Como subgrupo da Seguridade Social, a previdência social é especificamente tratada nos arts. 201 a 203 da Constituição Federal (CF/88). A previdência social enquadra-se como direito e garantia fundamental, sendo a aposentadoria um direito social do trabalhador expressamente assegurado no inc. XXIV do art. 7º da CF/88. Apesar de a previdência social do servidor público possuir disciplina própria, art. 40 da CF/88, aplicam-se a ela as regras e princípios do regime geral, no que couber, segundo disposto no § 12 do art. 40 da CF/88.
O direito à previdência social, e o direito previdenciário como um todo, constituem garantia individual que se reveste de peculiar característica ao ser adquirido paulatinamente, dia após dia, mediante direitos e obrigações recíprocas, para o segurado e para o Estado.
Por ser um direito de contrapartida, que se adquire mediante contribuição e não por benesse estatal, o direito previdenciário incorpora-se gradualmente ao patrimônio jurídico subjetivo do segurado.
Tal aquisição gradativa pode ser identificada como o direito acumulado do beneficiário, que garante a ele a contagem do tempo de serviço prestado de acordo com as normas então vigentes. Em outras palavras, o beneficiário possui o direito acumulado a receber a exata contraprestação estatal assegurada na lei vigente ao tempo de sua contribuição (ou da prestação do serviço), independentemente da alteração do regime jurídico que deverá, nesses casos, viger sempre para frente e nunca retroativamente, malferindo o ato jurídico perfeito.
Segundo Zélia Pierdoná, as características acima referidas impedem que um segurado contribua para obter determinados benefícios e, quando estiver diante, ou próximo do evento a ser protegido, não possa usufruir do benefício, em razão de mudanças no ordenamento jurídico. Impõe-se, portanto, a garantia mínima de preservação nuclear dos direitos previdenciários segurados, o que não implica a imutabilidade do regime, MAS A VEDAÇÃO DA APLICAÇÃO RETROATIVA DAS NORMAS SUPERVENIENTES.
Essa impossibilidade de aplicação retroativa das normas previdenciárias caracteriza o direito previdenciário como o direito da segurança para o futuro. Daí o especial relevo que o princípio da segurança jurídica adquire no tratamento das matérias previdenciárias, conforme bem aponta Canotilho:
“O homem necessita de segurança para conduzir, planejar e conformar autônoma e responsavelmente a sua vida. Por isso desde cedo se consideravam os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança como elementos constitutivos do Estado de direito. (...)
O princípio geral da segurança jurídica em sentido amplo (abrangendo, pois, a idéia de proteção da confiança) pode formular-se do seguinte modo: o indivíduo tem o direito de poder confiar em que aos seus atos ou às decisões incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçadas em normas jurídicas vigentes e válidas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos por essas mesmas normas. (...)
O princípio do estado de direito, densificado pelos princípios da segurança jurídica e da confiança jurídica, implica, por um lado, na qualidade de elemento objetivo da ordem jurídica, a durabilidade e permanência da própria ordem jurídica, da paz jurídico-social e das situações jurídicas; por outro lado, como dimensão garantística jurídico-subjetiva dos cidadãos, legitima a confiança na permanência das respectivas situações jurídicas. Daqui a idéia de uma certa medida de confiança na atuação dos entes públicos dentro das leis vigentes e de uma certa proteção dos cidadãos no caso de mudança legal necessária para o desenvolvimento da atividade de poderes públicos.”
O segurado que contribui para usufruir no futuro, precisa ter a certeza de que as mudanças irão proteger proporcionalmente o que já ocorreu na relação previdenciária, o tempo que ele já contribuiu, sob pena de ver a previdência e a seguridade social transformadas em pura insegurança social.
Se o novo ordenamento somente pode viger a partir de sua publicação, ele jamais pode reger a totalidade de uma relação previdenciária iniciada antes de sua vigência.
O Supremo Tribunal Federal já reconheceu a irretroatividade da norma dispositiva de matéria previdenciária, ao determinar a aplicação da lei vigente à data da prestação de serviço. É o que se depreende do RE nº 174.150-RJ, Relator o Min. Octávio Galloti:
“Tempo de Serviço e Irretroatividade das Leis
O tempo de serviço é regido pela lei vigente à data de sua prestação. Com esse entendimento, a Turma, por ofensa ao princípio da irretroatividade das leis (CF, art. 5º, XXXV), deu provimento a recurso extraordinário do Estado do Rio de Janeiro, para reformar o acórdão que, aplicando retroativamente lei nova mais benéfica (Lei Estadual 7.674/85), assegurava o cômputo do tempo de afastamento do servidor para tratamento de saúde, em período que não havia previsão legal para tanto. Precedentes citados: RE 82.881-SP (RTJ 79/268) e RE 85.218-SP (RTJ 79/338).”
