Este trabalho tem por finalidade analisar o aparente conflito entre as normas constitucionais que versam sobre a perda dos direitos políticos (art.15, III, CF) e sobre a perda do mandato dos Parlamentares (art.55, IV, VI, §§2º e 3º, CF).

1. Introdução

Os direitos políticos são tratados no capítulo IV da nossa atual Constituição Federal e compreendem, basicamente, os direitos de votar e de ser votado. O §3º do art.14, CF, colaciona uma série de condições de elegibilidade e, dentre seus incisos, destaca-se o inc. II, o qual trata do pleno exercício dos direitos políticos. Ou seja, o cidadão somente poderá se candidatar às eleições e, por óbvio, ser eleito e exercer o mandato político desde que esteja em pleno gozo dos seus direitos políticos.

O artigo seguinte, art.15, CF, por seu turno, trata, taxativamente, das hipóteses de perda (definitiva) ou suspensão (temporária) dos direitos políticos. Pela leitura da parte inicial do caput do dispositivo é de ser extrair que tais hipóteses são excepcionais e que, portanto, no mais das vezes, os direitos políticos, como direito fundamentais, hão de ser resguardados.

Interessa, aqui, contudo, destacar o que dispõe o inc. III do referido artigo, segundo o qual são suspensos os direitos políticos em face de condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos. Pela leitura isolada deste inciso, a perda do mandato eletivo do parlamentar federal condenado seria uma consequência automática da suspensão dos seus direitos políticos, pois que, em não havendo tais direitos, estaria afastada uma das condições de elegibilidade (art.14, §3º), e, portanto, afastada estaria também a possibilidade de exercício do mandato político.

Como dito acima, um dos direitos fundamentais do cidadão é o exercício do mandato político, o qual, apenas de forma excepcional, pode ser perdido, conforme o art.55, I, II e VI, CF, ou extinto, nas hipóteses do art.55, III, IV e V, CF. Na primeira situação, de acordo com o §2º desse artigo, caberá, à Câmara dos Deputados ou ao Senado Federal, decidir, por voto secreto e maioria absoluta, se o mandato do respectivo parlamentar será mantido ou não. Ao passo que, na segunda situação, a perda do mandato será automática, cabendo à Mesa da Casa respectiva apenas declará-la.

A questão que se suscita por meio deste trabalho é o conflito aparente entre o disposto nos art.15, III e art.55, VI, §2º. Isso, porque o art. 55, VI trata diretamente da perda do mandato, e o art. 15, III da perda ou suspensão dos direitos políticos e, indiretamente, da perda do mandato, mas ambos têm por causa originária sentença criminal transitada em julgado. Pelo §2º do art.55, por seu turno, depreende-se que a perda ou suspensão dos direitos políticos, nas condições estabelecidas pelo art. 15, III, também não seria automática, dependendo da deliberação da maioria dos membros da Casa Legislativa.

Aqui, surge a polêmica a ser tratada a seguir: os Parlamentares condenados criminalmente por sentença transitada em julgado perderão ou não de forma automática seus mandatos eletivos? A quem caberá a palavra final acerca de tal consequência: ao Supremo Tribunal Federal ou ao Legislativo por meio de suas Casas?

2. Emenda Constitucional n.35/2001

Em dezembro de 2001, foi publicada, no Diário Oficial da União, a Emenda Constitucional (EC) 35, dando nova redação ao artigo 53 da atual Constituição Federal, o qual trata da inviolabilidade do mandato. A principal inovação trazida pela referida emenda foi a limitação do instituto da imunidade parlamentar, permitindo, ao Supremo Tribunal Federal, o processamento de parlamentares por crimes cometidos após a diplomação, independentemente da licença de sua Casa Legislativa.

Antes dessa EC, os parlamentares só poderiam ser processados caso suas respectivas Casas Legislativas autorizassem, pelo que se depreende da antiga redação do art. 53, §1º,CF:

Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos. § 1º - Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável, nem processados criminalmente, sem prévia licença de sua Casa. (grifei)

Pelo artigo em comento, portanto, os deputados e senadores só poderiam ser processados pelo cometimento de crime comum se a Câmara dos Deputados ou o Senado Federal, respectivamente, concedessem licença ao Supremo Tribunal Federal para tanto. Não a concedendo, o processo ficaria paralisado até o fim do mandato do parlamentar. O propósito da EC foi, justamente, proteger a sociedade dos abusos que poderiam ser cometidos pelos parlamentares sob tal proteção constitucional por meio de eventuais parcerias feitas entre eles a fim de se beneficiarem das suas condições.

