O planejamento governamental pode ser entendido como o processo sistemático pelo qual se viabiliza um dever funcional do Estado. Pretende-se neste artigo aferir importância e analisar a natureza jurídica do planejamento governamental.

1 – INTRODUÇÃO

O trabalho que se segue trata do Planejamento Estatal, trazendo um estudo sobre o caráter jurídico desse Planejamento. Especificamente no setor público, é mister que exista um Planejamento que seja conciso, bem elaborado, e que permita ao Estado, utilizando de seus recursos escassos e poder de intervenção, atingir uma série de objetivos previamente traçados, de forma geral e abstrata, no texto constitucional.

Partimos do princípio que o Planejamento, na visão de GRAU (1978), remete à ciência urbanística do século XVIII para orientar o crescimento das cidades europeias. Foi, posteriormente, utilizado na indústria, por ícones da administração como Taylor e Fayol, no século XX, para orientar sua produção e funcionamento.

O Planejamento foi ganhando força em todas as organizações, e, após a Segunda Guerra Mundial, praticamente todos os países do mundo capitalista passaram a adotar métodos de Planejamento, agora entendido como essencial para possibilitar o desenvolvimento econômico e social. A partir de então, o Planejamento passou a ser exigido dos governos, figurando inclusive nas Cartas Magnas de diversos Estados, desprendendo por completo a ideia do Planejamento de qualquer ideologia ou pressuposto político.

Existe, portanto, uma vez que presente nas mais diversas constituições vigentes, um caráter jurídico revestindo todo o Planejamento Estatal, assim como a sua materialização, por meio de Planos, que tem o mesmo trâmite legal de qualquer lei sctrictu sensu, que tenha sua iniciativa como competência do Poder Executivo, tendo, portanto, uma exigibilidade, ainda que anômala, mas com algum suporte no mundo do direito.

Este estudo se é necessário na medida em que a administração pública lida com recursos escassos, e com a dura missão de buscar de forma incansável o bem da sociedade. Neste contexto, já se tem firmado a importância da existência de um planejamento sólido, com objetivo de organizar a ação estatal, aprimorando e direcionando sua atuação nos campos econômicos e sociais, dando assim concretude ao disposto na Carta Magna de 1988.

A pesquisa bibliográfica foi utilizada para a construção do presente artigo. A finalidade dessa técnica de pesquisa é colocar o pesquisador em contato direto com aquilo que foi escrito, dito ou filmado sobre determinado assunto (MARCONI E LAKATOS, 2007).

Não obstante, a pesquisa bibliográfica abrange a leitura, análise e interpretação de livros, periódicos, documentos, etc. Neste artigo foi realizado um estudo bibliográfico referente ao Planejamento e direito econômico.

2 – O PLANEJAMENTO

A palavra “planejamento”, no senso comum, faz parte do cotidiano de um considerável número de pessoas. Planos são desenhados de inúmeras formas, com a pretensão de serem meios para alcançar objetivos diversos. Metas são traçadas, cronogramas elaborados, recursos financeiros despendidos e tarefas executadas, buscando aferir determinadas vantagens ou resultados. Atualmente, requer-se cada vez mais que se tenha uma atitude planejada para que todas as aspirações sejam satisfeitas, e, dessa maneira, grande parte das pessoas e organizações têm uma noção, ainda que seja apenas uma ideia minimamente aproximada, do que é o Planejamento.

O Planejamento, no conhecimento popular, seria uma forma de construir o futuro, e não uma forma de adivinhá-lo, uma vez que, compreendido como técnica, pressupõe uma ação anterior, uma preparação, uma atitude que venha a ser tomada para que se chegue ao que se foi planejado (MINTZBERG, 2004).

Na visão de Carneiro (2004), o Planejamento seria convencionalmente entendido como instrumento de racionalização do processo decisório. Essa racionalização se daria principalmente no que se refere à forma de organizar e desenvolver as tarefas e os eventos concernentes à implementação de alguma atividade ou empreendimento.

Para Queiroz (1982), o Planejamento constitui uma das funções básicas da administração científica, seguindo-se a organização, o comando, a coordenação e o controle. Assim, o Estado ou a empresa determinam, antecipadamente, em consonância com normas e diretrizes prefixadas, a programação a ser atingida na execução de seus objetivos.

Tais objetivos, por sua vez, traduzem não somente as finalidades essenciais da organização, como também as metas preestabelecidas e que deverão ser atingidas, para o que são elaboradas ações que tornarão factíveis o que foi proposto (QUEIROZ, 1982).

Para Landauer (1945), o Planejamento se define como a direção das atividades econômicas por um organismo da coletividade, valendo-se de um projeto que descreve em termos qualitativos e quantitativos os processos de produção que devem levar-se a cabo durante um período determinado do futuro.

O Planejamento moderno, por outro lado, é um processo contínuo de, sistematicamente e com o maior conhecimento possível do futuro contido, tomar decisões atuais que envolvam riscos; organizar sistematicamente as atividades necessárias à execução destas decisões e, através de uma retroalimentação organizada e sistemática, medir o resultado dessas decisões em confronto com as expectativas alimentadas (DRUCKER, 1998).

Ao longo do tempo, o Planejamento foi sendo cada vez mais utilizado na gestão organizacional, e todos os setores de uma organização procuram desenvolver melhor as suas atividades de forma que possam, a cada dia, otimizar o uso dos seus recursos. Essa prática se dá, usualmente, por meio de técnicas de Planejamento (D’ANJOUR et al, 2006).

