As pretendidas Visitas Técnicas do Ministério Público sobre as Unidades Policiais, recomendadas pela Resolução CNMP nº 20/2007, em periodicidade semestral, às Unidades Policiais – Delegacias, Seções Regionais de Criminalística e Postos de Medicina Legal em âmbito estadual, visam captar dados objetivos através de formulários próprios, em dez páginas, mais de cem (100) quesitos, com campos para registro das seguintes informações entre tantas outras:
- Administração: funcionamento do serviço policial expediente – plantão – sobreaviso – presença física do titular ou comparecimento através de chamadas específicas:
- Instalações Físicas – próprias ou locadas – para a atividade desenvolvida;
- Existência de convênios com o Executivo Municipal para fornecimento de servidores, veículos, combustível, material de escritório;
- Sistema de vigilância eletrônica e tempo de armazenamento das imagens capturadas;
- Distribuição de Pessoal – adequação à demanda local;
- Periodicidade e tempo disponibilizado para as Visitas de Familiares aos Presos, onde existe Cadeia sob administração da Polícia Civil;
- Organização do Trabalho da Delegacia – controle de prazos – distribuição dos feitos e definição de prioridades- setor de Cartas Precatórias;
- Cumprimento de Mandados de Prisão de origem criminal ou cível
- Controle e Depósito de objetos apreendidos: bens, valores, drogas, armas e munições;
- Veículos Apreendidos: destinação, acautelamento, tempo médio de armazenamento.
A Resolução nº 020/CNMP/2007 e o Princípio da Legalidade
O princípio constitucional da legalidade é essencial, específico e informador do Estado de Direito, que o qualifica e dá identidade, tendo sido consagrado no inciso II do artigo 5º da Constituição Federal nos seguintes termos: "II – ninguém será obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;" (realçamos)
Também está explicito no artigo 37, caput, a vinculação de todo o agir administrativo público à legalidade. Celso Ribeiro Bastos[1] assim se expressa sobre o tema:
"O princípio de que ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de lei surge como uma das vigas mestras de nosso ordenamento jurídico. A sua significação é dúplice. De um lado representa o marco avançado do Estado de Direito, que procura jugular os comportamentos, quer individuais, quer dos órgãos estatais, às normas jurídicas das quais as leis são a suprema expressão.
Por essa razão há que se olhar com enorme reserva a validade da Resolução/CNMP como se fora instrumento normativo primário, que a própria Constituição confere exclusivamente à Lei. Não se nega à Resolução a natureza impositiva sobre a área administrativa de seu objeto, seja no âmbito do Judiciário ou do próprio MP, mas daí a estender sua abrangência aos administrados de modo geral, pode-se constituir em exagero ou equívoco interpretativo.
No ensinamento de Hely Lopes Meirelles[2], as Resoluções são atos administrativos, normativos, expedidos pelas altas autoridades do Poder Executivo (exceto pelo chefe, que somente expede decretos), por presidentes de tribunais, de órgãos legislativos ou de colegiados administrativos, cujos efeitos atingem apenas o universo interno da entidade expedidora, tendo exemplificado com o Conselho Monetário Nacional e Conselho Nacional de Justiça.
Nesse sentido, entre tantos outros, o bastante esclarecedor julgado do TRF-3 - APELAÇÃO CIVEL AC 2129 SP 91.03.002129-7 (TRF-3) , que, na sua essência, considera a Resolução um ato normativo “infra legem”:
Ementa: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. MATÉRIA DE DIREITO. FALTA DE INSTRUÇÃO PROBATÓRIA. AUSÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA. IGNORÂNCIA DA LEI. ART. 3 L. I.C.C.. CONCINE. LEI 5848/72. RESOLUÇÃO N. 13/77. MULTA. ILEGALIDADE. ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA. INVERSÃO. I. SENDO A MATÉRIA PURA E SIMPLESMENTE DE DIREITO, NÃO CONSTITUI CERCEAMENTO DE DEFESA A FALTA DE INSTRUÇÃO PROBATÓRIA. II. NOS TERMOS DO ART. 3 DA L.I.C.C., NINGUÉM PODE SE ESCUSAR A CUMPRIR A LEI, ALEGANDO QUE A NÃO A CONHECE. III. A RESOLUÇÃO É ATO ADMINISTRATIVO NORMATIVO "INFRA LEGEM". ASSIM, NÃO PODE IMPOR AÇÕES AOS CIDADÃOS. IV. O DECRETO-LEI N. 43 /66, COM A REDAÇÃO DADA PELO ART. 2 DA LEI N. 5848/72 ESTABELECEU A SUJEIÇÃO DA PENALIDADE A FUTURO REGULAMENTO, QUE NÃO PODE SER SUBSTITUÍDO POR RESOLUÇÃO. V. INVERSÃO DO ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA, QUE FICA A CARGO DA EMBARGADA, FIXADO EM 10% (DEZ POR CENTO) SOBRE O DÉBITO CORRIGIDO. VI. APELAÇÃO PROVIDA. 25/06/1997(realce nosso).
