6.OS ATORES NA GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS
6.1 O Conselho Nacional de Recursos Hídricos
Sua composição, competências e forma de gestão foram estabelecidas pela lei 9.433/97 e o Decreto n. 2612 de 1988 o regulamentou como órgão consultivo e deliberativo. O CNRH foi criado como instrumento administrativo com fito de organizar os debates nacionais relativos a questões de recursos hídricos e promover soluções por meio de políticas ministeriais, viabilizando a privatização de hidrelétricas e introdução de empresas de captação, tratamento e distribuição de água potável e ainda de tratamento das águas utilizadas.
Trata-se do órgão de Cúpula do SINGREH composto por 57 membros, sendo que são 29 representantes da União, 10 dos Conselhos Estaduais, 12 dos setores usuários e 6 representantes da sociedade civil organizada.
O decreto 2612/98 dispôs que o CNRH deve se reunir em sessão pública, com presença de pelo menos dois terços de seus membros e deliberar por maioria simples, com o fito de permitir um maior acesso popular.
Uma das críticas a composição do CNRH é que apenas alguns Estados tem assento, além disso, o cidadão comum, considerado como destinatário prioritário por lei, não é considerado pelo sistema como usuário de água com assento no Conselho, sua representação, é feita por meio das associações da sociedade civil, o que demonstra um caráter economicista do sistema.
Surpreende a omissão legal que não faz referência ao consumidor comum de água, que fica escondido no vocabulário usuário que na verdade se refere às instituições que prestam o serviço de abastecimento e esgotamento sanitário e não os consumidores finais da água.
6.2 Os Comitês de Bacias Hidrográficas
Foram a grande novidade no modelo de gestão trazido pela Lei de Águas, trazendo uma abrangência territorial diversa da divisão político-administrativa do Brasil. São órgãos colegiados com atribuições normativas, deliberativas e consultivas no âmbito de uma bacia hidrográfica. São verdadeiros parlamentos das águas, e funcionam como instância direta de decisão nas bacias, abrigando os processo participativos de gestão de águas, promovendo a negociação entre os interessados.
Foram regulamentados pela Resolução n. 05 do CNRH de abril de 2000 que também estabeleceu os parâmetros para sua formação e funcionamento. Para os doutrinadores são a instância chave para o sucesso da Política Nacional de Recursos Hídricos e possuem, nos termos da lei 9433/97 as seguintes áreas de atuação:
- a totalidade de uma bacia hidrográfica;
- uma sub-bacia de um afluente do curso de água principal de uma bacia, ou de um afluente desse afluente; ou
- grupo de bacias ou sub-bacias cotíguas.
Irão fazer parte dos CBHs em rios de domínio da União representantes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e representantes da sociedade.
Os usuários das águas são os indivíduos, grupos, entidades públicas e privadas e coletividades que, em nome próprio ou de terceiros utilizam a água para insumo de processos produtivos, ou consumo final, receptor de resíduos e meios de suporte de atividade de produção ou consumo. A resolução n. 5 prevê que os representantes dos usuários sejam pelo menos 40% do número total de representantes do Comitê, 20% da sociedade civil e 40% do poder público.
Nos Comitês de rios transfronteiriços a representação da União precisa incluir o Ministério de Relações Exteriores e, nos territórios que abranjam terras indígenas, representantes da FUNAI e das comunidades indígenas.
Os Comitês possuem um presidente, eleito para um mandato de dois anos, sendo permitida reeleição. Todos os integrantes precisam ter poderes nos órgãos de origem, cabe ao CERH estabelecer normas e orientar a constituição dos CBHs que serão instituídos e regulamentados por decreto do poder executivo estadual.
O CBH funciona como fórum integrador de políticas que congrega a gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental, socioeconômica e de uso do solo, buscando a utilização dos recursos naturais da bacia de maneira sustentável[9].