 

2.1 – O PLANEJAMENTO E O DIREITO

O Direito Econômico seria, de acordo com Queiroz (1982) uma estratégia, uma tomada de consciência acerca das relações entre o Direito e a Economia. Regula-se, através desse ramo do direito, a obrigatoriedade do Poder Público de intervir no âmbito econômico, compreendendo a totalidade dos aspectos que apresenta a organização econômica do Estado.

O Direito Econômico reúne, portanto, o conjunto de regras jurídicas que permitem ao Estado atuar diretamente no setor econômico, compreendendo em sua essência as medidas autoritárias de organização econômica. A gênese do conteúdo do Direito Econômico é, dessa forma, na intervenção do Estado no setor econômico (QUEIROZ, 1982).

Pode-se ainda conceituar o Direito Econômico como sendo o ramo autônomo do Direito que se destina a normatizar as medidas adotadas pela Política Econômica através de uma ordenação jurídica, é dizer, a normatizar as regras econômicas, bem como a intervenção do Estado na economia (BASTOS, 2003).

Por fim, trazem-se as assertivas de Washington Peluso Albino de Souza, completando a estrutura sistêmica do Direito Econômico por meio de subsídios da atuação do Direito na órbita da Política Econômica:

Direito Econômico é o ramo do Direito que tem por objeto a juridicização, ou seja, o tratamento jurídico da política econômica e, por sujeito, o agente que dela participe. Como tal, é o conjunto de normas de conteúdo econômico que assegura a defesa e harmonia dos interesses individuais e coletivos, de acordo com a ideologia adotada na ordem jurídica (SOUZA, 2003, p. 23).

O Estado pode intervir na economia de diversas formas, podendo tais ações assumirem diversos modelos e intensidades. A atuação do Estado no domínio econômico pode, basicamente, ser direta ou indireta. A intervenção direta se dá quando o governo assume a forma de empresas públicas, e a indireta quando o Estado o faz através de normas, que têm como finalidade fiscalizar, incentivar ou planejar.

Inicialmente, é necessário salientar que o Planejamento do Setor Público nada mais é do que uma técnica de intervenção indireta do Estado no domínio econômico. Não é essencial ao procedimento intervencionista – ainda que seja a forma mais aprimorada e mais abrangente dentre todas, uma vez que atos de intervenção podem ser praticados independentemente de haver um Planejamento prévio (SOUZA, 2005).

Na medida em que o neoliberalismo passou a aceitar a intervenção do Estado no domínio econômico, o Planejamento foi sei impondo com a mais completa de todas elas. A ideia de se racionalizar o emprego de meios disponíveis para deles retirar os efeitos mais favoráveis se tornou inerente ao ato de governar (SOUZA, 2005).

Segundo Souza (2005), o Planejamento, materializado pelo Plano, terá, basicamente, quatro diferentes prismas, quais sejam: político, oferecendo o sentido decisional de adoção; o econômico, constituindo o seu conteúdo básico; o administrativo, que está ligado aos órgãos encarregados de sua elaboração e execução; e o jurídico, que determina o regime de sua concretização, conferindo-lhe aspectos legislativo, executivo e judiciário.

Visto que o Plano é a expressão documental da projeção de uma série de atos de intervencionismo e o Estado não deixou de ser Estado de Direito quando assumiu uma missão positiva, em relação ao universo socioeconômico, está sujeito a formalização através de manifestação do Poder Legislativo. Isto é, para se efetivar, o Plano precisa desse suporte legal – trata-se do princípio da legalidade (GRAU, 1978).

Não obstante, e ainda segundo Souza (2005) pode o Plano se envolver de diversas tipificações, sendo elas:

  1. Plano segundo o Sujeito do Ato de Planejar – o Plano elaborado pelo governo pode ter como foco tanto o setor público quanto o setor privado. A Constituição da República, no entanto, define a posição do particular nessa questão, na medida em que define o Planejamento como indicativo para o setor privado.
  2. Plano segundo a Eficácia da sua Lei no Espaço – o Plano, após ser transformado em lei, pode ter a eficácia nacional, regional, estadual ou municipal.
  3. Plano segundo sua Elaboração e Aprovação – trata-se do processo pelo qual o Plano passa da condição de peça técnica ao estágio de lei. Pode ser de forma democrática, quando o executivo submete o Plano para aprovação do legislativo, ou autocrática, quando o executivo impõe o Plano.
  4. Plano segundo o Modo de sua Execução – o Plano pode ser indicativo, contando com uma maior flexibilidade, ou imperativo, sendo dotado de uma maior rigidez.
  5. Plano segundo a Eficácia de sua Lei no Tempo – trata-se da vigência do Plano. Dessa forma, o Plano pode ser de curto, médio, ou de longo prazo, de acordo com a sua duração prevista.
  6. Plano segundo o seu Próprio Âmbito – os Planos podem ter diferentes amplitudes, de acordo com os seus temas. Dessa maneira, o Plano pode ser global, quando a sua temática envolve todos os setores da economia, ou pode ser parcial, quando trata de apenas alguns setores.

2.2 – O PLANEJAMENTO E A DEMOCRACIA

O Planejamento, em um contexto democrático, não seria, necessariamente, um instituto inconciliável com a democracia em si. Apesar de o Planejamento ser, em regra, fruto de decisões racionais, conduzidas através de diagnósticos da realidade, teorias e dados que a embasem, e uma racionalidade lógica que deve ser inerente ao processo, e, por outro lado, a democracia se pautar por princípios diversos, como necessidade de acomodar interesses diferentes, conciliar oposições e formar consensos, não implica em uma condição de exclusão recíproca (DOMINGUES FILHO, 2007).

