5. DIREITO DE PETIÇÃO ÀS AUTORIDADES PÚBLICAS, AÇÃO POPULAR E DENÚNCIA À CÂMARA MUNICIPAL E AO TRIBUNAL DE CONTAS.
No rol dos instrumentos legais postos à disposição do cidadão para o correto exercício do controle das contas municipais, adiante noticiaremos o Direito de petição (art. 5º, XXXIV da CF/88), a Ação Popular (art. 5º, LXXIII da CF/88 e lei 4717/65) e denúncia às casas legislativas e Tribunais de Contas (art. 74, & 2º da CF/88). Não cuidaremos aqui do Mandado de Segurança e da Ação Civil Pública, que embora possam perseguir a mesma finalidade, possuem uma legitimação ativa especial. O primeiro quando visa amparar direito subjetivo pessoal líquido e certo contra ilegalidade ou abuso de poder, somente podendo ser intentado pelo próprio interessado. E a Ação Civil Pública quando confere titularidade ao Ministério Público e pessoas jurídicas de direito público e privado, afastando-se aqui de nossas atenções. Nossas considerações se estendem a instrumentos legais que possam ser utilizados pelo cidadão ut universis, como membro de uma coletividade agindo em prol desta comunidade.
O Direito de petição tem origem remota ainda na Inglaterra da Idade média. No direito pátrio encontramos referência ao direito de petição já na Constituição Imperial de 1824 no seu art. 179, XXX que dizia: "Todo cidadão poderá apresentar por escrito ao Poder Legislativo e ao Poder Executivo reclamações, queixas ou petições e até expor infração da Constituição, requerendo perante a competente autoridade e efetiva responsabilidade dos infratores". PIMENTA BUENO, grande publicista do Império, comentado o dispositivo constitucional antes referido, dizia que o direito de petição é "com efeito um direito muito precioso, e por meio do qual a inteligência nacional pode esclarecer e ilustrar os poderes políticos, as questões, necessidades e melhoramentos sociais, conter os abusos e derivar os maus projetos" [20] (grifo nosso). Desde então o direito de dirigir sugestões, reclamações, queixas ou representações às autoridades vem consagrado nas constituições brasileiras.
A lex magna de 1988, dispõe no art. 5º, XXXIV, "a" : "São a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: o direito de petição aos poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder" (grifo nosso); constituindo-se, portanto, em direito fundamental de qualquer pessoa física ou jurídica dirigir reclamações, queixas, representações ou simplesmente externar suas opiniões aos órgãos do poder. Assume, destarte, um duplo aspecto de direito de participação política e de defesa de interesses pessoais ou da coletividade. A autoridade tem o dever de manifestar-se de forma fundamentada sobre a petição para acolhê-la ou desacolhê-la. Logo, quando o cidadão tiver conhecimento de irregularidades nas contas municipais poderá representar ao Promotor de Justiça de sua comarca ou ao presidente da Câmara de vereadores solicitando providências. Embora em tese seja um direito fundamental do cidadão inscrito no art. 5º da Constituição, estamos longe de exercitá-lo na plenitude, pois a mora da autoridade em atender ao reclame do cidadão encontra-se desprovida de sanção, condenando o dispositivo a uma existência meramente abstrata. Todos sabemos que, na prática, poucas são as oportunidades em que a mera petição aos poderes públicos tenham tido resultados palpáveis.
