SUMÁRIO: Introdução; Natureza Jurídica dos Serviços Sociais Autônomos; A Origem dos Recursos Financeiros das Pessoas de Cooperação Governamental; A Recente Decisão do STF; Conclusão; Referências.
INTRODUÇÃO
Inegavelmente, os serviços sociais autônomos ou, segundo alguns doutrinadores, as pessoas de cooperação governamental, são marcadas por suas características peculiares, podendo apresentar certa aproximação com as pessoas jurídicas da Administração Pública, mas sem, contudo, integrarem a Administração Indireta.
Dessa forma, dada sua conformação sui generis, são raros os pontos, que dizem respeito ao denominado Sistema “S”, em que se observa convergência de posicionamentos, seja no âmbito doutrinário, seja no campo jurisprudencial.
Nesse sentido, afigura-se necessário tecer breves comentários acerca da natureza jurídica dos serviços sociais autônomos; bem como da origem de seus recursos financeiros e, por fim, do controle a que estão submetidos.
Mais especificamente quanto ao último tópico acima referenciado, indispensável trazer à baila recente entendimento, exarado pela Suprema Corte, que diz respeito à não obrigatoriedade dos integrantes do Sistema “S” de lançarem mão de prévio concurso público quando da contratação de pessoal.
NATUREZA JURÍDICA DOS SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS
Ab initio, interessante consignar que inexiste regramento predefinindo a estrutura jurídica das pessoas integrantes dos serviços sociais autônomos. Em outros termos, podem apresentar conformação de fundações ou associações, bem como outros rearranjos jurídicos, diversos daqueles.
Ademais, dúvida não há quanto à classificação das entidades do ‘Sistema S” como pessoas jurídicas de direito privado. Em que pese desempenharem cooperação com o Poder Público, não fazem parte da Administração Pública Indireta.
Por se tratarem de pessoas jurídicas de direito privado, têm o início de sua existência legal a partir da competente inscrição no respectivo registro. Outro não é o entendimento que se pode extrair do artigo 45 do Código Civil Brasileiro:
Art. 45. Começa a existência legal das pessoas jurídicas de direito privado com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo.
A ORIGEM DOS RECURSOS FINANCEIROS DAS PESSOAS DE COOPERAÇÃO GOVERNAMENTAL
Muito embora as entidades integrantes dos serviços sociais autônomos não integrem o rol da Administração Pública Indireta, conforme já consignado neste artigo, tem-se que a origem dos recursos financeiros que viabilizam sua atuação acaba por obrigá-las à submissão de uma série de limitações e controles, propiciando, no mais das vezes, celeuma em torno do dito Sistema “S”.
Interessante transcrever o magistério de José dos Santos Carvalho Filho[1] acerca do tema:
Os recursos carreados às pessoas de cooperação governamental são oriundos de contribuições parafiscais, recolhidas compulsoriamente pelos contribuintes que as diversas leis estabelecem, para enfrentarem os custos decorrentes de seu desempenho, sendo vinculadas aos objetivos da entidade. A Constituição Federal, aliás, refere-se expressamente a tais contribuições no art. 240, nesse caso pagas por empregadores sobre a folha de salários.
Esses recursos não provêm do erário, sendo normalmente arrecadados pela autarquia previdenciária (o INSS) e repassados diretamente às entidades. Nem por isso deixam de caracterizar-se como dinheiro público. E isso por mais de uma razão: primeiramente, pela expressa previsão legal das contribuições; além disso, essas contribuições não são facultativas, mas, ao revés, compulsórias, com inegável similitude com os tributos; por fim, esses recursos estão vinculados aos objetivos institucionais definidos na lei, constituindo desvio de finalidade quaisquer dispêndios voltados para fins outros que não aqueles.
Pois bem, o fato das pessoas de cooperação governamental receberem valores caracterizados como dinheiro público faz com que tenham de se submeter ao controle por parte do Poder Público. Mais uma vez, pede-se venia para lançar mão do que ensina José dos Santos Carvalho Filho, em sua já citada obra:
Por serem pessoas jurídicas de criação autorizada por lei, bem como pela circunstância de arrecadarem contribuições parafiscais de recolhimento obrigatório, caracterizadas como dinheiro público, as pessoas de cooperação governamental submetem-se a controle pelo Poder Público, na forma definida em lei, estando sempre vinculadas à supervisão do Ministério em cuja área de competência estejam enquadradas.
Para fins de controle, dispõe o art. 183 do Decreto-lei nº 200/1967 que “as entidades e organizações em geral, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, que recebem contribuições parafiscais e prestam serviços de interesse público ou social, estão sujeitas à fiscalização do Estado nos termos e condições estabelecidos na legislação pertinente a cada uma”.
Normalmente as leis instituidoras dessas entidades já apontam alguns meios de controle, principalmente o financeiro. Além delas, outros diplomas têm acrescido formas de fiscalização, como, por exemplo, a submissão à auditoria externa dos órgãos ministeriais a que estejam vinculadas. Por outro lado, prestam contas ao Tribunal de Contas, na forma e nas condições fixadas por resoluções reguladoras da matéria, expedidas pelo mesmo Colegiado.