Norberto Bobbio (1986) conceitua a democracia como um conjunto de regras (primárias ou fundamentais), que estabelece quem está autorizado a tomar decisões coletivas e com quais procedimentos.

José Afonso da Silva (2005) rememora o tempo em que se negava a possibilidade da relação entre democracia e planejamento econômico. Isso porque foi firmada a ideia de que só haveria democracia e liberdade onde a iniciativa privada dominasse toda atividade econômica. Vez por outra vem à tona essa afirmação de que o planejamento é incompatível com a liberdade, uma vez que na busca de sua eficiência ocorre a atuação incisiva do Estado sobre a ordem econômica, “cerceando” ações livres do mercado. Entendo que há um exagero, pois não estamos diante de um genuíno Estado liberal (laissez-faire) e nem mesmo de um Estado totalitário.

Em democracias consolidadas, os dois institutos – planejamento e democracia, podem ser trabalhados de forma conjunta, ainda que aquele se paute pela eficácia, enquanto este se submeta à lógica da legitimidade. Se a divisão de papéis for nítida e bem definida, os responsáveis pelo planejamento terão sua responsabilidade clara, qual seja, diagnosticar o problema e identificar possíveis opções para remediá-los, assim como mensurar seus custos e benefícios, enquanto aos políticos caberia a escolha dos objetivos e metas das opções propostas para realizá-las. Evidencia-se, assim, a diferença entre o papel técnico e político dentro do governo (DOMINGUES FILHO, 2007).

No entanto, não se tratando de modelos democráticos já em um grau de maturidade considerável, há um considerável risco de fins e meios se confundirem e se misturarem, tornando a distinção entre atividade técnica e política mais tênue e difícil de ser visualizada, prejudicando o processo de Planejamento e afastando-o dos ideais democráticos.

Como princípio básico da democracia, traduz-se pela necessidade de o Planejamento ser a expressão inteligente e ordenada da vontade popular. Tal expressão, entretanto, tratando-se de democracia representativa, a aprovação das politicas de Planejamento bem como sua execução será feita através dos Poderes Legislativo e Executivo, trabalhando em sintonia com o sistema de freios e contrapesos (QUEIROZ, 1982).

Institucionalizar mecanismos para garantir efetivamente a participação dos setores relevantes da sociedade brasileira no processo decisório, que envolva um sistema de Planejamento, não só interessa à concretização desse sistema, mas, sobretudo, direcioná-lo no sentido da consolidação democrática (DOMINGUES FILHO, 2007).

Assim, entende-se que o Planejamento pode ser usado como instrumento para garantir a democracia e seus princípios fundamentais, como a igualdade de oportunidades e a inclusão social, além da participação popular. Os Planos podem ser ferramentas que possibilitem o direcionamento do país para um contexto em que prevaleça a democracia, se for construído e executado em um ambiente democrático, no qual a técnica e a política cumpram suas funções. Conclui-se, dessa forma, que o Planejamento Estatal pode ser um fator importante que crie a eficácia e legitimidade necessárias ao alicerce da democracia.

Portanto, o Planejamento, com seu método interventivo tem o escopo de complementar e suprir a liberdade real em prol do desenvolvimento nacional, o que representa importantes repercussões na estabilidade política, ensejando o aumento da produtividade, permitindo um melhor e mais rápido atendimento das reivindicações sociais. Paralelamente, a questão da liberdade assume novos contornos, extrapolando o âmbito de meras garantias formais, para buscar garantir uma vida digna a todos os cidadãos.

Essa liberdade real significa tanto a possibilidade de participar da vida política, como a capacidade de gozar os direitos de natureza econômica e social, que têm sido garantidos pela nossa Constituição. A igualdade, ainda que apenas política e não econômica, deve buscar garantir a igualdade de oportunidades a todos os cidadãos, mediante a atuação efetiva e eficaz de todo um coro institucional.

Salienta Eros Roberto Grau (1978):

Desta sorte, o sistema democrático deve ser suficientemente eficaz para permitir que a adoção de novas estruturas administrativas e de tomada de decisões políticas não sacrifique a democracia. Se o intervencionismo forçou a centralização das decisões e o planejamento tornou mais incisivos os seus efeitos é imprescindível que o sistema se amolde a essas realidades para tornar viável a democracia possível (GRAU, 1978, p. 47).

Logo, percebe-se que o Planejamento pode ser um fiel corolário de uma proposta democrática, e as suas ferramentas podem ser poderosos instrumentos que possibilitem a busca pela plenitude dos ideais que imperam em um contexto democrático. Com o Planejamento, os fatores irracionais e as incertezas inerentes à transição democrática não desaparecem de todo, mas se reduzem (DOMINGUES FILHO, 2007).

3 – NATUREZA JURÍDICA DO PLANEJAMENTO ECONÔMICO

A natureza jurídica pode ser entendida como a afinidade que um instituto tem em diversos pontos com uma grande categoria jurídica, podendo nela ser incluído o título de classificação.  Portanto, determinar a natureza jurídica de um instituto consiste em determinar sua essência para classificá-lo dentro do universo de figuras existentes no Direito. Seria, dessa forma, como uma forma de localizar tal instituto topograficamente. É como se um instituto quisesse saber a qual gênero ele pertence, é a espécie procurando o gênero, é a subespécie procurando a espécie (DINIZ, 2001).

Assim, quando se perquire a natureza jurídica de um instituto, o que se pretende é fixar em que categoria jurídica o mesmo se integra, ou seja, de que gênero aquele instituto é espécie.

