As regras de transição são as positivadas nos arts. 2º, 3º e 6º da EC nº 41/03.A Emenda Constitucional nº 47/05 modificou alguns aspectos das regras de aposentadoria criadas pela EC nº 41/05, especificamente no que diz respeito à integralidade e à paridade. Além disso, a EC nº 47/05, criou uma quarta regra de transição, aplicável para todos os servidores que ingressaram no serviço público até 16.12.1998 (data de publicação da EC nº 20/98).
Em todos os casos, o primeiro ingresso no serviço público determinará a submissão ou não do servidor às normas constantes da EC nº 41/03, especificamente do seu art. 6º. Nesse sentido, o servidor que ingressou no serviço público antes de 31.12.2003 fará jus à aposentadoria com proventos integrais de que trata o referido artigo, independentemente de ocupar ou não cargos diversos daquele no qual se deu o ingresso no serviço público, desde que cumpridos os demais requisitos do art. 6º. Partindo de uma interpretação literal, o art. 6º da Emenda Constitucional nº 41/03 deverá partir de sua interpretação literal:
“Art. 6º Ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo art. 40 da Constituição Federal ou pelas regras estabelecidas pelo art. 2º desta Emenda, O SERVIDOR DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS, INCLUÍDAS SUAS AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES, QUE TENHA INGRESSADO NO SERVIÇO PÚBLICO ATÉ A DATA DE PUBLICAÇÃO DESTA EMENDA poderá aposentar-se com proventos integrais, que corresponderão à totalidade da REMUNERAÇÃO DO SERVIDOR NO CARGO EFETIVO EM QUE SE DER A APOSENTADORIA, na forma da lei, quando, observadas as reduções de idade e tempo de contribuição contidas no § 5º do art. 40 da Constituição Federal, vier a preencher, cumulativamente, as seguintes condições:
I - sessenta anos de idade, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade, se mulher;
II - trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher;
III - VINTE ANOS DE EFETIVO EXERCÍCIO NO SERVIÇO PÚBLICO; E
IV - DEZ ANOS DE CARREIRA E CINCO ANOS DE EFETIVO EXERCÍCIO NO CARGO EM QUE SE DER A APOSENTADORIA.
Parágrafo único. Os proventos das aposentadorias concedidas conforme este artigo serão revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, na forma da lei, observado o disposto no art. 37, XI, da Constituição Federal.” (destaques atuais)
Da leitura do artigo supratranscrito depreende-se que o ato jurídico que assegura ao servidor público o direito de se aposentar com proventos integrais é o INGRESSO NO SERVIÇO PÚBLICO ATÉ A DATA DE PUBLICAÇÃO DA EC Nº 41/03, 31.12.2003.
Destaque-se que, de acordo com a redação do referido dispositivo, a prerrogativa de se aposentar com proventos integrais (art. 6º) pertence aos servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações. Logo, o aludido ingresso no serviço público, para efeitos de aposentadoria na forma do indigitado artigo, poderá se dar em qualquer das esferas da Federação, bem como em suas respectivas autarquias e fundações.
Nesse sentido, verifica-se que o caput do art. 6º da EC nº 41/03 faz menção ao ingresso no serviço público e, posteriormente, à garantia que esse ingresso dará ao servidor, de se aposentar com os proventos correspondentes à integralidade da remuneração do cargo efetivo em que se dará a aposentadoria.
O cotejo das expressões “ingresso no serviço público” e “cargo efetivo em que se der a aposentadoria” conduz-nos à conclusão de que o texto explicita situação segundo a qual o cargo de ingresso no serviço público não precisa ser, necessariamente, o de aposentadoria.
Pelo contrário, caso a intenção do legislador fosse vincular o servidor ao cargo no qual ele ingressou no serviço público, para efeitos da aposentadoria na forma do art. 6º (vedando a possibilidade desse servidor ocupar outros cargos púbicos sem que ocorresse a perda da referida prerrogativa), o texto teria de conter disposição no seguinte sentido: o ingresso no cargo no qual se der a aposentadoria deverá ocorrer antes da publicação da EC nº 41/03.
