Resumo: O presente artigo propõe o estímulo ao debate sobre um dos temas pouco discutidos pela doutrina jurídico-administrativa brasileira: a denominação de bens públicos com nomes de pessoas vivas. Nele, demonstra-se qual o atual pensamento dos doutrinadores e dos julgadores a respeito do assunto, que, inclusive, entendem ser inconstitucional e ilegal a láurea a pessoas vivas, através do batismo a bens pertencentes ao patrimônio público da Administração direta ou da indireta, das esferas federal, estadual ou municipal, assim como, a denominação dos bens privados que recebam recursos públicos de qualquer entidade federativa de governo. Ao final, foram levantadas hipóteses que podem contribuir para modificar o entendimento doutrinário e jurisprudencial atualmente adotado, defendendo-se a consignação de nomes de pessoas vivas nos prédios dos órgãos públicos, desde que, haja uma plausível justificativa, pela qual se consagre o mérito e justiça da láurea concedida, somada à aprovação da comunidade diretamente interessada.
Palavras-chave: denominação de bens públicos; nomes de pessoas vivas; impossibilidade; inconstitucionalidade; ilegalidade; exceção: mérito do homenageado e aprovação pública.
1 Introdução
A literatura sobre o tema da denominação de bens públicos com nomes de pessoas vivas é bastante escassa na doutrina pátria, poucos juristas têm debatido a questão, seja porque o consideram desinteressante, seja porque entendem não haver danos de maior monta ao patrimônio público.
No entanto, diga-se que o assunto passa a ter uma certa relevância, à medida que se considere tudo quanto afete a coisa pública deva despertar um mínimo de interesse do estudioso do direito, devendo ter a preocupação de encontrar soluções plausíveis, com a finalidade precípua de blindar os órgãos da Administração Pública frente aos interesses meramente privados em detrimento dos interesses públicos.
Portanto, não há como falar sobre o tema em tela sem que, mesmo de forma superficial, se busque a compreensão dos princípios que direcionam e informam a Administração Pública brasileira, já que o estudo das normas jurídicas positivas não é de todo suficiente para concluir-se pela viabilidade jurídica ou não, de poder-se chancelar os bens públicos com nomes de pessoas vivas.
No intuito de conceituar o que seja princípio, o mestre José Cretella Júnior (in: Revista de Informação Legislativa), com mestria e maestria ímpar, arremata:
Princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações subseqüentes. Princípios, neste sentido, são os alicerces da ciência (Apud Di Pietro, 2008; 61).
O não menos sapiente, professor Celso Antônio Bandeira de Mello (in: Curso de Direito Administrativo, Malheiros Editores, 5ª ed. 1994, p. 477) cogitando da importância do princípio no mundo do direito, pormenoriza:
(...) desatenção a um princípio é a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra. Isto porque, com ofendê-lo, abatem-se as vigas que o sustém e alui-se toda a segurança reforçada.
Dessa forma, não há como se debruçar sobre o tema da homenagem a pessoa viva, através da denominação de bens públicos, sem que antes se tenha conhecimento dos princípios que regem o comportamento ou conduta do homem público.
A Administração Pública é conduzida por regras principiológicas indispensáveis à consecução das atividades por ela engendradas. Sem normas condutoras e orientadoras das ações administrativas seria inviável pensar-se numa gestão capaz de implementar políticas públicas efetivas, dotadas de impessoalidade, moralidade, transparência e eficiência.
Em paralelo ao surgimento do Estado de Direito, dois princípios foram historicamente germinados: o da legalidade – que constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais -, e o da supremacia do interesse público sobre o interesse privado ou particular (Di Pietro, 2008:62). Esses princípios, segundo a melhor doutrina, são fundamentais, posto que deles se originam todos os demais princípios do direito público, não sendo específicos do Direito Administrativo.
Com o passar do tempo, um outro princípio foi surgindo, o princípio da indisponibilidade do interesse público, que se foi vinculando ao princípio da supremacia do interesse público. Ambos estão interligados, já que indispor do interesse público consiste em manter a supremacia deste sobre os interesses individuais ou grupais.
O artigo 37 da Constituição da República ao disciplinar os princípios basilares da Administração Pública, nos brinda com mais dois princípios que podem ser invocados quando da análise do tema proposto, quais sejam: o princípio da moralidade e o princípio da impessoalidade, que em apertada síntese abordaremos a seguir.