A determinação da natureza jurídica dos Planos tem preocupado de modo especial os estudiosos do Direito. O problema, na realidade, constitui matéria de notável complexidade, naturalmente, em face da novidade e singularidade do ato planificador, consideradas as categorias jurídicas clássicas, e por outro lado, em face do conteúdo não imperativo ou não obrigatório dos mesmos. Tal definição acerca de seu lugar dentro do Direito não é simples para o Plano, sendo alvo de controvertidas posições a respeito de qual seria sua natureza jurídica, ou mesmo se teria uma. (QUEIROZ, 1982).

É necessário, dentro dessa discussão, não se esquecer de que o Plano é uma lei, e o é porque para a elaboração do Plano procura-se, cada vez mais, responder às exigências de uma discussão democrática. A participação dos Poderes Executivos e Legislativo, e o processo de construção do Plano evidenciam o caráter legal que o mesmo carrega (FONSECA, 2010).

Entendendo haver no Plano alguma natureza jurídica, partindo do princípio é uma lei, isto é, o Plano tem sua natureza amoldada ao direito, há ainda uma gama de possibilidades sobre qual natureza seria, dentro do ramo jurídico. Vários autores de diversos países, culturas e períodos históricos escreveram sobre a natureza jurídica do Plano, já que o mesmo possui a estrutura formal de uma lei. Vejamos alguns exemplos das hipóteses e conclusões de diferentes doutrinadores:

Para outros autores, o Plano seria eminentemente político, uma vez que requer prévia decisão política. Outros ainda afirmam que o Plano seria, na verdade, um contrato social, de conteúdo econômico. Nisso seria destacada a adesão dos particulares, indispensável à sua efetivação (SOUZA, 2005).

Assim, considerando o ângulo positivo, o Plano não seria, na realidade, outra coisa senão, do ponto de vista formal, um processo e um grau de elaboração da política econômica aprovada pelo Congresso Nacional, “ad instar” das declarações ministeriais pelas quais cada chefe do governo que se instala procurará executar ao longo do período de seu mandato (QUEIROZ, 1982).

Há ainda, segundo Queiroz (1982), a necessidade de se admitir ou de se reconhecer nas recomendações do Plano um caráter jurídico, e não somete moral ou político, o que implica em se tratar de uma categoria nova de atos jurídicos e que o próprio Plano constitui um novo tipo de ato jurídico.

Farjat (1982) também compreende haver um direito da planificação, mas o Plano, per si, não seria um ato jurídico. Ele seria apenas um instrumento para cumprir as medidas contidas nele, tendo, muitas vezes, o caráter indicativo, executivo ou ainda estimulador. Seria, dessa forma, uma forma atípica de produção normativa.

Para justificar a característica de lei que tem o Plano, o autor analisa as duas categorias jurídicas da generalidade e da obrigatoriedade. Quanto à generalidade, o Plano a possui, como é normal a toda lei. E essa generalidade transparece do fato de o Plano se referir a todos os aspectos da vida nacional. Desconhece, pois, o Plano a divisão do Direito Público e o Privado, atingindo tanto o Estado quanto os particulares.

Já quanto à obrigatoriedade, é possível contestar o caráter jurídico do Plano. Chega-se a afirmar que o Plano não é obrigatório nem para o Estado. E o Plano sempre é passível de reforma, intervindo o governo nele através de modificações. É reconhecido, no entanto, que tal revisibilidade não retira ao Plano a juridicidade, vez que tal característica está essencialmente ligada ao fenômeno econômico, sendo inclusive tal revisibilidade adotada também pelos países socialistas.

Contudo, a eficácia direta do Plano é contestada, uma vez que não produz efeitos imediatos, e o fato de suas normas não serem autoaplicáveis. Sem a ligação com o concreto da vida real e o abstrato da norma genérica, o Plano não passaria de objetivos, recomendações e orientações para o futuro, sem influencia alguma na prática.

Para essa vertente, pode-se defender para o Plano também o direito normativo. Todavia, a opinião mais frequente, ao que tudo indica, parece negar-lhe a natureza de um ato jurídico comum. O Plano será antes um ato de natureza política (QUEIROZ, 1982).

Ainda há aqueles que veem no Plano um complexo de atos jurídicos e não jurídicos. Deveria, então, analisar se os atos decorrentes de tais Planos teriam ou não efeitos jurídicos (SOUZA, 2005).

Segundo Souza (2005), o Planejamento teria como sua natureza a expressão de uma opção política, uma vez que se trata da decisão do Estado intervir no domínio econômico, e por ser uma ação planejada dessa intervenção, confirmando sua natureza eminentemente política.

De acordo com o pensamento de Jacquot (1973), a natureza jurídica do Plano se evidenciaria através de uma análise simples de dois métodos: a definição a priori como ato jurídico, uma vez que são normas estabelecidas pelo Executivo e aprovadas e ratificadas pelo Legislativo, seguindo, dessa forma, os mesmos procedimentos que outros atos jurídicos; e o segundo caminho seria referente ao conteúdo, que se mostra dotado da característica comum a todo ato jurídico, a normatividade, por mais que transitem entre a imperatividade e o caráter indicativo.

Grau (1978) considera o Plano um ato regra. Justifica sua posição com o argumento de que para atingir os objetivos a que se propõe, o Plano implica na determinação de um conjunto de normas, ou seja, diretrizes e prioridades concernentes à execução, pelo Poder Executivo, de uma política de intervencionismo econômico e social.

O autor afirma que o Plano seria uma norma jurídica, na medida em que os atos do poder regulamentar coincidiriam com o que estivesse previsto no Planejamento do Estado (GRAU, 1978).