Do Controle Externo da Atividade Policial
Não se deve negar que a atividade policial é, por essência, a face mais visível do poder do Estado, em decorrência de sua força e coercitividade, podendo afetar os direitos essenciais do cidadão, como garantias fundamentais que existem para proteger a Sociedade contra possíveis excessos do Estado, na forma de abusos por parte dos agentes públicos. Por isso o sistema de Freios e Contrapesos, inerente ao regime republicano, possibilita que os diversos poderes e órgãos possam exercer fiscalização uns sobre os outros.
Não se pode negar, também, que o poder constitucional do Ministério Público de manter controle sobre a atividade policial encontra limites normativos. Assim, nem toda atividade da Polícia Judiciária está sujeita ao seu domínio, por se constituírem parâmetros de sua própria autonomia administrativo-funcional, também concedida por lei (art. 5º da Lei Complementar nº 129/2013).
A própria Constituição Federal que no seu artigo 129, inciso VII atribui ao MP a função de exercer o controle externo da atividade policial, procurou estabelecer-lhe limites como norma de aplicabilidade limitada, remetendo-se a leis complementares específicas, como a Lei Complementar nº 75/93, que dispõe sobre o Ministério Público da União; a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei nº 8.625/93); Resolução nº 20/2007/CNMP, do Conselho Nacional do Ministério Público, como também a Resolução Conjunta PGJ-CGMP nº 03/2013, estes dois últimos instrumentos, inclusive, a propósito de cumprir função de regulamento de leis complementares, invade, sem dúvida, searas de competência interna das Polícias, fugindo da mens legis constitucional.
A norma processual penal também estipula limites à atuação do MP em face da Polícia Judiciária, quando no seu artigo 5º, inciso II e no seu artigo 16, informa a oportunidade para requisição de abertura de inquérito ou das circunstâncias para sua devolução à Delegacia. Demais disso, é inquestionável que o Órgão do MP possa requerer diligências, requisitar abertura de procedimento investigatório, fazer o próprio acompanhamento dos atos do inquérito, na condição de dominus littis na seara penal.
Não há de subsistir qualquer dúvida, entrementes, que não existe subordinação hierárquica da Polícia Judiciária com o Ministério Público. A Autoridade Policial ao cumprir uma determinada requisição ministerial está a atender um mandamento legal. Dessa maneira, o controle externo não pode acarretar qualquer poder disciplinar sobre a Polícia Civil, nem o autoriza à condução das investigações nos procedimentos policiais e, muito menos, admite a interferência do MP em assuntos de natureza exclusivamente gerencial das Unidades da PC, seus recursos humanos, materiais e financeiros.
Do Controle Interno da Atividade Policial
É imperioso que se registre, por oportuno, que a Polícia Civil é instituição que possui autonomia funcional, administrativa e financeira, definida em lei, devendo assim ser respeitada, como qualquer outra garantia assegurada pelo Estado de Direito.
A PC promove, nessa ótica jurídica, o controle interno de suas atividades, adotando medidas preventivas e retributivas necessárias, por sua Corregedoria-Geral de Polícia Civil, que tem tradição de operar de forma isenta e eficiente no âmbito de nosso Estado. Além disso, claro, sujeita-se, como qualquer Órgão Público, à fiscalização do Legislativo, do Ministério Público e da Sociedade, principalmente por meio dos veículos de comunicação.
Há quem sustente que as Corregedorias, de modo geral, seriam contaminadas pela influência corporativa, fazendo com que suas ações se viciem pela omissão, pela condescendência com seus pares, além de susceptível ao tráfico de influência intra e extra corpore. Se essa assertiva for admitida como verdade absoluta para desmerecer os órgãos de correição policial, o mesmo deve ser interpretado com referência às Corregedorias da Justiça e do próprio Ministério Público, constituídas pelos mesmos moldes, com semelhante estrutura e para idêntica finalidade de controle interno, a despeito da atuação externa do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público.
Do Relacionamento Institucional
Por dever de Justiça, deve ser consignado nosso sincero reconhecimento à importância institucional do Ministério Público, pelo relevante trabalho que vem prestando à Nação e, em especial, à Representação Mineira do MP, pela indiscutível qualidade moral e profissional de seus integrantes.
Não se deve discutir que todas as informações sobre a atividade-fim policial, podem e devem ser formalmente requisitadas pelo MP à PC, não devendo haver negativa de fornecimento desses dados, quando lhe são demandados de forma fundamentada, como assegurado em nosso ordenamento jurídico.
Por essa razão, a Polícia Civil, por seus Delegados, está legalmente autorizada a utilizar da Discricionariedade, como imperativo do Princípio da Eficiência, para solucionar os casos que se lhe apresentem, aplicar-lhes a solução que entender mais adequada e conveniente devendo, assim, a atividade investigativa ser submetida à filtragem de casos mais graves ou mais urgentes, em situações ditadas pela estratégia funcional ou simplesmente por imperativos de força maior ou caso fortuito, caracterizadores do estado de necessidade administrativa.