Assim sendo, a ocupação, pelo servidor, de cargos diversos no serviço público não acarretará a perda do direito a se aposentar de acordo com as regras do art. 6º, principalmente em razão de o próprio artigo permitir, implicitamente, a diversidade entre cargo de ingresso no serviço público e cargo no qual se dará aposentadoria.
De outro turno, os próprios requisitos para obtenção do direito de se aposentar com proventos integrais indicam no sentido de ser franqueado esse transito em diversos cargos do serviço público. Isso porque para se aposentar na forma do art. 6º da EC nº 41/03 o servidor deverá ter 20 (vinte) anos de efetivo exercício no serviço público, 10 (dez) anos na carreira e 5 (cinco) anos no cargo em que se der a aposentadoria.
Ora, da análise sistemática do caput do art. 6º e seus incisos, depreende-se que o destinatário da norma em comento é o servidor que ingressou no serviço público até 31.12.2003. Entretanto, esse servidor somente poderá usufruir desse direito uma vez cumpridos determinados requisitos, dentre os quais se destacam os dez anos na carreira e os cinco anos no cargo em que se deu a aposentadoria. Nada mais, nada menos, tendo em vista que é vedada ao intérprete a fixação de requisitos e condições que não estejam expressamente previstos na norma!
Há de se destacar, ainda, que o texto da emenda à constituição em comento faz menção ao ingresso no serviço público que, por sua vez, não se confunde com o ingresso em cargo público. O ingresso no serviço público e ingresso em cargo público podem coincidir, quando da primeira investidura do servidor no cargo público. Entretanto, quando o servidor, mediante concurso público, ingressar em novo cargo, haverá ingresso em cargo público e não no serviço público.
Prova da ausência de ruptura do vínculo laboral entre o servidor e a Administração são os institutos:
DA RECONDUÇÃO de pessoal estável, ao cargo de que é exonerado, decorrente da inabilitação em estágio probatório ou da reintegração do anterior ocupante do cargo ocupado pelo servidor a ser reconduzido (arts. 20 e 29 da Lei n. 8.112 e 41, § 2º, da C.F.);
DA RECLASSIFICAÇÃO de cargos e de servidores, mediante transformação dos primeiros, como determinada, exemplificativamente, pelo art. 4º da Lei n. 9.421, de 1996 (criou as carreiras dos servidores do Poder Judiciário).
DA ESTABILIDADE, dado que adquirida no serviço público (v. o art. 21 da Lei n. 8.112). Não se caracteriza como atributo do cargo, pois o servidor a mantém quando é investido noutro cargo de quadro de pessoal de uma mesma pessoa jurídica[1].
Tais institutos constituem nítidos sinais de que o provimento em novo cargo público não implica a descontinuidade da relação entre o servidor e a Administração, não havendo de se falar em novo ingresso no serviço público em caso de posse em outro cargo para quem já é servidor público.
Ademais, há de se destacar que exegese segundo a qual o servidor que fosse nomeado para outro cargo (provavelmente em franca ascensão funcional) perderia a possibilidade de se aposentar com proventos integrais, na forma do art. 6º da EC nº 41/03, não se coaduna com o princípio da razoabilidade, na medida em que se estaria vedando, via oblíqua, a própria ascensão funcional do servidor, que acabaria desestimulado a prestar concursos para cargos com melhores remunerações.
Outro aspecto que merece destaque diz respeito à eventual solução de continuidade entre o vínculo do servidor com a União. Essa solução ocorrerá na hipótese de o servidor ter ingressado no serviço público antes de 31.12.2003, mas ter saído do serviço púbico (por qualquer que seja o motivo) e, posteriormente a essa data, ter retornado ao serviço público.
O art. 6º da EC nº 41/03 fala em ingresso no serviço público antes de 31.12.2003 e 20 anos de serviço público (fora os demais requisitos). No referido dispositivo normativo, não há menção sobre e necessidade desses 20 anos de serviço público serem ininterruptos.