Todos esses princípios são considerados o manto de proteção da Administração Pública nacional, e por isso, toda e qualquer ação que envolva o setor público, não importando se da administração direta ou indireta, requer sua indispensável aplicação.
2 O princípio da legalidade: abrangência e peculiaridades
É consente entre os estudiosos do direito público, especificamente do Direito Administrativo, que a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite e que, no âmbito das relações privadas, o princípio a ser aplicado é o da autonomia da vontade (Di Pietro, 2008; 63), nesse sentido, não havendo qualquer supremacia na relação estabelecida, de uma parte sobre a outra, imperando a igualdade entre os sujeitos da relação.
Como é cediço, o princípio da legalidade encontra-se delineado pelo Inciso II do artigo 5º, e reverenciado pelo artigo 37, ambos da Constituição da República.
Nesse sentido, a definição de legalidade, no direito público, dever ser bem mais abrangente do que o sentido que se costuma dar ao mesmo. Não se pode delimitar o leque de legalidade de forma simplória ou trivial, restringindo o seu alcance ao mínimo campo de aplicação da norma legal positivada, pois desse modo, estar-se-ía excluindo os princípios – norma de maior valor – do campo de abrangência da legalidade. E, em assim sendo, a desobediência de qualquer norma principiológica não configuraria ilegalidade, causando entraves aos intérpretes da norma jurídica, nesse tocante compreendida como norma jurídica tipificada.
Desconhecer um princípio basilar de qualquer ramo do direito – público ou privado – redunda indiscutivelmente numa flagrante ilegalidade. E mesmo porque não se pode olvidar que um princípio – ainda que não normatizado – apresenta um círculo concêntrico valorativo superior ao da norma legislada ou positivada.
Nessa linha de raciocínio todo e qualquer ato administrativo editado em desfavor de uma norma jurídica tipificada ou de um princípio ainda não reconhecido pelo legislador, depara-se inquestionavelmente numa hipótese de ilegalidade a ser corrigida pelo operador do direito.
É esta a razão de os julgadores em geral vir aplicando ao longo dos anos as disposições contidas no artigo 11 da Lei n. 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), pela qual a inobservância dos princípios administrativos – implícitos ou explícitos, normatizados ou não – configura delito de improbidade administrativa, vale dizer, a ilegalidade por desrespeito a um bem jurídico (princípio) protegido pelo ordenamento jurídico, a penalizar o infrator com a suspensão dos direitos políticos passivos ou a perda da função pública.
Anote-se, também, que o princípio da legalidade tem dupla aplicação: de um lado, procura-se preservar o indivíduo das investidas arbitrárias do Poder Público; de outro, assegura-se ao Poder Público a sua proteção diante dos interesses privados, protegendo-o diante dos indivíduos em geral e em face dos próprios detentores de cargos ou funções públicas.
Na verdade, o princípio da legalidade veio para salvaguardar a sociedade e os órgãos estatais – patrimônio da sociedade – dos interesses escusos ou ilícitos.
3 O princípio da supremacia do interesse público: aspectos teleológicos
O princípio da supremacia do interesse público sobre o particular, é uma decorrência da bipolaridade do Direito Administrativo (Di Pietro, 2008;62) e tem por fim manter a autoridade da administração, com perspectiva a preservar o interesse coletivo. Portanto, sua finalidade consiste em estabelecer um marco mínimo de proteção ao patrimônio público, fazendo com que os interesses privados escusos não se sobreponham a res publica.
Torna-se prudente a aplicação desse princípio nas relações de que o Estado participa, haja vista que na atualidade não mais impera o individualismo do século XVIII, devendo o direito ser visto como um meio para a consecução da justiça social, do bem comum e do bem-estar coletivo (Di Pietro, 2008;64).
É de incumbência do Poder Público a tutela diuturna do interesse da coletividade, não podendo o agente público fugir desse mister, que se traveste em poder-dever inarredável, já que o detentor de poderes administrativos não possui disponibilidade sobre o patrimônio público lhe confiado, cuja guarda lhes foi atribuída pela lei.
O ordenamento jurídico pátrio concede ao administrador dos bens públicos, uma gama de poderes de atuação, sem necessidade de qualquer solicitação ao Poder Judiciário, desde que, atue com vistas a assegurar a manutenção do interesse da coletividade, inobstante venha a conflitar com os direitos individuais consagrados constitucionalmente.
