1. INTRODUÇÃO
As transformações econômicas, políticas e tecnológicas surgidas no mundo nos últimos tempos têm provocado mudanças nas funções do Estado mediante seu papel hegemônico em torno das decisões relacionadas às finanças públicas, trazendo à tona a necessidade de participação efetiva da sociedade civil nessas decisões e responsabilidades, mas sem desvirtualizar a função do Estado como ente regulador da economia e garantidor dos direitos sociais.
Nesse sentido, entende-se que o Estado deve fazer funcionar de forma adequada a sua atividade financeira, a fim de que os serviços públicos sejam ofertados nos termos presentes na Constituição Federal (1988) sobre a administração pública que envolve a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Além da responsabilidade e compromissos com a sociedade.
Para tanto, diversas teorias econômicas têm servido de base para explicar as finanças públicas, entre elas podemos destacar: a teoria de Adam Smith e a teoria Keynesiana.
A teoria de Adam Smith é considerada um marco referencial da teoria clássica, que por sua vez, defendia um Estado Mínimo, ou seja, a diminuição da participação do Estado na atividade econômica, tendo em vista a ideia de que o mecanismo de mercado é mais eficiente que o planejamento estatal.
Para tanto, Adam Smith contribuiu no campo das Finanças Públicas na implantação de um sistema tributário eficiente a partir de quatros máximas: 1) O que se refere à justiça social, ou seja, o sistema tributário deve buscar a proporção dos rendimentos de que cada um desfruta; 2) Regras para a fixação de impostos, respaldada no princípio da segurança jurídica, que protege os contribuintes contra as arbitrariedades do estado para coletar imposto; 3) Facilidade na previsão por parte dos contribuintes em relação que tributos devem ser cobrados junto com o recebimento dos seus salários para que possam cumprir seus compromissos; 4) Refere-se ao baixo custo do sistema tributário. Os tributos não devem ter custos elevados de arrecadação, deve buscar a racionalidade administrativa suficiente para abaixar tanto os custos diretos quanto os indiretos.
Já a teoria Keynesiana surge num cenário de incertezas na economia mundial, pós-1930, em que o seu fundador John M. Keynes recomendou a intervenção do estado na economia para atenuar as flutuações e situações de insuficiência de demanda efetiva.
Para Keynes, o governo deveria elevar seus investimentos para manutenção do pleno emprego, e não somente atuar na oferta de moeda e taxa de juros, mas, sobretudo, aplicar seus recursos em áreas que atendessem aos interesses coletivos como escolas, hospitais e etc, aumentando o bem estar social.
Essa teoria keynesiana motivou mudanças nas políticas orçamentárias dos países, inclusive, no Brasil.Diante dessas contribuições teóricas, é preciso ressaltar a crise fiscal que assolou a América do Sul nos anos 80, em que foram feitos ajustes na política econômica em que passou a priorizar o combate à inflação e a geração de superávits primários.
Nesse contexto de crise, foram feitas discussões sobre o papel da política fiscal, tendo em vista que se percebia sua utilização como garantidora do espaço de valorização do capital e pela crescente volatilidade do movimento financeiro.
De modo geral, essas ideias irão embasar outras discussões em torno das Finanças Públicas, desde o seu conceito à compreensão da política e do processo orçamentário, além do breve entendimento sobre as legislações orçamentárias.
2. DISCUSSÕES INICIAIS SOBRE FINANÇAS PÚBLICAS
As Finanças Públicas tem um papel importante na sociedade, pois o Estado para cumprir as suas funções que é promover o Bem Estar da sociedade precisa realizar gastos públicos e estes gastos devem ser custeados pela receita pública. Para tanto, a atividade financeira do estado implica no desempenho das atividades políticas, sociais, econômicas e administrativas, consistindo em obter, criar, gerir e despender.Dessa forma, o conceito de finanças públicas abordado por Matias-Pereira (2012, p.113), pode nos esclarecer melhor, quando diz:
As finanças públicas de um país (...) estão orientadas para a gestão das operações relacionadas com a receita, despesa, o orçamento e o crédito público. Preocupa-se, portanto, com a obtenção, distribuição, utilização e controle dos recursos financeiros do Estado. Registre-se que a arrecadação dos tributos decorre de uma manifestação do poder de império do Estado, impondo obrigações pecuniárias à, retirando-lhes parte da riqueza produzida, com vista a realizar a atividade financeira. A atividade financeira é desempenhada pela obtenção de receitas, pela administração do produto arrecadado e, ainda, pela realização de dispêndios e despesas.