Os CBHs estão na base do processo de gerenciamento e tomam as decisões relativas ao uso, conservação, proteção e recuperação dos recursos hídricos da bacia hidrográfica. O Comitê tem ainda o dever de desenvolver e apoiar iniciativas de educação ambiental com fito de preservar os recursos da bacia.
As competências legais dos Comitês são:
- Promover o debate de questões atinentes a bacia e articular com as entidades interessadas;
- arbitrar os conflitos relacionados a águas;
- aprovar o plano de recursos hídricos da bacia;
- acompanhar a execução do plano de recursos hídricos e sugerir providências para o cumprimento de suas metas;
- Propor aos conselhos parâmetros para isenção da obrigatoriedade de outorga de direito de uso de recursos hídricos, de acordo com seu domínio;
- Estabelecer os mecanismos de cobrança e sugerir valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hídricos; e
- estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo.
O Brasil conta atualmente com diversos comitês de bacia, criados em rios de domínio da União e dos Estados, em variadas etapas de implantação. Importa mencionar que o amplo número de organismos não se traduz uma efetiva ação ou participação social na gestão dos recursos e que o mau funcionamento de tais organismos pode desgastar o processo democrático e gerar desconfiança pelos usuários do sistema.
6.3As Agências de Águas
São entidades dotadas de personalidade jurídica criadas para dar suporte administrativo, técnico e financeiro ao CBH, sendo requisito necessário a instalação do Comitê e sua viabilidade financeira, assegurada pela cobrança dos recursos. São entidades de autonomia gerencial que não devem confundir-se ou se sobrepor aos Comitês, sendo somente o apoio administrativo, técnico e financeiro destes, executando as ações aprovada pelos mesmos.
Pode-se mencionar, a título de exemplo a Agência Nacional de Águas, no âmbito Federal, dentre suas atribuições estão prevenir ou minimizar os efeitos de secas e inundações, promover estudos de regularização do cursos hídricos, controle da poluição, controle de nível e qualidade de reservatórios.
6.4 As organizações civis de recursos hídricos
Segundo a lei nº 9.433/97 são classificadas em cinco categorias:
- Consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas;
- Associações regionais, locais ou setoriais de recursos hídricos;
- Organizações não governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade; e
- Organizações reconhecidas pelos Conselhos.
Para compor o SINGREH devem ser legalmente constituídas, ou seja, devem estar registradas nos órgãos competentes com personalidade jurídica própria. A lei incluiu em sua classificação tanto a participação de usuários diretos, quanto de organizações mais técnicas e acadêmicas, bem como as organizações não necessariamente restritas a defesa da água, mas que atuam na defesa de qualquer interesse difuso ou coletivo.
A participação da sociedade civil é vista como um dos pontos positivos do SINGREH e é importante, posto que a sociedade organizada se encontra mais próxima de suas bases (de seus usuários e população regional) do que os demais atores, além de ser alheia a estrutura estatal, representando os cidadãos dentro do sistema que comumente era centralizador e não escutava as bases.
7.AS BACIAS HIDROGRÁFICAS
A Bacia hidrográfica é reconhecida pela Geografia enquanto unidade territorial desde a década de 60, entretanto, somente na última década ela foi incorporada pelas ciências ambientais como célula básica de análise ambiental, o que transmite uma visão sistêmica e integrada do Ambiente[10].
Importa dizer que a gestão por bacia não chega a ser inédita, posto que a história demonstra diversas civilizações que tratavam a água como dimensão de influência e organização territorial, como, por exemplo, os Incas[11].
A bacia hidrográfica possui características bem definidas e é uma unidade que permite a integração de diversos sistemas de planejamento e gerenciamento, estudo e atividade ambiental, possuindo fronteiras delimitadas, com um ecossistema integrado e interativo, oferece oportunidade para parcerias e resolução de conflitos, estimula a população e a educação ambiental e garante uma visão sistêmica para o gerenciamento dos recursos hídricos. Trata-se de realidade física e socialmente construída para ser campo de cooperação entre diferentes esferas.