Houve, pois, uma alteração que deve ser entendida, a nosso ver, como realce ao nosso coroado princípio da Separação dos Poderes. Isso, porque a EC n.35/2001, também modificou os §§3º e 4º do art. 53, que tratam da possibilidade de suspensão do curso da ação penal pelo quorum da maioria de votos dos membros do órgão respectivo. Ou seja, mesmo que seja instaurado, pelo STF, um processo contra parlamentar sem a prévia licença da Casa Legislativa, esta pode requerer que o andamento da ação seja sustado. Percebe-se, com isso, que nem o Judiciário, nem o Legislativo são excessivamente discricionários, havendo, para ambos os Poderes, atividades típicas e atípicas que, contrabalançadas, ensejam o festejado princípio.

Com efeito, a relevância prática da EC n.35/2001 vem à tona quando do não uso dessa prerrogativa de sustação do andamento processual, pois não havendo tal deliberação ou sendo ela negativa, estará exaurido o poder político do Congresso de evitar que as decisões condenatórias do Supremo venham a surtir efeitos sobre o exercício parlamentar de seus membros, não podendo se cogitar de uma segunda oportunidade de juízo político do Congresso. Isso significa, como bem se pronunciou o Ministro Luiz Fux, em seu voto acerca da perda automática do mandato dos parlamentares envolvidos na Ação Penal 470 (AP 470), que “se não há a suspensão do processo, é porque o processo é regular. E aí cumpra-se a Constituição Federal e cumpra-se a lei”, ou seja, se os parlamentares concordam com o prosseguimento do próprio processo, por que não concordariam com uma possível sentença condenatória e negariam a perda do mandato do respectivo deputado ou senador? Não pareceria razoável agir neste sentido.

3. Conflitos aparentes e possíveis soluções

3.1. Histórico do processo constituinte do art.55, CF

A perda de mandato de deputado ou senador por condenação criminal transitada em julgado (art.55, VI, CF) não estava prevista no Anteprojeto do Relator da Subcomissão Temática (Comissão da Organização dos Poderes e Sistema de Governo). A Casa Legislativa só decidiria sobre a perda do mandato quando esta decorresse de quebra do decoro parlamentar ou de incompatibilidades com o exercício do mandato (incs. I e II, art.55, CF).

A hipótese prevista no atual inc. VI adveio no desenrolar do Anteprojeto, faltando, contudo, a sua inserção num dos parágrafos do art.55. Inicialmente, o inciso foi remetido ao §3º, ou seja, no caso de condenação criminal, a perda do mandato eletivo seria um ato meramente declaratório da Mesa da Casa respectiva. O Constituinte Antero de Barros, no entanto, propôs a transposição do inciso VI do §3º para o §2º, submetendo a perda de mandato em tal caso à apreciação deliberativa do Plenário das Casas Legislativas.

Essa transposição acabou confrontando o que dispõem o art. 15, III, CF e o art.55, VI, §2º, CF: o primeiro dispositivo prescreve que a suspensão dos direitos políticos gera, como um efeito automático de toda condenação penal transitada em julgado, a perda do mandato eletivo, ao passo que o segundo submete a perda do mandato parlamentar, na mesma hipótese, ao controle político das Casas Legislativas.

A antinomia entre os dispositivos supra fica mais evidente ainda, quando se confronta o mesmo art.15, III, CF com o art.55, IV, CF. Este último também prevê a hipótese de perda do mandato decorrente da suspensão dos direitos políticos, assim como o primeiro. O inc. IV foi encaixado no §3º do art.55, ou seja, nesse caso específico, a perda do mandato decorrente da suspensão dos direitos políticos deve ser meramente declarada pela Mesa da Casa respectiva.

3.2. Art.15, III, CF c/c art.55, IV, §3º, CF

O art. 15, III, da Constituição, dispõe sobre a suspensão dos direitos políticos nos casos de condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos. Pela leitura isolada desse dispositivo, extrai-se que, via de regra, a perda ou suspensão dos direitos políticos é um efeito automático da condenação criminal transitada em julgado, bastando, em casos tais, a comunicação da decisão condenatória à Justiça Eleitoral para que esta tome as devidas providências, como bem salientou Ministro Gilmar Mendes em seu voto acerca da perda automática do mandato na AP 470.

O art.15, III, CF, ainda, segundo alguns doutrinadores, deve ser considerado autoaplicável, abarcando todos aqueles que exercem mandatos eletivos, inclusive os parlamentares federais, quando decretada a suspensão de seus direitos políticos. Conforme posicionamento do Ministro Ricardo Lewandowski:

Não há, por outro lado, qualquer dúvida a respeito da autoaplicabilidade desse dispositivo constitucional, seja na doutrina, seja na jurisprudência, existindo diversos precedentes em tal sentido nesta Suprema Corte. Exemplos: RE 179.502; RE 418.876; e Ag. Reg. em RE 22.470.(...) Tal corolário, a princípio, aplica-se a todos aqueles que exercem mandatos eletivos, abrangendo também os parlamentares federais, quando decretada a suspensão de seus direitos políticos.