André de Laubadère (1979), por sua vez, parte da noção de Planos Econômicos como documentos adotados pelos poderes públicos e destinados a analisar as probabilidades de evolução econômica e a definir as orientações desta evolução que as autoridades públicas consideram como desejáveis e em cuja direção eles pretendem impulsionar os agentes econômicos.

Para o autor, o Plano seria per si indicativo, uma vez que os Planos imperativos seriam apenas os utilizados pelos países socialistas, nos quais todos os atos econômicos devem seguir fielmente o que é proposto no Plano elaborado pelo governo. Seria também flexível, isto é, tem a possibilidade de modificações e de adaptação no curso de sua execução.

Laubadère conclui que um aspecto fundamental do Plano para obter sucesso, uma vez que é indicativo, seria a sua aceitação pelas pessoas interessadas na sua aplicação. Para tanto, o Plano deveria ser entendido como obra coletiva, uma espécie de bem comum, prevendo uma linha de conduta que elas têm interesse de seguir. Seguindo essa linha de pensamento, o autor afirma que o Plano não seria um ato jurídico, mas meramente técnico e político, ainda que tivesse alguns efeitos jurídicos, que permite um controle administrativo e a responsabilização do Estado (LAUBADERE, 1979).

Já segundo Georges Burdeau (1975), a ideia de planificação estaria ligada à própria ideia de responsabilidade. Para o Estado seria uma consciência de sua responsabilidade a respeito da sociedade que prova o cuidado de planejar, atentando, principalmente, para atender os ideais democráticos e garantir o seu poderio econômico no contexto internacional.

Para que um plano seja coerentemente jurídico, na visão do autor, seria necessária a extinção da liberdade autonomia. Dessa maneira, os Planos não se limitariam a traçar esboços do futuro, mas definiriam a estratégia para alcançá-lo. Dessa forma, o Plano deveria ser imperativo e autoritário, sob pena de não ser considerado, de fato, um Plano, sendo apenas a expressão de um desejo (BURDEAU, 1975).

O Plano dentro de países democráticos não tem a característica autoritária, mas sim indicativa, democrática, descentralizada e macroeconômica. A noção de Plano, nesse contexto, aproxima-se de um conceito de contrato social, sendo responsável por catalisar diversas forças sociais. Assim, o Plano teria como função a mobilização de energias de tal modo que desta mobilização se desprenda uma vontade coletiva que será a assegurado de seu sucesso, criando e moldando um desejo democrático. Logo, a fé no Plano se constituiria num poderoso fator de integração social, e a participação do governo na confecção do Plano, apesar de trazer a impressão de que o Plano tenha um valor imperativo, é apenas simbólico.

Segundo Burdeau, ainda que seja elaborado por técnicos, o Plano deve prezar pela flexibilidade, que lhe garante uma sobrevivência muito maior que as normas criadas pelo Poder Legislativo. A sua qualidade essencial seria o apelo à persuasão mais do que a constrição (BURDEAU, 1975).

Ademais, o desafio que se coloca na tentativa de torna conciliáveis a flexibilidade do Plano e rigidez da lei ainda fascina muitos juristas, que por muitas vezes tendem a não vislumbrar tal hipótese, negando ao Plano a natureza jurídica (GRAU, 1978).

Giovanni Quadri (1980), considera que o Direito Público da Economia abandona a rigidez das figuras jurídicas tradicionais em favor de instrumentos mais elásticos e informais. Afirma que os Planos são seus atos típicos, configurando-se como instrumentos mais idôneos para o desenvolvimento da direção político-econômica, e representando uma figura mais difusa e constante a que a legislação dos países recorre para disciplinar a intervenção do Estado na Economia.

Quadri assinala como característica do Plano a sua flexibilidade ou elasticidade, a sua fluidez, isto é, a aptidão para modificar-se continuamente de acordo com a diversificada situação econômica, e ao seu caráter temporário. Dessa forma, o Plano teria um conceito econômico, e não um conceito jurídico. Trata-se de um conjunto de previsões econômicas e de indicações de direcionamentos e de intervenções no setor público e no setor privado dirigidas a alcançar determinadas finalidades políticas e sociais, só absorvendo o caráter jurídico quando é transformado em lei, norma, ou diretiva (QUADRI, 1980).

Por sua vez, Agustín Gordillo (1973), afirma que, de acordo com a perspectiva de exame, o Plano poderia ser tanto uma norma quanto um princípio jurídico, ou ainda, um regulamento ou um ato administrativo. Não obstante, ainda segundo o autor, poderia ser o Plano apenas uma simples comunicação, sem qualquer efeito jurídico direto. Em suma, o Plano não tem nenhuma juridicidade específica própria, que seja a ele inerente.

O Plano poderia, assim, abarcar uma, ou diversas interpretações, dependendo do prisma que fosse analisado. A título de exemplo, sua normatividade não seria discutível quando se entende ser o Plano obrigatório para o serviço público, e por outro lado, é totalmente questionável a juridicidade do mesmo quando se tem normas meramente indicativas para o setor privado (GORDILLO, 1973).

Logo, Gordillo (1973) entende não ser possível encerrar numa só categoria jurídica a todos os elementos componentes do Plano, pois suas normas jurídicas poderiam ser de tipos diferentes, quais sejam: obrigatoriedade; conferir fundamento jurídico à ação dos particulares conformada ao Plano para em consequência receber vantagens que o ele propõe; normas que marcam certo rumo de ação ao Estado; dentre outros. Conclui-se, dessa forma, que o Plano é um complexo de diversos atos, jurídicos e não jurídicos, legais e regulamentares, gerais e particulares, que se entroncam entre si, formando o sistema que há de orientar a ação do Estado e da sociedade num período dado.