A lei nova deverá alcançar apenas o tempo que falta para a aquisição do benefício de aposentadoria. A consecução do princípio da isonomia em direito previdenciário deverá levar em consideração, necessariamente, o tempo de serviço individual de cada beneficiário, impondo-se um tratamento diferenciado a cada um, de acordo com o seu tempo de serviço, o seu direito acumulado. Essa aplicação proporcional somente se viabiliza por intermédio de regras de transição que devem sopesar, exatamente, as situações individuais de cada servidor. Isso por que é o tempo de serviço e, consequentemente, de contribuição que gera o direito acumulado ao benefício, nos moldes garantidos pela legislação vigente quando de sua prestação.
A natureza jurídica dos direitos previdenciários impõe que a alteração do regime jurídico seja acompanhada, sempre, de uma regra de transição que permita a preservação das situações jurídicas individuais legalmente constituídas, quando da vigência do regime jurídico revogado. Portanto, a regra de transição em matéria previdenciária é uma imposição principiológica em apreço ao instituto da segurança das relações jurídicas e do ato jurídico perfeito.
A não previsão de regras de transição que visem à garantia das situações em curso na mudança ou alteração do regime previdenciário, importa na aplicação retroativa da alteração e em consequente violação aos princípios, já referidos, da segurança jurídica, do direito adquirido e acumulado e do ato jurídico perfeito.
Importante destacar, ainda, que, como o nome bem diz, as regras de transição possuem o objetivo de efetuar a transição das situações jurídicas consolidadas sob a égide do regime antigo para a vigência do novo regime, sem a violação de garantias individuais. Por isso, as regras de transição em matéria previdenciária levarão em consideração, necessariamente, as condições individuais dos sujeitos de direito envolvidos, como o tempo de serviço, dentre outras, conforme já destacado.
As regras de transição não estabelecem regime jurídico, mas instituem relação jurídica de transição que, em razão de sua natureza especifica, merece ser individualizada e protegida. Tal proteção se dá, ainda, mediante a cristalização no tempo da relação jurídica tutelada, com a sua consequente incorporação ao patrimônio jurídico subjetivo dos destinatários da regra, tendo em vista o esgotamento do seu objeto: assegurar a transição razoável, em obediência ao princípio da segurança jurídica.
Em razão de seu objeto específico e de sua eficácia pré-determinada, as regras de transição, uma vez instituídas, não podem mais ser alteradas, pioradas ou suprimidas, pelo simples fato de uma transição que era ‘boa e razoável’ em 1998, não mais o ser em 2003, apenas a título de ilustração.
Por fim, verifica-se que as regras de transição antepõem-se às leis em geral, na medida em que instituem uma relação jurídica determinada e específica. O regime jurídico é, necessariamente, geral e abstrato. As regras de transição, por sua vez, são direcionadas e específicas, destinadas a assegurar determinados direitos a indivíduos discriminados, esgotando-se em si próprias, conforme amplamente explicitado.
CONCLUSÃO
O direito previdenciário possui natureza de contrapartida, estabelecendo direitos e obrigações recíprocas, para o Estado e para o segurado. Em razão disso, é assegurada a contagem do tempo de serviço de acordo com as regras vigentes à data da prestação.
As normas previdenciárias não podem ser aplicadas retroativamente em prejuízo para o segurado. A alteração que a lei provoca nos efeitos de uma relação continuada iniciada antes de sua vigência é identificada como aplicação retroativa da lei, o que é vedado pelo art. 5º, Inc. XXXVI, da CF/88.
Logo, um regime previdenciário não pode reger a totalidade de uma relação previdenciária iniciada antes de sua vigência, sem ferir direitos e garantias individuais e a segurança jurídica.
As regras de transição viabilizam a alteração do regime jurídico, sem a violação a direitos e garantias fundamentais. Nesse sentido, as regras de transição em matéria previdenciária propiciam a contagem do tempo de serviço ou de contribuição prestado antes da alteração do regime de forma diferenciada, de acordo com a situação individual do segurado.
As regras de transição criam relação jurídica que não se confunde com regime jurídico. A relação jurídica de transição é sempre específica, determinada e esgota o seu objeto no momento de sua criação. As regras de transição criadas pela EC nº 20/98, exemplificativamente, esgotaram o seu objeto no momento de sua criação (16.12.1998), na medida em que, após o evento publicação, nenhum outro sujeito de direito além dos já determinados por ela, poderiam se enquadrar em suas hipóteses. Por todas essas razões, as regras de transição criam um direito subjetivo que se incorpora imediatamente ao patrimônio jurídico de seu destinatário, não podendo mais ser alteradas, o que permite a cristalização da relação jurídica de transição.