A receita pública advém principalmente dos tributos cobrados da sociedade, então segundo J.B.Say (apud HUGH, 1972): “o melhor plano de finanças é gastar pouco e o melhor tributo será aquele de menor vulto for”. Esta visão não é compartilhada por muitos autores como o próprio HUGH ao comentar que imposto sobre bebidas alcoólicas não é um imposto ruim. Bem como se não fossem os tributos o Estado não poderia promover o Bem Estar Social, pois existem certos Bens ou Serviços que o particular não tem interesse em investir, como Saúde e Educação dos mais necessitados e Justiça e Segurança Pública e Nacional, que é interesse do Estado.
Mas de qualquer jeito sejam os tributos benéficos ou maléficos à sociedade, para fazer frente aos gastos públicos o Estado, segundo REZENDE (2001) assim como outro agente econômico tem que manter-se em equilíbrio: o fluxo de despesas tem que ser igual as receitas, caso contrário pode ocorrer um déficit (despesas maior que as receitas) ou superávit (receitas maiores que as despesas).
Se as receitas forem menores que as despesas, o Estado pode se financiar basicamente de três maneiras:1) Aumentando as suas receitas, os impostos são as maiores fontes;2) Emitindo títulos públicos que é ofertado aos particulares; ou3) Emitindo moeda.
Estas três formas causam impactos na sociedade, que se não forem bem administrados causam enormes prejuízos a médio e longo prazos:1) O aumento dos impostos retira dinheiro da sociedade, o que leva a uma diminuição do poder de compra da população, o que levará a uma diminuição da atividade econômica, que a depender da conjuntura econômica pode gerar como consequência o desemprego e recessão;2) A emissão excessiva de títulos públicos pode causar uma sensação de desconfiança da sociedade, fazendo com que o Estado tenha que aumentar os juros pagos. Este fato aumenta a despesa pública, o que torna um ciclo pernicioso de cada vez mais aumentar os juros, despesas, juros indefinidamente;3) Por fim a emissão desmedida provoca um aumento da inflação, pois a moeda perde o seu valor real, o que prejudica toda a sociedade, principalmente os mais necessitados.
Então, se as despesas forem maiores que as receitas por muito tempo, o Estado vai perder seu poder de investir, bem como irá retirar dinheiro da economia.
Por outro lado, se as receitas forem maiores que as despesas, por muito tempo, também pode ser prejudicial, pois demonstra que o Estado está tirando da sociedade mais do que ele precisa para cumprir as suas obrigações, o que torna prejudicial à economia, já que o agente privado é também um agente indutor do desenvolvimento.
Então, podemos deduzir que o ideal é o nível de equilíbrio nas finanças públicas, em que as receitas são iguais aos gastos, de modo a interferir o mínimo possível no equilíbrio econômico. HUGH (1972) comenta que o gasto público deve observar o princípio do maior benefício social, pois assim compensaria de maneira eficaz a intervenção na economia.
Além de que manter as contas do setor público ajustadas é parte crucial de um modelo de crescimento econômico que se pretenda sustentável e capaz de ampliar o bem-estar social. O Estado com as Finanças equilibradas adquire credibilidade ante a sociedade e os agentes privados quanto ao cumprimento das suas obrigações e para realizar os investimentos necessários á melhoria da qualidade de vida da sociedade.
Por certo haverá momentos, em que, far-se-á necessário que o Estado gaste mais do que arrecada, como no caso de uma guerra, catástrofe ou de uma recessão em que o gasto público se faz extremamente necessário, já que os agentes privados não tem interesse de alocar recursos nestes eventos, mas devem ser momentos passageiros e depois de terminado estes eventos o Estado deve recompor o equilíbrio orçamentário-financeiro. HUGH (1972) comenta que os déficits orçamentários, mesmo por breve prazo, não devem ser excessivos, pois se assim o forem podem dar a impressão de descontrole na situação financeira e os resultados poderão ser muito nocivos para a economia nacional.
3. POLÍTICA ORÇAMENTÁRIA DO BRASIL
A política e o processo orçamentário do Brasil sofreram muitas alterações nos últimos anos, visto que as medidas adotadas nas esferas política e administrativa têm sido percebidas desde o arcabouço legal implementado pela Constituição Federal (CF) de 1988 aos avanços no processo de consolidação da democracia, o que vem exigindo mais ética e transparência na condução da coisa pública.
Desse modo, as atividades de planejamento e orçamento são tidas como processo integrado de alocação de recursos mediante definição do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual. Com isso, o planejamento passou a ser expresso no PPA, tendo em vista atingir as determinações contidas na CF, já que esta definiu detalhadamente os instrumentos de planejamento e orçamento.