Philippe Maystadt (1976) entende que o Plano, estabelecido com a finalidade prover um programa de desenvolvimento econômico e social para alcançar os objetivos gerais da política econômica, quando depende unicamente da autodisciplina dos poderes públicos e da cooperação voluntária do setor privado, trata-se apenas de um instrumento indicativo, sem força jurídica, na medida em que nenhuma medida coercitiva é utilizada.

Por outro lado, quando a planificação tem certa força obrigatória, o Plano ganha uma clara evolução no que concerne à sua natureza jurídica. Assim, as previsões que existem no Plano só seriam dotadas de alguma juridicidade caso tenham caráter sancionador, vinculante, que possibilite colocar em prática o que está disposto no seu texto legal (MAYSTADT, 1976).

Grande parte da doutrina tradicional adota a vertente que ensina uma natureza meramente autorizativa nas leis orçamentárias, não vinculando o Estado a se submeter ao que foi previamente estabelecido em seu planejamento. Mas seguindo ainda esse marco teórico, o planejamento não perderia, ainda assim, a sua classificação como ato jurídico, pois condiciona a elaboração deste orçamento, vedando as ações que nele não forem previstas (SOUTO, 1997).

Por outro lado, Moncada (1985) tem outro entendimento, segundo o qual a lei do Plano não vincularia quanto ao seu conteúdo, sendo ainda possível que fosse modificada pelo orçamento no decorrer de seu curso, o que afastaria o caráter jurídico da norma, uma vez que a lei em seu sentido material não pode ser afastada ou modificada pelo orçamento, ato formalmente legislativo, mas materialmente administrativo, desrespeitando, não só a hierarquia da pirâmide jurídica, como também o conteúdo ideológico do Plano, sobre o qual repousaria, em certa medida, a preferência eleitoral.

Souto (1997) afirma que o Plano seria um ato complexo, dentro do Direito Econômico. Quando transformado em lei, terá as características complexas, próprias da natureza do objeto dessa disciplina específica. Seria, portanto, ato político, pela natureza das decisões que contém, e ao mesmo tempo, ato jurídico, quando expresso em lei, e ato econômico, pela matéria que exprime. Logo, a lei do Plano tem um conteúdo econômico, que regulamenta, juridicamente, a prática dos atos em que se concretiza aquela política. Vale ressaltar que o Plano tem, segundo a Constituição da República de 1988, força vinculativa para o setor público.

Para Washington Albino Peluso de Souza (2002), o plano, após elaborado, não passaria de um peça técnica, construído por profissionais com conhecimentos nas áreas que fossem tratadas no documento. Tal documento deveria seguir os princípios econômicos. O Plano só assumiria o seu caráter jurídico no momento posterior à sua transformação em lei, respeitando os devidos trâmites legais.

As implicações de ordem jurídica dos Planos apresentam-se suscetíveis de tomar orientação diversa, consoante os dois grandes tipos de planificação perseguidos pelo Estado: a) Tipo Indicativo, Flexível ou Democrático; e b) Tipo Imperativo, Vinculativo ou Não-Democrático.

No primeiro caso, caracterizado pela flexibilidade, dispõe-se que os centros de decisão econômica permaneçam com a liberdade de acomodar-se ou não aos objetivos do Plano. Nesse tipo incentivam-se as empresas privadas a aderirem ao Plano, outorgando-lhes compensação certos benefícios tributários (QUEIROZ, 1982).

Pelo tipo de planificação imperativa, os responsáveis pela produção e pelos investimentos cumprem amoldar-se obrigatoriamente às determinações do Plano. Tal visão é comum dentro da doutrina jurídico-socialista, que considera o Plano como uma norma jurídica vinculatória. Assim, o Planejamento seria uma atividade destinada a desenvolver em determinado período uma sequencia de atos jurídicos e de atividades ministeriais e técnicas, coordenadas e ligadas entre si, tendentes a realizar uma economia mais racional, para o fim de elevação do nível de bem estar geral (QUEIROZ, 1982).

Em resumo, para o autor, o Plano pode apresentar as seguintes posições quanto à sua natureza:

  1. É o Plano uma norma jurídica, encerrando caráter vinculativo, tal é a posição da doutrina socialista;
  2. Traduz-se como simples relatório ou documento técnico anexo à Lei, não podendo limitar ou ampliar o poder discricionário da administração, inexistindo controle jurisdicional nem sanção para sua execução;
  3. Não encerra obrigação jurídica, mas situa-se no âmbito da política, encerrando mera obrigação moral para o Governante;
  4. O Plano não se configura como norma jurídica, embora encerre um conjunto de normas jurídicas ligadas ao Planejamento, com vistas a atingir os objetivos a que se propõe.

Para teóricos socialistas, os Planos teriam a forma concreta da norma jurídica, vinculando todos que sejam alcançados por suas disposições. É, dessa forma, uma norma geral que assume força de lei (BRETAS et al, 1980).

Henri Chambre (1967), por sua vez, influenciado pelo Direito Soviético, e pela planificação da economia socialista, entende ser o Plano, devido ao disposto na Constituição de 1936, com caráter legal, por ter forma de Lei. Sua força jurídica estaria firmada, portanto, em um critério puramente formal.

No entanto, o autor busca ampliar o estudo da natureza jurídica do Plano, e, assim, verifica que há no Plano uma unidade invariável e também uma indissolubilidade de conteúdo econômico e de forma jurídica, reforçando, neste contexto, a juridicidade do Plano, uma vez que embora constituídos por um conjunto de tarefas concretas e precisas, os Planos procuram regulamentar o desenvolvimento de toda a economia do país, e, por isso, possuem um caráter normativo (CHAMBRE, 1967).