A ilustrada lente Maria Sylvina Zanella Di Pietro [2008;65] preconiza:
(...) se, ao usar de tais poderes, a autoridade administrativa objetiva prejudicar um inimigo político, beneficiar um amigo, conseguir vantagens pessoais para si ou para terceiros, estará fazendo prevalecer o interesse individual sobre o interesse público e, em conseqüência, estará se desviando da finalidade pública prevista na lei. Daí o vício do desvio de poder ou desvio de finalidade, que torna o ato ilegal.
Portanto, a finalidade objetivada pelos responsáveis pela coisa pública, deve ser a finalidade pública, para dessa feita, atender-se os anseios da sociedade, as aspirações que esta espera do Poder Público, contribuindo para extirpar os males que afetam a boa convivência social. Só assim, haverá a prevalência do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.
4 O princípio da indisponibilidade do interesse público: um apêndice do princípio da supremacia do interesse público
Para efeito de aplicação do princípio da supremacia do interesse público, um outro princípio a ser observado é o da indisponibilidade do interesse público, que, para o mestre Celso Antônio Bandeira de Mello, citado por Di Pietro [2008;65]:
(...) significa que sendo interesses qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público – não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis. O próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los – o que é também um dever – na estrita conformidade do que dispuser a intentio legis.
Nenhuma autoridade, por maior que seja, por maior cargo que ocupe no serviço público administrativo, não pode fazer qualquer liberalidade com os bens e direitos pertencentes ao patrimônio público. Compreendendo esse louvável ofício, não somente a indisponibilidade de alienação de bens e direitos, mas também de não usufruí-los pessoalmente, ou deles fazer uso de forma a beneficiar terceiros que com a autoridade se relaciona.
Di Pietro [2008;65], parafraseando Celso Antonio Bandeira de Mello, pondera:
[...] as pessoas administrativas não têm portanto disponibilidade sobre os interesses públicos confiados à sua guarda e realização.
Logo, uma vez prevalecendo o interesse público sobre o privado, de conceber que os bens públicos não estarão disponíveis aos seus detentores ou administradores. Daí a afinidade do princípio da indisponibilidade com o da supremacia do interesse público. Ambos indissoluvelmente caminham juntos.
5 O princípio da impessoalidade e sua finalidade jurígena
É um dos princípios explícitos no artigo 37 da Carta Política de 1988, e que se destina a proteger o setor público, para que o mesmo não seja afetado por interesses estritamente ligados aos agentes ou autoridades públicas.
O atributo da impessoalidade, na prática dos atos administrativos, deve ser observado tanto em relação aos administrados como em relação à Administração. O agir da Administração em relação ao particular tem uma finalidade que é apontada pela norma jurídica de regência, que é a pública, vale dizer, sempre na direção de um interesse maior, o da coletividade.
Por meio do princípio da impessoalidade, veda-se o favorecimento dos próprios agentes públicos ou autoridades, assim como, o favorecimento alheio, isto é, dos administrados que com a Administração se relaciona, não importando se remunerados ou não. O atendimento da Administração deve estar voltado ao interesse público, não buscando a promoção pessoal dos que detém o poder ou vínculo administrativo, e nem muito menos dos indivíduos em geral.
Perquirir o interesse geral é a missão fundamental da Administração na sua função institucional. As prerrogativas dadas pela lei aos responsáveis pela coisa pública, canalizam as suas ações a um interesse superior, de forma a não poderem os mesmos privilegiar, beneficiar ou prejudicar, a quem tenham interesse de fazê-lo. É isso que tem entendido a doutrina pátria:
Exigir impessoalidade da Administração tanto pode significar que esse atributo deve ser observado em relação aos administrados como à própria Administração. No primeiro sentido, o princípio estaria relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento. (DI PIETRO, 2008;66)
Portanto, visa tal princípio de direito administrativo, como uma das vigasmestras do Estado de Direito, a impedir os abusos na Administração Pública, quer por meio do excesso de poder ou por simples desvio de poder ou desvio de finalidade.
6 O princípio da moralidade administrativa e seus efeitos na preservação do patrimônio público
O princípio da moralidade administrativa é outro princípio explícito, inserido pelo legislador constituinte no artigo 37 da Carta Magna brasileira, e que tem por perspectiva impor a ética na conduta ou comportamento do administrador público.