Para tratar da gestão dos recursos hídricos TUNDISI considera os seguintes aspectos fundamentais[12]:
- Bacias hidrográficas como unidade de gerenciamento;
- água como fator econômico;
- Plano articulado com finalidades sociais e econômicas;
- Participação da comunidade, usuários e organizações;
- Educação sanitária e ambiental;
- Treinamento técnico;
- Monitoramento permanente;
- Integração entre engenharia, operação e gerenciamento dos ecossistemas aquáticos;
- Permanente pesquisa e avaliação de impactos e tendências; e
- Implantação de sistemas de suporte a decisões.
Insta mencionar que os limites territoriais das bacias nem sempre, na verdade, dificilmente coincidem com as delimitações políticas de maneira que a mesma bacia frequentemente é compartilhada por mais de um país, estados ou municípios, complicando a gestão ambiental.
A microbacia é toda bacia hidrográfica cuja área seja suficientemente grande, para identificar as relações existentes entre os diferentes componentes do quadro socioambiental que a caracterizam e pequena suficiente para ser compatível com os recursos materiais e humanos disponíveis, atendendo a uma análise de custo-benefício positiva.
No Brasil, como já mencionado diversas vezes, o SINGREH adotou a bacia hidrográfica como unidade de planejamento e é considerada como área de drenagem de um curso de água.
O modelo de gestão de bacias, adotado no ordenamento pátrio é baseado na descentralização e os Comitês representam arranjos institucionais que buscam agregar interesses diversos, controlar conflitos e repartir responsabilidades. Esse modelo oportuniza que personagens locais ou regionais participem da cena política, constituindo regimes de poder locais, assim incorpora atores tradicionalmente desprezados nos processos decisórios (que geralmente era realizado "de cima para baixo").
CONCLUSÃO
No ordenamento pátrio, a partir da década de 80, a gestão dos recursos hídricos se tornou unidade de destaque, o que culminou na aprovação da Lei das Águas que instituiu um novo modelo de gestão (que já possuía algumas referências ignoradas no Código de Águas de 1934) combinando os pontos positivos de modelos anteriores e desburocratizando e descentralizando a tomada de decisões, tomando a bacia hidrográfica como unidade de gestão da água.
O paradigma tradicional do processo decisório que desconsiderava os conflitos e realidades locais e era tomado apenas pelo Estado foi substituído por uma gestão participativa dos recursos, observando e ouvindo os atores locais e os usuários dos recursos.
Na prática, dos Comitês de Bacia implementados o que se verificou foi uma necessidade de fortalecimento da participação da comunidade para ampliar e efetivar o processo democrático, bem como de tempo de adaptação do próprio Estado por meio de seus atores para participarem do processo.
A presença de técnicos com uma visão burocrática e tradicionalista dentro dos Comitês é outro fator que tem dificultado o funcionamento efetivo dos referidos que ainda não formaram suas bases mínimas, diminuindo o poder das lideranças locais contrariando a vontade da lei que instituiu o sistema.
Estudos realizados por ABERS[13] demonstram que a maioria dos Estados ainda não possuem a estrutura mínima para realizar as atividades previstas na legislação de aguas, ou para prestarem suporte aos comitês, organizações descentralizadas que demandam suporte técnico continuado. Além disso, não obstante a atuação dos CBHs seja elogiada, ela necessita ser mais efetiva e consistente.
Neste sentido, a tradição patrimonialista, corporativista e de forte presença estatal dificultam o estabelecimento da gestão descentralizada dos recursos. Por fim, necessário se faz uma maior participação de entes da sociedade civil com a realidade das bacias.
O que se observa é que nos CBHs em funcionamento, a esporadicidade das reuniões, a falta de sensibilidade dos envolvidos com os interesses coletivos, a falta de monitoramento das bacias e ainda a ausência de calendários prévios que gerem mobilização dos entes participantes enfraquecem a efetividade dessas instancias democráticas de gestão. Se percebe ainda, pouco envolvimento da comunidade acadêmica nesses comitês.