Da Indevida Ingerência do Ministério Público
Quando a Procuradoria-Geral de Justiça declara a sua intenção de sistematizar Visitas Técnicas de Representantes do Ministério Público às Unidades para coleta dos dados referidos nos respectivos formulários, não persiste qualquer dúvida, SMJ, que pretende inaugurar inovador processo de gestão dos recursos materiais, humanos, tecnológicos e financeiros da Polícia Civil, subtraindo-lhe os direitos e garantias de autonomia administrativa concedidos pelo ordenamento jurídico pátrio, extrapolando as prerrogativas ministeriais.
É despiciendo repetir aqui que todas as informações sobre a atividade-fim policial, podem e devem ser formalmente requisitadas pelo MP à PC, não havendo registro de negativas de fornecimentos desses dados, quando lhe são demandados de forma fundamentada, como assegurado em nosso ordenamento jurídico;
A fiscalização, in loco, que o MP pretende exercer sobre o universo de tarefas policiais, especificamente sobre o controle de inquéritos, boletins de ocorrência e de autos infracionais, abandona os mais comezinhos critérios processuais penais que, primeiro, conferem ao Delegado de Policia a análise inicial de sua tipicidade, a exata conformação com o modelo descritivo do delito, além dos preceitos que os classificam quanto à natureza de sua ação, em pública incondicionada, pública condicionada ou privada, estabelecendo, para alguns, a obrigatoriedade de manifestação de vontade do titular do direito agredido, sob forma de requerimento ou de representação.
Além disso, a Polícia Civil pode e deve se utilizar da Discricionariedade, como imperativo do Princípio da Eficiência, para solucionar os casos que se lhe apresentem, aplicar-lhes a solução que entender mais adequada e conveniente devendo, assim, a atividade investigativa ser submetida à sua escolha de meios, formas, fins e oportunidade para desencadear as diligências ou simplesmente deixar de realizá-las, em situações ditadas pela estratégia funcional ou simplesmente por imperativos de força maior ou caso fortuito, caracterizadores do estado de necessidade administrativa.
A esse propósito, é pertinente a decisão recente do TRF-3:
RF-2 - AG AGRAVO DE INSTRUMENTO AG 201202010205674 (TRF-2)
Data de publicação: 16/04/2013
Ementa: embora tenha conferido ao Parquet o poder de fiscalizar a atividade policial, em momento nenhum, concedeu o poder transcendente de administrar a Polícia. VI - Na presente hipótese, a Autoridade Impetrada - Superintendente Regional do Departamento da Polícia Federal no Rio de Janeiro - negou-se a encaminhar ao Ministério Público cópias dos Relatórios de Inteligência Policial avulsos produzidos no âmbito da SIP/SR/DPF/RJ desde 01/01/2008. VII - De fato, trata-se, data maxima venia, de requisição ministerial genérica que não especifica, conforme imperiosa restrição legal, os fatos e situações que a justifique. Outrossim, conforme destacado pelo próprio MPF, quando da inicial do Mandado de Segurança nº 2011.51.01.002453-7, a finalidade da requisição em liça “era a de instruir corretamente o Inquérito Civil Público nº 137/2009 sob a perspectiva de análise e eventual discussão em juízo quanto à regularidade e eficiência do serviço público de inteligência de segurança pública afeto à Superintendência de Polícia Federal no Rio de Janeiro”. VIII - Verifica-se, desta feita, à toda evidência, que a documentação pretendida pelo MPF tem como finalidade verdadeiro controle, por vias transversas, da atividade administrativa, regularidade e eficiência do serviço público, ou, em outras palavras, inconteste controle interno da Polícia, não possuindo, por via de consequência, qualquer comprovada pertinência com a atividade-fim daquele Órgão. (realçamos)
Não há o que falar sobre as demais atividades como lotação de servidores, determinação do regime de funcionamento da Unidade, distribuição de tarefas, instituição de mecanismos internos de controle de suas próprias atividades, estabelecimentos de convênios etc., que são classificadas pela boa doutrina como atos administrativos internos, externos, simples, compostos, complexos, constitutivos, desconstitutivos (extintivos), declaratórios, alienativos, modificativos, abdicativos, de império, enfim, na sua maioria esmagadora, de gestão e de expediente.
Tudo se refere à autonomia da Administração da Polícia Civil, na utilização da discricionariedade pautada nos critérios de conveniência e oportunidade, sob pena de se tornar, indevida e ilegalmente, mero apenso do Ministério Público, perdendo inteiramente a sua condição de Instituição independente, apesar da obrigatória articulação das suas com as atividades ministeriais, nos restritos moldes legais.
Notas
[1] BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 18 ed., São Paulo:Saraiva, 2001, p. 172.
[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 2007, P. 179-199