Segundo Matias-Pereira (2012) o orçamento é instrumento essencial para os planejadores, pois precisam de recursos financeiros para colocar seus planos em prática. Além disso, o objetivo do orçamento é ser instrumento de planejamento, ao apresentar um plano de financiamento com informações a seu respeito.
Considera, ainda, que:
O orçamento pode ser aceito como um acordo especial entre o estado e o contribuinte, sob a mediação do parlamento, visto tratar-se de um ato que materializa a origem e o montante dos recursos a serem efetuados, por meio de atividades e projetos, que permitem a obtenção de objetivos e o atingimento de metas. (MATIAS-PEREIRA, 2012, p.302)
No entanto, alguns autores como Affonso (apud MATIAS-PEREIRA, 2012) advertem quanto à incompatibilidade entre os planos nacionais e o orçamento público enquanto consequência do caráter genérico de muitas das metas definidas nos planos nacionais, sendo essa generalidade considerada funcional, conforme as conveniências politico-corporativas e as barganhas circunstanciais.
Para Matias-Pereira (2012) essa desconexão é manifestada na incompatibilidade entre as classificações contábeis de receita e despesa, mas que devem ser corrigidas para viabilizar a ação do planejamento governamental. Isso por que o orçamento é um instrumento indispensável para viabilizar a implementação da política governamental e tornar consistentes os seus objetivos de trabalho.
Para tanto, entende-se que nessa discussão sobre importância do equilíbrio das finanças públicas não se pode deixar de ressaltar o foco na política fiscal, uma vez que esta é vista como a utilização dos orçamentos para atingir objetivos macroeconômicos como, o crescimento sustentado, estabilidade dos preços e pleno emprego. O que implica entender quais são os propósitos do orçamento da União e as funções básicas da política orçamentária.
Desta feita, o orçamento da União tem dois propósitos: financiar as atividades do governo federal e estabilizar a economia. Assim, percebe-se que na política orçamentária, os sistemas de planejamento governamental e orçamento público estão implicados em processos de decisões políticas, ou seja, envolve a tomada de decisões para alocar recursos econômicos entre os setores público e privado da sociedade, ao proceder a escolhas acerca de fins e de meios.
O processo orçamentário pode ser definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, pelo qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físicos e financeiros. Assim, os processo orçamentário corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção até sua apreciação final. (MATIAS-PEREIRA, 2012, p.308)
De acordo com Matias-Pereira (2012), há três funções básicas da política orçamentária: 1) a satisfação das necessidades sociais; 2) aplicação de certas correções de distribuição de renda; 3) a utilização da política orçamentária para os propósitos de estabilidade econômica.
Essas três funções básicas espelham o entendimento de que os impostos e os dispêndios públicos deveriam ser utilizados pelo estado para a correção de deficiências ou inadequações eventualmente existentes no setor privado. Assim, torna-se perceptível que a política orçamentária está profundamente envolvida com a questão do processo decisório. (MATIAS-PEREIRA, 2012, p.308)
Mas para que isso ocorra, é preciso que sejam adotadas muitas decisões políticas em relação à destinação dos recursos orçamentários, sendo de suma importância nesse processo decisório a utilização de informações detalhadas e consistentes para alocação dos recursos, já que são muitas opções à disposição dos governantes.
Com isso, considera-se que no processo orçamentário é indispensável cumprir as premissas básicas de ação, que se apresentam como princípios orçamentários, das quais podemos destacar: os da anualidade, unidade, universalidade, legalidade, exclusividade, publicidade, equilíbrio, orçamento bruto, não-afetação e especificação.
Diante disso, é preciso falar um pouco das leis orçamentárias supramencionadas, pois estas introduziram mudanças significativas no modo de atuação do governo.
O Plano Plurianual (PPA) é um planejamento de médio prazo (4 anos) que serve como instrumento do planejamento estratégico das ações governamentais, pois além de definir de forma clara os objetivos e resultados esperados, aloca os recursos públicos de modo eficiente e racional, tendo como base as definições das diretrizes, metas e objetivos da administração pública ao desenvolver suas ações, objetivando alcançar o desenvolvimento do país.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é derivada do PPA e pode ser considerada como referencial para elaboração dos orçamentos anuais, de forma que são definidas regras em que estabelecem desde as prioridades e metas da administração pública federal até as disposições sobre alterações na legislação tributária da União. Como afirma Matias-Pereira (2012, p.321):
A LDO foi significativamente fortalecida, considerando que, além das incumbências, a Lei de Responsabilidade Fiscal, visando ao equilíbrio financeiro entre receitas e despesas, também atribuiu, em diversos dispositivos, competência para disciplinar inúmeras matérias. Dessa maneira, independentemente da forma e de seu conteúdo atuais, devem ser incorporadas ao texto da LDO normas que irão disciplinar ou tratar de assuntos como: fixação de critérios para elaboração da LOA; definição da forma de utilização e do montante da reserva de contingência; fixação de índices de preços para atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada; disciplina da programação financeira e cronograma de execução mensal de desembolso, entre outros. Além dessas incumbências adicionais, a Lei de Responsabilidade Fiscal acrescentou à estrutura da LDO os denominados anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais.