Verifica-se assim, que os Comitês de Bacias Hidrográficas são instâncias inovadoras e essenciais no modelo de gestão de recursos hídricos vigentes no país, entretanto, possuem uma série de desafios práticos que precisam ser superados para que se tornem efetivos. O pleno funcionamento de tais comitês possibilitaria uma gestão local e ecologicamente sustentável dos recursos, atendendo interesses sociais, econômicos, ecológicos e financeiros, com a participação de todos os atores interessados e dando voz a população local. Entretanto, como é comum na legislação ambiental brasileira, o que ocorre é um arcabouço legal inovador com pouca ou nenhuma aplicabilidade prática.
REFERÊNCIAS
ABES - ASSOCIACAO BRASILEIRA DE ENGENHARIA SANITARIA E AMBIENTAL. Modelo Sistêmico de Integração Participativa: Evolução dos modelos de gerenciamento no Brasil, 2004.
ABERS, R. & JORGE, K.D. Descentralização da Gestão da agua: por que os comitês de bacia estão sendo criados? Brasília - DF. Projeto Marca d'agua, 2005.
ABERS, R. N. Org. agua, instituições e poder nos organismos colegiados da bacia hidrográfica do Brasil. São Paulo: Annablume, 2010.
ALMEIDA, Flávio Gomes & SOARES, Antônio Alves. (orgs) Ordenamento territorial: coletânea de textos com diferentes abordagens no contexto brasileiro. - Rio de Janeiro: Bertrand, 2009.
ALMEIDA, Flávio Gomes & PEREIRA, Luiz Firmino Martins. O papel da distribuição e da gestão dos recursos hídricos no ordenamento territorial brasileiro. IN: ALMEIDA, Flávio Gomes & SOARES, Antônio Alves. (orgs). Ordenamento territorial: coletânea de textos com diferentes abordagens no contexto brasileiro. - Rio de Janeiro: Bertrand, 2009.
ANA, Agência Nacional de Aguas. Legislação básica. Brasília, 2001.
AGENCIA NACIONAL DAS AGUAS. Conjuntura dos recursos hídricos no Brasil - 2009.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 9 ed., amp. e atual. Rio de Janeiro: Lumem J'uris, 2006.
BORSOI, Zilda Maria Ferrão; TORRES, Solange Domingo Alencar. A politica de Recursos Hídricos no Brasil. Revista do BNDES. Brasília, BNDES, dez/1997, n. 8, 15p.
BOTELHO, Rosangela Machado & SILVA, Antônio Soares. Bacia hidrográfica e qualidade ambiental. IN: VITTE, Antônio Carlos & GUERRA, Antônio Jose (org) Reflexões sobre a Geografia Física no Brasil. Ed. Bertrand Brasil. Rio de Janeiro, 2007.
BRASIL (1999), Lei 9.795/99. Institui a Politica Nacional de Educação Ambiental.
BRASIL. Ministério do Meio Ambiente, Secretaria Nacional dos Recursos Hídricos. Politica Nacional de Recursos Hídricos - lei 9.433 de 8 de janeiro de 1997. Brasília, DF, 1997.
CODIGO DE AGUAS. Decreto Federal n. 24.643 de 10 de julho de 1934.
CONSTITUICAO DA REPUBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Brasília: CORAG, 1988.
CONFERENCIA DAS NACOES UNIDAS SOBRE O MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO. Agenda 21. Brasília: Câmara dos Deputados, 1995.
ECO-92, Rio 92, Cúpula da Terra. Conferencia das nações unidas para o meio ambiente e desenvolvimento. Rio de Janeiro, 1992.
GEO BRASIL: Recursos Hídricos: Componente da serie de relatórios sobre o estado e as perspectivas do meio ambiente no Brasil. Ministério do Meio Ambiente; Agencia Nacional de Aguas; Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente. Brasília: MMA; ANA, 2007.