Conectando o disposto acima com a leitura do art. 14, §3º, II, da Constituição, conclui-se que, havendo perda ou suspensão dos direitos políticos, estará extinta uma das condições de elegibilidade e, com isso, restará extinto também o exercício do mandato político de um eventual parlamentar condenado criminalmente por sentença transitada em julgado, por uma questão lógica de impossibilidades constitucional e, obviamente, física. Nesta mesma linha, o ministro Joaquim Barbosa, relator da AP 470, desenvolve seu entendimento, ao pronunciar que “as penas aplicadas aos réus são, em seu efeito prático, totalmente incompatíveis com o exercício da função parlamentar”. Assim é, também, o entendimento do Ministro Gilmar Mendes em seu voto na AP 470. Senão, vejamos:

“Ante o exposto, voto no sentido de considerar que a condenação criminal de parlamentar, transitada em julgado, apenas gerará a perda do mandato, a ser apenas declarada pela Casa legislativa respectiva, em razão da suspensão dos direitos políticos (art. 15, III, c/c o art. 55, IV, e § 3º):

(...) (ii) bem como nas hipóteses de condenação por crimes outros, em que for aplicada a pena privativa de liberdade por tempo superior a 4 (quatro) anos, nesse último caso em razão não apenas da gravidade do delito, mas também da inviabilidade do exercício do mandato, nos termos do art. 92, I, b, do Código Penal, com a redação aletrada pela Lei 9.268/96. (...) Nesse caso, a suspensão dos direitos políticos decorrente da condenação criminal apenas se aperfeiçoará com a referida decisão cassatória do mandato a ser proferida pela Casa legislativa, para que não subsista a hipótese de parlamentar exercendo o mandato com os direitos políticos suspensos, o que seria um paradoxo.” 9 (grifei)

Tal qual o art. 15, III, CF, o art.55, IV, CF trata da perda ou suspensão dos direitos políticos. Neste caso específico, essa suspensão é hipótese de perda do mandato eletivo. O inc. IV é, ainda, disposto no §3º do artigo em comento, segundo o qual, havendo o previsto nesse inciso, a perda do mandato será automática, devendo tal decisão ser remetida à Câmara dos Deputados ou ao Senado Federal apenas para que essas Casas declarem a perda.

Ora, esses dois artigos da Lei Maior, lidos conjuntamente, não deixam dúvidas de que o papel das Casas Legislativas nessas situações é, meramente, declarar a perda do mandato dos parlamentares condenados, não lhes cabendo outra conduta.

3.3. Art.15, III, CF c/c art.55, VI, §2º, CF

O art. 55, VI, da Constituição aponta para a perda do mandato de Deputados e Senadores que sofrerem condenação criminal em sentença transitada em julgado. Conforme já visto, no inciso III do art. 15, CF, a hipótese de condenação criminal em sentença transitada em julgado leva à perda ou suspensão dos direitos políticos e, como consequência lógica, à perda automática do mandato eletivo do respectivo parlamentar.

Já o §2º do referido artigo 55 da Carta Magna dispõe que não será automática a perda do mandato no caso específico do inciso VI. A decisão condenatória proferida pelo Judiciário deve ser remetida à Câmara dos Deputados ou ao Senado Federal para que essas Casas deliberem acerca do assunto. A perda só será efetivada mediante aprovação por um quorum de maioria absoluta de uma das Casas, ou seja, por meio de um juízo político de conveniência do Plenário do órgão legislativo correspondente A atuação do Congresso não seria a pura e simples declaração, mas um ato de vontade, que definiria o destino do mandato parlamentar, podendo manter a vigência dos direitos políticos e o exercício do mandato mesmo daqueles que foram condenados por sentença criminal transitada em julgado.

Configura-se, assim, uma antinomia entre o art. 15, inciso III, e o art. 55, inciso VI e § 2º, ambos da Constituição: o art. 15, inciso III, prescreve a suspensão dos direitos políticos como um efeito automático de toda condenação penal transitada em julgado, e o art. 55, inciso VI e § 2º, estabelece que a perda do mandato parlamentar, na hipótese de condenação criminal transitada em julgado, fica condicionada ao controle político das Casas Legislativas.

Com isso, fica claro que a regra geral prevista no art. 15, III, CF, c/c o art. 55, IV e §3º é excepcionada nos casos de condenação criminal de parlamentares. Essa posição foi adotada pelo STF, como se depreende dos Recursos Extraordinários 179.502, 225.019 e 418.876 julgados pelo Ministro Moreira Alves. Para o citado ministro, pois, o inciso VI e o §2º do art. 55 seriam normas especiais, aplicando-se, especificamente para os parlamentares, em detrimento da norma geral do art. 15, III, da Constituição. Para ele, ainda, estaríamos diante de uma antinomia normativa aparente entre os dispositivos em questão.