O administrativista Maurice Hauriou, citado por Di Pietro (2008;73) define moralidade administrativa como:
(...) conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração.
Esse conjunto de regras de comportamento buscadas na disciplina interior das entidades públicas constitui o princípio da moralidade, tornando este um indispensável standard de preservação do patrimônio público, para que os pertences da coletividade não sejam utilizados de modo a satisfazer os caprichos pessoais dos que atuam em nome da coisa pública e dos que são beneficiados por ela.
Com a perspectiva de se obter um mínimo de preservação ao patrimônio público, é que o principio da moralidade deve ser observado não somente pelo administrador, mas também pelo administrado que se relaciona com o Poder Público.
Em inteligente análise do princípio da moralidade, afirma a preconizada professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2008;74), textualmente:
(...) sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e de equidade, a idéia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa.
Pela interpretação do princípio constitucional da moralidade administrativa, considerando que este princípio destina-se a expurgar os atos administrativos praticados com finalidades contrárias ao interesse público, desvirtuados das finalidades legais, de inferir que qualquer ato atentatório dos preceitos de justiça, equidade, boa administração, bons costumes e essencialmente da moral, desfigura esse importante princípio.
7 Da homenagem a pessoa viva por meio da denominação de bens públicos e sua viabilidade jurídica frente à Constituição Federal, aos princípios basilares da Administração Pública e às leis extravagantes
Apriori afirme-se que o tema da homenagem a pessoa viva através da denominação de bens públicos deve ser analisado pelo viés estritamente jurídico, e não político.
Entre os atos desregrados praticados pelos agentes públicos, a merecer a proteção dos princípios de Direito Administrativo e das normas constitucionais e legais, estão os da denominação de bens públicos com o fim de homenagear ou privilegiar pessoas in vita, mesmo com merecida láurea, segundo o lúcido entendimento de alguns doutrinadores pátrios.
A bem da verdade, a nossa Carta Republicana de 1988 é omissa no disciplinamento direto do tema da denominação de bens públicos por meio da homenagem a pessoa viva.
No entanto, a matéria encontra-se normatizada na Lei n. 6.454/77, que, salvo o entendimento dos mais doutos, esteve recepcionada pela Carta Política atual.
O citado diploma legal, veda expressamente no seu artigo 1º o batismo a bem público por intermédio da homenagem a pessoa viva. Ipsis litteris:
Art. 1º. É proibido, em todo território nacional, atribuir nome de pessoa viva a bem público, de qualquer natureza, pertencente à União, ou às pessoas jurídicas da Administração indireta.
Na compreensão de alguns doutrinadores a expressa vedação do artigo 1º da norma retrocitada é genérica e objetiva evitar a ocorrência de designações de órgãos administrativos, legislativos ou judiciais, por razões especificamente políticas encobertas pelo manto da justa e despretenciosa homenagem.
A vedação prefalada estende-se às entidades estaduais ou municipais, ou mesmo privados, que recebem subvenção dos cofres públicos federais.
Nesse aspecto, todos os municípios e estados da federação estariam impedidos de praticar tal ato de nomeação a bem público, homenageando pessoa viva, já que todos recebem recursos públicos federais.
No tocante à legislação pátria, alguns poucos estados da Federação tiveram a preocupação de legalizar o assunto. A exemplo, mencione-se a Constituição do Estado da Bahia que regulamentou a matéria no seu art. 2º. Verbis:
Art. 2º .......................................................................................................................................
A utilização de nome, sobrenome ou cognome de pessoas vivas, nacionais ou estrangeiras para denominar cidades, localidades, artérias, logradouros, prédios e equipamentos públicos de qualquer natureza.
O Egrégio Tribunal de Justiça da Bahia com o fito de conter abusos pelos administradores dos bens pertencentes àquele augusto pretório, preservando a sua distância de interesses outros, que senão o exclusivamente coletivo, editou a Resolução n. 08/2002, estabelecendo no seu artigo 1º o seguinte:
Art. 1º. Fica proibido, em todo o âmbito estadual, dar nome de pessoas vivas a bem público, de qualquer natureza, pertencente ao Poder Judiciário.
A utilização de nomes de pessoas vivas nos bens pertencentes ao patrimônio público, móveis ou imóveis, tem sido uma preocupação das autoridades que zelam pelo que é de todos, certamente para impedir a privatização do patrimônio público, ou com outras palavras, a sua patrimonialização.