Esse caráter normativo que o Plano teria dentro do Direito soviético constitui uma fonte de direito destinada a regulamentar todas as relações econômicas que se estabelecem entre os agentes no curso da execução do Plano.

Phillippe J. Bernard (1967) afirma que:

A planificação soviética tem caráter imperativo. Isto equivale a dizer que os planos soviéticos não estão constituídos somente por um conjunto de diretrizes gerais, mas que estas se decompõem numa série de normas concretas que, dirigidas a todos os agentes econômicos, traçam rigorosamente o marco de sua atividade (BERNARD, 1967, p.110).

Salientam-se, dessa forma, as funções que foram desempenhadas pelos Planos soviéticos, que eram a função de previsão (a definição precisa de objetivos com data e o volume que se deseja alcançar), uma função de gestão (pois que o Plano serve de base para a determinação de créditos de inversão, matérias-primas, materiais, mão de obra e entrega de produtos finais), função de controle (determinando a distribuição de recompensas, censuras ou castigos, como consequência da execução do Plano) e, por último, uma função de mediação do crescimento dos diversos setores da economia (FONSECA, 2010).

Ainda em um contexto socialista, Joseph Kucera (1973) também trata da planificação da economia. Nas palavras do autor:

A socialização dos meios de produção exigiu necessariamente a direção planificada central da atividade das organizações socialistas. O setor privado foi posto em segundo plano de sorte que certas instituições de direito civil perderam as suas funções. Desse modo o alargamento da direção planificada da economia socialista tornou necessária a criação de instituições novas que não puderam ser incluídas no quadro do Código Civil senão com extremas dificuldades. As mais importantes dentre elas foram os atos de planificação (KUCERA, 1973, p.337).

Percebe-se, dessa maneira, que o Plano nas economias socialistas era uma verdadeira regra de direito, justamente pelo fato de vincular a todas as organizações nacionais, sem qualquer distinção (FONSECA, 2010).

Da mesma visão partilha Petko Stainov (1963), tratando da peculiaridade do Plano econômico dentro de países de orientação socialista. Stainov procura, então, estabelecer uma distinção entre planificação e programação, de forma que aquela seria constituída de normas de conteúdo imperativa e específico de países socialistas, e esta constituída de normas indicativas, e próprias dos países do Ocidente.

Dessa forma, para o autor, o Plano como é tratado no Ocidente não seria mais do que mera programação do Estado, não havendo natureza jurídica nessa forma mínima de intervenção do Estado na vida econômica do país, na medida em que traz em seu conteúdo normas de cunho indicativo (STAINOV, 1963).

Já a verdadeira planificação se apresenta como uma atividade dos órgãos do Estado, pela qual se procura organizar de um modo durável e permanente as relações e os liames entre os diversos ramos de toda a economia do país impondo para tal fim, pela vontade do Estado, Planos por ele elaborados, concordantes e sincronizados.

Esses Planos têm caráter imperativo, obrigatório, o que garante a ele a juridicidade, pois possui força de lei, tanto para o Estado quanto para a sociedade. O Plano é considerado, pela maior parte da doutrina jurídica socialista como norma jurídica, vinculatória para todos quantos pelas suas disposições alcançadas. Sua obrigatoriedade é incisiva tanto para o Estado, quanto para a sociedade. (GRAU, 1978).

De acordo com esses estudos, pode-se concluir que a natureza jurídica dos Planos não é ponto pacífico dentro da doutrina. Ainda que exista um consenso em visualizar o Plano como uma lei “completa”, no sentido material e formal, nos países socialistas, dentro economias capitalistas essa posição não é clara. No Brasil, percebe-se que os Planos têm a forma de lei, sendo proposta pelo executivo e aprovada pelo legislativo, seguindo o trâmite jurídico convencional. O que se discute, entretanto, é se materialmente os efeitos produzidos pelo texto legal do Plano econômico têm um caráter jurídico.

A obrigatoriedade da lei é um dos pilares do Estado de Direito, contudo, não é essencial à norma que ela tenha em si uma possibilidade sancionadora, isto é, um viés punitivo para sua não observância.

Contudo, ainda que o Plano não tenha previsto em si uma possibilidade punitiva quanto ao seu não cumprimento, vale lembrar que há outras leis que contemplam a coerção, podendo ser aplicadas como a Lei de Reponsabilidade Fiscal (LC 101), tratando de uma possível improbidade do responsável.

Tratando-se do Planejamento Estatal em economias capitalistas, o que se pode perceber é a obrigatoriedade para o cumprimento do que é proposto nele apenas pelo setor público, ainda assim sem a prescrição, em regra, de uma punição para casos em que ele não seja observado. Para o setor privado, o Plano é usualmente apenas indicativo, primando pela liberdade econômica, que é um dos eixos de uma estrutura de mercado. Ressalta-se ainda que o Plano não é o único instrumento legal utilizado pelo Estado para o planejamento, apesar de ser o principal deles.

A consequência é reconhecer o aspecto misto dos Planos, distinguindo-se uma parte desvestida de obrigatoriedade, traduzidas por exposição e análise do complexo jurídico, social e histórico e outras que implicam em obrigatoriedade de maneira a encerrar para o Estado ou seus órgãos relativamente à sua execução de maneira a permitir aos cidadãos a possibilidade de compelir judicialmente o cumprimento dos Planos, como parte integrante do ordenamento jurídico (QUEIROZ, 1982).