Os limites delineadores desse controle é que sempre foram alvos de controvérsias. De um lado, há os que defendem um controle amplo, desempenhado por diversos atores e, principalmente, a observância dos variados limites impostos às pessoas jurídicas da Administração Pública, dentre os quais pode-se citar o certame licitatório e a realização de concurso público prévio à contratação de pessoal, dado que os recursos carreados ao Sistema “S” têm natureza de dinheiro público.
Em sentido contrário, há os que propugnam pela não aplicação das amarras do procedimento licitatório, bem como da realização de concurso público quando da contratação de seus empregados, posto que as entidades dos serviços sociais autônomos são pessoas jurídicas de direito privado, não pertencentes à Administração Pública.
A RECENTE DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO SENTIDO DA NÃO APLICAÇÃO DO CONCURSO PÚBLICO AO SISTEMA “S”
Nos termos do que se tem afirmado, os serviços sociais autônomos apresentam-se, ainda, envoltos em muitas controvérsias, haja vista suas características peculiares que, por vezes os aproximam e, outras tantas, os afastam do regime administrativo.
Nesse cenário de posicionamentos vacilantes, reveste-se de maior importância ainda, a recente decisão da Suprema Corte (RE nº 789.874/DF, Rel. Min. Teori Zavascki, 17.9.2014), no sentido de que a obrigatoriedade de realização de concurso público prévio à contratação de pessoal não se aplica às pessoas de cooperação governamental, em que pesem os argumentos formulados pelo parquet do Trabalho.
Desse modo, salutar transcrever alguns trechos do informativo do STF nº 759 (15 a 19 de setembro de 2014), no que concerne ao julgamento do RE nº 789.874/DF já mencionado.
Os serviços sociais autônomos, por possuírem natureza jurídica de direito privado e não integrarem a Administração Pública, mesmo que desempenhem atividade de interesse público em cooperação com o ente estatal, não estão sujeitos à observância da regra de concurso público (CF, art. 37, II) para contratação de seu pessoal. Essa a conclusão do Plenário, que negou provimento a recurso extraordinário no qual se discutia a necessidade de realização de concurso público para a contratação de empregados por pessoa jurídica integrante do chamado “Sistema S”.
(...)
No mérito, o Tribunal lembrou que a configuração jurídica dessas entidades relacionadas aos serviços sociais teriam sido expressamente recepcionadas pelo art. 240 da CF e pelo art. 62 do ADCT. Recordou ainda que os serviços sociais do Sistema “S” (SEST - Serviço Social do Transporte; SESCOOP - Serviço Nacional de Aprendizagem no Cooperativismo; SESC - Serviço Social do Comércio; SENAC - Serviço Nacional de Aprendizagem; SESI - Serviço Social da Indústria; SENAI - Serviço de Aprendizado Industrial; e SENAR - Serviço Nacional de Aprendizagem Rural), vinculados às entidades patronais de grau superior e patrocinados, basicamente, por recursos recolhidos do próprio setor produtivo beneficiado, teriam inegável autonomia administrativa. Asseverou que essa autonomia teria limites no controle finalístico exercido pelo TCU quanto à aplicação dos recursos recebidos, sujeição que decorreria do art. 183 do Decreto-lei 200/1967 e do art. 70 da Constituição.
(...)
Assinalou que a não obrigatoriedade de submissão das entidades do denominado Sistema “S” aos ditames constitucionais do art. 37, notadamente ao seu inciso II, não as eximiria de manter um padrão de objetividade e eficiência na contratação e nos gastos com seu pessoal. Enfatizou que essa exigência traduziria um requisito de legitimidade da aplicação dos recursos arrecadados na manutenção de sua finalidade social, porquanto entidades de cooperação a desenvolver atividades de interesse coletivo.
CONCLUSÃO
Conforme já mencionado, as pessoas de cooperação governamental são marcadas por suas características peculiares, ocasionando, no mais das vezes, controvérsias acerca, sobretudo, dos limites que lhe são imputáveis.
Com a decisão recente da Suprema Corte, vislumbra-se uma definição, pelo menos no campo jurisprudencial, acerca da inaplicabilidade da exigência de realização de concurso público prévio para contratação de pessoal por parte das entidades integrantes do Sistema “S”.
Dessa forma, constata-se um crescente delineamento mais objetivo dos limites e obrigações aplicáveis aos serviços sociais autônomos o que, em última análise, traz mais segurança jurídica para o sistema.
Outras questões controvertidas persistem como, por exemplo, a submissão ou não do Sistemas “S” ao procedimento licitatório.
Ademais, patente a necessidade de se aperfeiçoar os controles exercidos pelos Ministério afetos à matéria, bem como pela Corte de Contas, a fim de se resguardar o interesse público.
Portanto, são muitos ainda os desafios a serem enfrentados nessa seara, o que exigirá de todos os envolvidos o máximo empenho e comprometimento.
REFERÊNCIAS
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24ª ed. São Paulo: Atlas, 2011.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 7ª ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2013
MEIRELLES, Hely Lopes; ALEIXO, Delcio Balestro; BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito Administrativo Brasileiro. 38ª ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2012.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 30ª ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2007.
[1] Manual de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2012.