4. Interpretação harmonizadora como solução para os conflitos aparentes

O Supremo Tribunal Federal, ao enfrentar casos de lacunas constitucionais, opta, para a solução do conflito, por interpretações que harmonizem os princípios e os valores constitucionais, respeitando o que se entende por Princípio Hermenêutico da Unidade da Constituição. Esse princípio, também chamado de Princípio da Concordância, apregoa uma hermenêutica que abarque o sentido de todas as normas constitucionais.

De acordo com o Princípio da Concordância Prática (Prinzip praktischer Konkordanz), na formulação de Konrad Hesse, os bens constitucionalmente protegidos devem ser tratados de forma que um não anule a validade de outro. Ao ocorrer algum conflito, a ponderação de valores desses bens não pode sacrificar a validade de um em detrimento do outro. É preciso, nesses casos, elaborar um exercício de otimização, de harmonização prática, e estabelecer limites aos bens conflitantes, de modo que ambos consigam alcançar a melhor efetividade possível. Essa ponderação deve ser feita no caso concreto e com base no princípio da proporcionalidade.

Esse tem sido o entendimento do Supremo Tribunal Federal, para solucionar o conflito aparente entre o art.15, III e o art.55, VI e § 2º da Constituição.

5. Conclusão

Como regra geral, a Constituição Federal prevê que, nos casos de privação dos direitos políticos, inclusive na hipótese de condenação criminal transitada em julgado enquanto durarem seus efeitos (art.15, III, CF), haverá perda automática do mandato eletivo. Corrobora com esta regra o que dispõe o art.14, §3º, CF, que traz como uma das condições de elegibilidade e, portanto, de exercício do mandato eletivo, o pleno exercício dos direitos políticos.

Por outro lado, o art.55, VI, §2º, CF prevê que, em se tratando de parlamentares, a perda do mandato eletivo nos casos de condenação criminal transitada em julgado deveria ser deliberada pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado, mediante voto secreto e aprovação da maioria absoluta.

Este aparente conflito que engloba essas duas normas constitucionais requer uma interpretação sistemática e harmonizadora entre a nossa Lei Maior e todo o ordenamento jurídico vigente, levando sempre em conta o caso concreto e os princípios jurídicos firmados ao longo dos anos. Desta forma, garantir-se-á a unidade da Constituição e a máxima efetividade de suas previsões.

Como bem entende o Ministro Moreira Alves, o art.55, VI, §2º, CF deve ser aplicado de forma especial aos deputados e senadores, ou seja, o dispositivo supra tem caráter excepcional em face do art.15, III, CF. O melhor entendimento, portanto, é o de que, no caso dos parlamentares federais condenados criminalmente por sentença transitada em julgado, a perda do mandato eletivo deve ser decidida pela Casa Legislativa respectiva. Esse juízo político de conveniência é, portanto, garantido pela Carta Magna ao poder Legislativo, tendo em vista efetividade de sua independência.

Esse era o entendimento do Supremo Tribunal Federal até o julgamento da Ação Penal 470, quando, por maioria de 5x4 dos votos, foi dada uma nova interpretação aos dispositivos constitucionais em comento. Decidiu a Corte que, nos casos de parlamentares federais condenados criminalmente, em especial por crimes contra a Administração Pública, a perda do mandato seria automática, em virtude da impossibilidade de exercício do mandato estando suspensos os direitos políticos por sentença condenatória transitada em julgado. Esse foi o posicionamento do relator, Ministro Joaquim Barbosa, o qual foi acompanhado, dentre outros, pelo Ministro Gilmar Mendes conforme exposto.

Muito embora, no julgamento da Ação Penal 565, a qual tratava da condenação do Senador Ivo Cassol, o Plenário do Supremo tenha entendido, por 6 votos a 4, que a perda do mandato dependeria de decisão da Casa Legislativa respectiva, prevaleceu, no julgamento da Ação Penal 396, o entendimento de que cabe ao Poder Judiciário a decisão acerca a perda de mandato, principalmente notadamente quando se tratar da prática de crime contra a Administração Pública.

O que se percebe, ao longo deste trabalho, é que a interpretação do texto constitucional deve levar em conta não só as expressões textuais, as quais, lidas de forma superficial, trazem o risco de uma hermenêutica rala e, muitas das vezes, incoerente. O hermeneuta, no decorrer do seu árduo trabalho interpretativo, deve ter em mãos todo o aparato principiológico, sistemático, teleológico, semântico e histórico que permeia o mundo jurídico. Assim, diante do caso concreto, é que deverão se harmonizar os instrumentos interpretativos e o texto da nossa Lei Maior, sempre perseguindo uma interpretação benéfica para a manutenção do vigor do nosso ordenamento e, principalmente, para a sociedade que dele necessita.

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