Entretanto, mais uma vez invocando o princípio da razoabilidade, parece-nos que, a partir de 31.12.2003, a ruptura da relação laboral do servidor público com a Administração (com o consequente lapso de continuidade) acarretará novo ingresso no serviço público, ocasionando a perda do direito a aposentadoria com proventos integrais, na forma preconizada pelo artigo em comento.
A Advocacia-Geral da União já manifestou entendimento nesse mesmo sentido (sob o prisma do art. 3º da EC nº 20/98) admitindo o ingresso em novos cargos, mas sem intervalos entre a vacância de um e a posse de outro. É o que se depreende do Parecer GM 013, de 11.12.2000, publicado no DOU de 13.12.2000:
“(...)
10. No entanto, essa supressão não se constitui em efeito rígido, dado que reveste-se de conotações específicas a situação funcional de servidor desinvestido de cargo em consequência de posse em outro inacumulável, ambos os dois de quadro de pessoal de uma mesma pessoa jurídica, no tocante à preservação do vínculo jurídico e dos direitos personalíssimos de que o pessoal seja detentor.
(...)
21. O constituinte utilizou a expressão “servidores públicos” e o termo “servidores” de maneira a abranger o pessoal de quaisquer segmentos da Federação, até porque os tempos de serviço são contados reciprocamente para efeito de aposentadoria (cfr. o § 3º e o § 9º do art. 40 da Carta, nas redações atribuídas pelas Emendas Constitucionais ns. 3/93 e 20/98). É prescindível desenvolver esforços interpretativos com o intuito de demonstrar a juridicidade dessa assertiva, porquanto é de fácil percepção e deveras remansosa.
22. O Art. 3º tem a finalidade de preservar direitos daqueles que, na data da promulgação da Emenda Constitucional n. 20, que integra, detinham a qualidade de servidores públicos, diferenciando-os no respeitante ao pessoal que venha a ingressar no serviço público depois de tal marco, o qual se submete à nova disciplina, de ordem constitucional, menos benéfica que a então vigente.
23. A posse e a exoneração, atinentes a cargos considerados como insuscetíveis de acumulação, que envolvem a mesma ou diferentes unidades federativas, ainda que ulteriores à Emenda, não elidem a então condição de servidor público, desde que a vacância seja consequente da nova investidura, como ponderado no item 10 e seguintes deste expediente, ou, se assim não ocorrer, os efeitos de ambas vigorem a partir de uma mesma data.
24. Em casos tais persistem os motivos conducentes à salvaguarda dos direitos existentes na data da promulgação da Emenda. Estes são compatíveis com a evolução funcional que acarreta a mudança de cargo, se mantida a qualidade de servidor público. Envolveria verdadeiro paradoxo o Texto Constitucional assegurar, de modo amplo, direitos dos servidores e impedir-lhes o progresso profissional de que não provém prejuízo para a prestação de serviços e os liames funcionais criados com o Estado.
(...)
27. A posse e a exoneração, cujos efeitos vigem a partir de uma mesma data, mesmo que envolvendo diferentes segmentos federativos, não proporcionam descontinuidade na qualidade de servidor público, de modo a elidir o amparo do art. 3º da Emenda Constitucional n. 20, de 1998.” (destaques atuais)
Portanto, apesar de não se excluir a possibilidade de o servidor que se encontrar nessas situações recorrer ao Poder Judiciário a fim de ver reconhecido o seu direito à aposentadoria com proventos integrais (tendo em vista o fato de o art. 6º da EC nº 41/03 não exigir que o tempo de serviço seja ininterrupto), o melhor direito está com o servidor que ingressou antes de 31.12.2003 e possui 20 anos ininterruptos de serviço público.
Por fim, saliente-se que o tema em questão diz respeito a matéria previdenciária e trata, sobretudo, de tempo de serviço para efeitos de aposentadoria. Portanto, sob esse prisma, insiste-se, as condicionantes para que o servidor possa aposentar-se com proventos integrais (art. 6º da EC nº 41/03) são: idade (60 anos se homem, e 55 se mulher), tempo de serviço público (20 anos) e tempo de contribuição (35 anos), desde que o servidor tenha ingressado no serviço público antes de 31.12.2003 (primeiro ingresso), cumpridos os dez anos na carreira e cinco no cargo em que se dará a aposentadoria.