E, na medida em que se insere dentro do ordenamento jurídico, o Plano Econômico adquire a sua essência de normatividade jurídica. Como um documento consistente num conjunto de normas de orientação, de diretrizes e de prioridades, que se antepõem ao Estado na formulação e condução da política econômica, o Plano surge como um fenômeno de linguagem que se destina a intercomunicar os componentes da sociedade com a coordenação almejada dentro do contexto planejador Estatal, orientando os setores público e privado para que suas ações levem ao cenário vislumbrado como ideal para o país, e benéfico para os seus cidadãos (FONSECA, 2010).

No que concerne aos conceitos de Planejamento e de Planificação, ambos estão afeitos diretamente à atuação do Estado, observada a crescente importância da economia no âmbito político e, em consequência, a necessidade de o Estado ingerir-se no processo econômico.

Impõe-se, pois, registrar como fundamental que na coordenação e na interligação entre as esferas das decisões políticas com a área das atividades econômicas realizadas sob a égide do princípio da livre iniciativa, o que se tem é o planejamento, conceito diferente daquele que se refere à planificação da economia, como concebida pelos estados socialistas e que pressupõe a inexistência do mercado.

No tocante às questões de natureza econômica, há certo grau de incerteza, razão pela qual na busca da redução desta e da efetividade das decisões tomadas, dispõe o ordenamento jurídico brasileiro do planejamento como forma de intervenção do Estado no domínio econômico, que visa (ou deve visar) ao desenvolvimento sustentado e integrado dos diferentes níveis de governo – federal, estadual e municipal.

Assim, nota-se não haver, a priori, um consenso no que tange ao Planejamento e sua natureza jurídica, sendo um ponto de divergência na doutrina do Direito Econômico.

4 – CONCLUSÃO

O Planejamento é fruto da tendência de se buscar uma crescente racionalização, em todas as esferas da vida. A sociedade moderna, complexa, passa a não tolerar viver com determinadas incertezas. Assim, percebe-se a caracterização de uma realidade social em contínuo e crescente processo de racionalização, o que, de outro modo, nada mais é do que a expansão da razão (DOMINGUES FILHO, 2007).

Trata-se, portanto, de uma das modalidades de construção da racionalidade, uma vez que é um instrumento fundamental pra se lidar com as incertezas geradas pela sociedade. Planejar é intervir na realidade, de modo a moldá-la em busca do cenário desejado, e é um meio complexo de solucionar problemas, tanto socioeconômicos quanto políticos. Planejar é, dessa forma, alocar recursos e valores a favor da sociedade (DOMINGUES FILHO, 2007).

O Planejamento é comum, como foi visto, tanto aos entes privados quanto aos entes públicos. No setor público, os Estados têm, em regra, o dever do Planejamento previsto em suas Constituições, sendo  essa uma das formas do Estado interver na economia.

O Estado contemporâneo pode agir de forma indicativa e ativa; quando exerce a primeira, está exercendo ação diretiva, oferecendo diretrizes para a atividade econômica, orientando-a e coordenando-a, e quando participa diretamente da atividade econômica está intervindo na ordem economia e social, respeitando a autonomia do mercado, razão pela qual esta última deve ser excepcional, quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou relevante interesse coletivo, conforme prescreve o artigo 173 da Constituição da República (BRASIL, 1988).

Quanto a intervenção indireta, há uma imposição constitucional, quando se atribui ao Estado, como agente normativo e regulador da atividade econômica, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este último determinante para o setor público e indicativo para o setor privado, nos termos do artigo 174 da Constituição da República (BRASIL, 1988).

Dessa maneira, pode-se concluir que as definições do Plano oriundos do processo de Planejamento dirigidas ao setor privado assumem a natureza de meras recomendações, porém, vinculam o setor público ao seu conteúdo, ainda que de maneira flexível. (GRAU, 1978).

A Lei Complementar 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal, que trata em seu capítulo 2 do Planejamento, prevê que caso haja alguma discrepância no planejamento e na sua execução, ou desrespeito ao processo de construção do Plano, o chefe do poder executivo pode até perder o seu mandato.

Quanto a sua natureza jurídica, a visão que nos parece mais acertada, e que serviu de norte para a pesquisa, é a adotada por Eros Roberto Grau (1978), que entende os Planos e seus enunciados como de caráter vinculativo, e não meramente autorizativo, seguindo a linha estabelecida pela própria Constituição da República (1988). Na percepção do autor, o Plano teria o alcance de comprometer a responsabilidade da administração que não cumpriu com as suas obrigações estabelecidas nos seus instrumentos de planejamento, evidenciando, não apenas a natureza jurídica do Plano, mas também a possibilidade de sanção quando houver o seu descumprimento.

Logo, o Plano pode cumprir um papel de referência para o controle jurisdicional das decisões administrativas em matéria econômica. Assim, não retira, de certa forma, um determinado grau de obrigatoriedade do que é disposto no Planejamento, mesmo não havendo de maneira clara uma previsão de possibilidade punitiva quando a sua não observância.

Assume-se, também, que a ausência de sanção expressa para o cumprimento das normas contidas no Plano não é obstáculo para o reconhecimento de sua juridicidade, até porque inúmeras normas, de cuja juridicidade não se duvida, estão destituídas de sanção, como várias normas constitucionais (FONSECA, 2010).


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

ARAÚJO, Lucas de Carvalho; RODRIGUES, Raphael Vasconcelos Amaral et al. Direito Econômico do planejamento estatal: uma análise da natureza jurídica do planejamento econômico. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 3981, 26 maio 2014. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/28092>. Acesso em: 18 set. 2018.

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