Em comento ao diploma legal supra, Antonio Pessoa Cardoso, ilustre Desembargador do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia¹ preconizou:
O uso de nomes de pessoas vivas em prédios públicos é típico ato de improbidade, porque atentatório à administração pública e cercado de maior gravidade, porque propaganda ostensiva e permanente. O descaso constitui preocupação de toda a instituição pública, porque os atos administrativos daí emanados não são imputáveis ao funcionário, mas ao órgão público, em nome de quem age o executivo.
E em complemento ao seu tirocínio, asseverou:
A entrega ao povo de qualquer obra, originada de um dos Poderes, não justifica a fraude; afinal, os governantes devem submeter-se às leis e não servir-se delas para realização de ambições pessoais. O servidor é elevado à função pública exatamente para construir estradas, prédios, escolas, fóruns, monumentos, etc; a execução dessas tarefas implica no simples cumprimento do dever, sem significar favor algum ao cidadão; a lei não autoriza, mas, pelo contrário, proíbe autopromoção à custa do dinheiro público.
Os nomes de magistrados, de políticos e de profissionais vivos nas obras públicas tornam as leis descartáveis, profanadas pelo “jeitinho” brasileiro que só acomoda a vaidade dos poderosos.
No mesmo diapasão, visando conter os abusos oriundos de práticas ilegítimas, sem qualquer respaldo da população, foi promulgada no Estado da Paraíba, a Lei n. 5.998, de 07 de dezembro de 1994, que no seu artigo 1º taxativamente determina:
Art. 1º. Fica proibido atribuir nome de pessoa viva a bem público, de qualquer natureza, pertencente ao Estado da Paraíba ou às pessoas jurídicas da Administração indireta.
A norma retro, dando azo à sua eficácia, estabelece no seu artigo 4º, como penalidade, a perda do cargo ou função pública do agente infrator, que assim dispõe:
Art. 4º. A infração ao disposto nesta Lei acarretará aos responsáveis a perda do cargo ou função pública que exercerem (...)
Cabe colacionar que o Ministério Público Federal (MPF) do Estado do Acre² chegou a instaurar um procedimento administrativo para averiguar a existência de eventuais irregularidades em prédios públicos com nomes de pessoas vivas.
No entendimento do Procurador da República, Ricardo Gralha Massia, a utilização de nomes de pessoas vivas em bens públicos confronta o princípio da impessoalidade, além de ser legalmente vedado. Faz menção, o ilustrado Procurador, que a Lei Federal n. 6.454/77 e o artigo 37 da Lei Máxima, proíbem o uso do nome de pessoa viva em prédios e logradouros públicos que recebam recursos públicos federais, estaduais ou municipais.
De ressaltar que o Acre demonstra bem a acentuada quantidade de prédios públicos com nomes de pessoas vivas de destaque, inclusive de políticos, a merecer o despertar e a intervenção imediata do Ministério Público Federal. São alguns exemplos, a Biblioteca Marina Silva; a Usina de Arte João Donato; a Escola Armando Nogueira; a Escola Glória Perez; o Instituto Dom Moacyr, o Bairro Mauri Sérgio e a Rua Flaviano Melo.
Procurando adequar os atos de nominação de prédios públicos às normas constitucionais e legais, o MPF naquele recantado Estado brasileiro, vem despendendo esforços para impedir que o patrimônio público seja afetado por interesses que não o estritamente público. Eis como o aludido Procurador da República se manifestou:
Hoje inúmeras ações já foram propostas para readequar os nomes dos prédios públicos em obediência ao que determina a Constituição. Constatando esta realidade aqui no Acre instauramos este procedimento, solicitando que as entidades públicas encaminhem documentação relacionando bens, salas, auditórios, ruas, bairros, que recebem nomes de pessoas vivas. Esta é uma prática que nós pretendemos evitar.
De ressaltar que quaisquer entidades privadas que recebam recursos públicos das esferas federais, estaduais e municipais, estão impedidas de denominar seus bens – móveis ou imóveis – com a denominação de pessoas vivas.
Não somente os órgãos pertencentes às entidades de administração direta, União, Estados, DF e municípios ou mesmo de administração indireta, autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, estão impedidos de nominar seus bens com o batismo de nomes de pessoas vivas, mas também, todos quantos, ainda que pertencentes à iniciativa privada, venham a receber recursos dos tesouros federais, estaduais e municipais.