Portanto, verifica-se que o primeiro ingresso no serviço público determinará a submissão ou não do servidor às normas constantes da EC nº 41/03, especificamente do seu art. 6º. Nesse sentido, o servidor que ingressou no serviço público antes de 31.12.2003 fará jus à aposentadoria com proventos integrais de que trata o referido artigo, independentemente de ocupar ou não cargos diversos daquele no qual se deu o ingresso no serviço público, desde que cumpridos os demais requisitos do art. 6º.
Diante do exposto, pode-se concluir que:
Os destinatários do art. 6º da EC nº 41/03 são os servidores que ingressaram no serviço público até 31.12.2003, em qualquer esfera da Federação, incluídas suas autarquias e fundações.
Os referidos servidores poderão se aposentar com proventos correspondentes à integralidade da remuneração do cargo em que se der a aposentadoria.
A norma em comento não faz nenhuma exigência no sentido de o cargo de ingresso no serviço público ter de ser o mesmo em que se dará a aposentadoria. Pelo contrário, a hipótese de diversidade entre os cargos de ingresso no serviço público e de aposentadoria é explicitada no texto, inexistindo qualquer alusão à perda do direito à aposentadoria com proventos integrais nessas situações.
A interpretação no sentido de vincular o ingresso no serviço público ao cargo no qual se dará a aposentadoria, para efeitos da percepção de proventos integrais na forma do art. 6º da EC nº 41/03, vedando a ocupação legal e regular de outros cargos públicos, implica na criação de requisito não previsto no referido artigo, em nítida extrapolação de seus limites.
Logo, conclui-se que a ocupação, pelo servidor, de cargo diverso daquele no qual ele ingressou no serviço público não acarretará a perda do direito de se aposentar com proventos integrais, na forma do art. 6º da EC nº 41/03 (desde que o primeiro ingresso ocorra antes de 31.12.2003).
Tal conclusão decorre do fato de a EC nº 41/03 ter estabelecido como condição primeira para a aposentadoria com proventos integrais o ingresso no SERVIÇO PÚBLICO, até 31.12.2003, e não em cargo público efetivo e, muito menos, no cargo em que se dará a aposentadoria.
A interpretação segundo a qual o ingresso no serviço púbico ocorre com a primeira investidura em cargo público, e não com as subsequentes, é reforçada pelos institutos da recondução, da reclassificação e da estabilidade, que indicam a inexistência de ruptura na relação entre o servidor e a administração com novos provimentos no serviço público.
A partir de 31.12.2003, a ruptura da relação laboral do servidor público com a Administração (com o consequente lapso de continuidade) acarretará novo ingresso no serviço público, ocasionando a perda do direito a aposentadoria com proventos integrais, na forma preconizada pelo artigo em comento.
A Advocacia-Geral da União, por ocasião do art. 3º da EC nº 20/98, já fixou entendimento segundo o qual a posse e a exoneração, atinentes a cargos considerados como insuscetíveis de acumulação, que envolvem a mesma ou diferentes unidades federativas, ainda que ulteriores à emenda, não elidem a então condição de servidor público, DESDE QUE A VACÂNCIA SEJA CONSEQÜENTE DA NOVA INVESTIDURA, ou, se assim não ocorrer, os efeitos de ambas vigorem a partir de uma mesma data.
Destaque-se, sempre, que os demais requisitos elencados nos incisos do art. 6º (como limite de idade, tempo de serviço público, tempo de contribuição, tempo na carreira e no cargo em que se dará a aposentadoria) deverão ser devida e cumulativamente cumpridos para que o servidor faça jus à aposentadoria com proventos integrais.
Nota
[1] Segundo PARECER GM Nº 013, de 11 de dezembro de 2000, da Advocacia-Geral da União.