GUERRA, Antônio Jose Teixeira; CUNHA, Sandra Batista. Geomorfologia e meio ambiente. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2004.
IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística: Censo Demográfico.
MAGALHAES JUNIOR, Antônio Pereira. Indicadores Ambientais e recursos hídricos: realidade e perspectivas para o Brasil a partir da experiência francesa. 2 ed. - Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2010.
LEAL, Antônio Cesar. Gestão das aguas no Pontal do Paranapanema (tese de doutorado) - São Paulo. Campinas, 2000.
MASCARENHAS, Ana Cristina. Revista Plenarium. Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco. Bahia, 2005.
PLANO NACIONAL DE RECURSOS HIDRICOS. Panorama e estudo dos recursos hídricos do Brasil: Volume 1/ Ministério do Meio Ambiente, Secretaria de Recursos Hídricos - Brasília: MMA, 2006.
SILVA, Américo Luiz Martins da. Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, v.2.
TEIXEIRA, Francisco Jose Coelho. Modelos de Gerenciamento de Recursos Hídricos: analises e propostas de aperfeiçoamento do sistema do Ceara - 1a ed. - Brasília - 2004.
TUNDISI, Jose Galizia. Agua no século XXI: Enfrentando a escassez. - São Carlos: RiMa, IIE, 2003.
Notas
[1] TEIXEIRA, Franciso José Coelho. Modelos de Gerenciamento de Recursos Hídricos: Análises e propostas de aperfeiçoamento do Sistema do Ceará - 1a ed. - Brasília - 2004.
[2] BOTELHO, Rosângela Machado & SILVA, Antonio Soares. Bacia Hidrográfica e Qualidade Ambiental. IN: VITTE, Antonio Carkis VITTE & GUERRA, Antonio José (org). Reflexões sobre a Geografia Física no Brasil. Rio de Janeiro, 2007.
[3] MAGALHÃES JUNIOR, Antonio Pereira. Indicadores Ambientais e Recursos Hídricos: realidade e perspectivas para o Brasil através da experiência Francesa.
[4] LEAL, Antonio Cesar. Gestão das águas no Pontal do Paranapanema (tese de doutorado)- São Paulo. Campinas, 2000.
[5] MAGALHÃES JUNIOR, Antonio Pereira. Indicadores Ambientais e Recursos Hídricos: realidade e perspectivas para o Brasil através da experiência Francesa.
[6] MASCARENHAS, Ana Cristina. Revista Plenarium. Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco. Bahia, 2005.
[7] TUNDISI, José Galizia. Água no Século XXI: Enfrentando a escassez. - São Carlos: RiMa, IIE, 2003.
[8] ABERS, R. & JORGE, K.D. Descentralização da gestão da água: por que os comitês de bacia estão sendo criados? Brasília - DF. Projeto Marca Dágua, 2005.
[9] MASCARENHAS, Ana Cristina. Revista Plenarium. Comitê da bacia hidrográfica do Rio São Francisco. Bahia, 2005.
[10] BOTELHO, Rosângela Machado & SILVA, Antônio Soares. Bacia Hidrográfica e Qualidade Ambiental. IN VITTE, Antonio Carlos VITTE & GUERRA, Antônio José (org). Reflexões sobre a Geografia Física no Brasil. Ed. Bertrand Brasil. Rio de Janeiro, 2007.
[11] ALMEIDA, Flávio Gomes & PEREIRA, Luiz Firmino Martins. O papel da distribuição e da gestão dos recursos hídricos no ordenamento territorial brasileiro. - Rio de Janeiro: Bertrand, 2009.
[12] TUNDISI, José Galizia. Água no Século XXI: Enfrentando a escassez - São Carlos: RiMa IIE, 2003.
[13] ABERS, R. N. Org. agua, instituições e poder nos organismos colegiados de bacia hidrográfica no Brasil. São Paulo: Annablume, 2010.
