância dessas ferramentas, uma evolução gradual que é verificada especialmente onde a miséria não se faz presente, até porque, não se pode alimentar o intelecto sem alimentar o corpo.