Já em relação à lei orçamentária anual (LOA), vimos que o projeto de lei orçamentária anual deverá ser feito em compatibilidade com o PPA e com a LDO, sem prejuízos dos demonstrativos definidos na lei nº 4.320 de 1964. Além disso, essa lei somente poderá conter dispositivos relacionados à previsão de receita e despesa, exceto para abertura de créditos suplementares, que devem estar voltados para a redução das desigualdades regionais. Ademais, ressalta-se a importância de identificar e avaliar a destinação final do gasto público, diante das demandas concretas da sociedade e de se levar para o congresso nacional o debate e a definição antecipada dos planos e programas, dentro de um sistema geral das finanças públicas.
4. A BUSCA DE EQUILÍBRIO FISCAL POR MEIO DE LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é oficialmente identificada como Lei Complementar nº 101 cuja finalidade é impor o controle dos gastos públicos através do estabelecimento de normas para a gestão fiscal que, resumidamente apontam para a necessidade do equilíbrio entre receitas e despesas, assim diz o artigo 1º, § 1º da LRF, 2000: A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
A responsabilidade de que trata a referida Lei é a imposição de um código de conduta para o exercício da gestão pública do país valendo para os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), das três esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal).
A LRF veio dar fim à “farra” de gastos. Agora, todos os governantes passam a obedecer as normas e os limites para administrar as finanças, prestando contas do quanto e como gastaram os recursos do erário: Os Estados e Municípios só podem executar ações previamente planejadas de acordo com as limitações da disponibilidade financeira do exercício financeiro vigente. Cada despesa exige uma receita, logo, não se deve gastar além da arrecadação. Quando os gastos extrapolam as receitas acontece o déficit orçamentário, o que significa irresponsabilidade fiscal, e resulta no quadro de desequilíbrio econômico.
A LRF disciplinou a conduta dos administradores públicos impondo-os à responsabilidade do planejamento de ações com vistas a maior transparência nas prestações de contas e de gastos controlados e administrados sob o princípio da prioridade de ações públicas. Observa-se que a nova gestão fiscal encontra-se em evolução e vislumbra-se a realidade de um cenário social saudável onde o exercício da gestão pública estará centrado no direito do cidadão.Para o alcance de seus objetivos, a LRF apoia-se sobre quatro pilares, a saber: o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilidade os quais adotam uma nova conduta para o administrador público balizada na ética da gestão fiscal face aos superiores interesses da população.
A LRF representa o êxito da administração pública. Por meio dela, os governantes são obrigados a respeitar as normas e limites para administrar os recursos públicos, sob pena de severas sanções sendo assim, forçados a prestar contas do quanto arrecadam e como gastam.
Embora esses aspectos sejam fatos, a LRF não é a solução de todos os problemas do país, pois existem ainda muitas outras reformas que precisam ser feitas a exemplo da reforma tributária, previdenciária, judiciária e política, mas, a LRF pode ser considerada como um instrumento desencadeador que abre portas para uma grande revolução eliminando dos ambientes públicos a cínica cultura marcada pela irresponsabilidade, corrupção e falta de ética.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Pelo exposto neste trabalho, conclui-se que a economia brasileira, através dos seus instrumentos de política orçamentária e legislações pertinentes como a Lei de Responsabilidade Fiscal possibilita uma maior participação da sociedade nos procedimentos administrativos para garantir lisura na consecução das atividades financeiras e o controle das Finanças Públicas.
Desse modo, um equilíbrio das Finanças Públicas de um Estado promove a longo prazo um maior crescimento econômico, pois melhora a eficiência dos gastos públicos bem como nos investimentos, além de diminuir as pressões inflacionárias e a carga tributária.
6. REFERÊNCIAS
HUGH, Dalton. Princípios de Finanças Públicas. Tradução de Maria de Lourdes Modiano, ver. Por Aliomar Baleeiro. 2 ed. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1972.
MATIAS-PEREIRA, José. Curso de Administração Pública. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2010.
MATIAS-PEREIRA, José. Finanças Públicas. 6ª ed. São Paulo: Atlas, 2012.
REZENDE, Fernando Antônio. Finanças Públicas. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2001.