A Ação Popular também encontra assento na Constituição Federal no art. 5º, LXXIII : "qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência" (grifo nosso). A Lei 4717 de 1965, recepcionada pela Constituição, logo no seu art. 1º confere legitimidade ativa a qualquer cidadão para anular atos lesivos ao patrimônio público, podendo o mesmo requer informações e certidões para instruir a ação, que deverão ser prestadas em 15 dias pelas entidades públicas ou entidades de que o Estado participe. No artigo seguinte fulmina de nulidade o ato administrativo contaminado de incompetência, ilegalidade, vício de forma, sem motivação e desviado de sua finalidade. No art. 4º relaciona diversas situações que poderão ser impugnadas pelo Judiciário, como por exemplo: operação bancária ou de crédito desrespeitando a respectiva regulamentação; contratações de pessoal sem concurso público violando as disposições legais; contratação de serviço sem prévia concorrência; compra e venda de bens móveis e imóveis com preço de compra superior ao corrente, e preço de venda inferior ao de mercado; entre outros.
Por meio da Ação Popular o cidadão defende um interesse que não é seu simplesmente, mas de toda coletividade. Não é necessário que o autor popular tenha interesse direto na questão agitada em juízo, basta apenas que prove sua condição de cidadão. A prova da cidadania é fornecida pelo titulo de eleitor, não estando legitimadas à propositura desta ação as pessoas jurídicas e aqueles cidadãos que não estão no gozo dos seus direitos políticos. O Ministério Público intervém em todas a fases da ação como custos legis (art.7º, I, "a" da lei 4717/65), podendo assumir a titularidade do pólo ativo quando houver desistência da ação pelo autor (art. 9º da lei 4717/65).
Importante ressaltar que o preceito constitucional inclui os atos de imoralidade administrativa entre aqueles que poderão ser impugnados pelo cidadão via Ação Popular. O princípio da moralidade administrativa ficou consagrado como um dos fundamentos da Administração pública quando o constituinte o inscreveu no caput do art. 37 da CF/88. Embora se trate de um conceito indeterminado, de fluidez irrecusável, que dependa de juízo valorativo não há que se negar a sua observância quando no trato da res pública. Não se reduz apenas à moral subjetiva, pois "sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com ele se relaciona, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras da boa administração, os princípios de justiça e de eqüidade, a idéia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa" [21](grifo nosso). Apenas a título exemplificação, embora a compra de determinado bem tenha sido feita atendendo aos requisitos legais, se seu preço foi em muito superior aos correntemente praticados pelo mercado, com prejuízos para os cofres municipais e favorecimento de alguém, estará havendo ofensa à moralidade administrativa, sendo susceptível de impugnação pelo Judiciário provocado pelo cidadão (art. 4º, V, "b" da lei 4717/65).
Existe um movimento doutrinário e jurisprudencial no sentido de impugnar os atos administrativos contaminados de imoralidade, ainda que atendam plenamente à legalidade formal. Foi como se manifestou, v. g, o TJSP na Apelação Cível n. 145.916: "Caracteriza ato lesivo à moralidade administrativa, passível de anulação no âmbito da ação popular, a alienação de lotes de terrenos pertencentes à municipalidade, contíguos a outros de propriedade do prefeito, e posteriormente por ele adquiridos, visto que a área contínua se valoriza quando agregada à primitiva. Tal fato evidencia interesse particular na alienação, caracterizando desvio de poder e não atendimento às finalidades do bem comum, às quais está adstrita a Administração" (RT 673/61).
Outro mecanismo para controlar as contas do município é a denúncia ao Tribunal de Contas positivado pelo art. 74, & 2º da CF/88 que reza: "Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União" (grifo nosso) e no art. 75 estende as normas relativas ao Tribunal de Contas da União aos "Tribunais e conselho de contas dos municípios", no que couber. No estado da Bahia a Lei complementar n.6 de 06 de dezembro de 1991, alterada pela Lei Complementar n. 14 de 24 de abril de 1998 dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia.
Na página na Internet do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia encontramos que a missão do Tribunal "é fazer com que as administrações municipais exerçam suas atividades de forma racional, ordenada, honesta, equilibrada e regular sob a égide dos princípios constitucionais da legalidade, legitimidade e razoabilidade (...) a luta do Tribunal é, antes, pela boa e correta gestão dos negócios municipais, ou, dito de outra forma, de, zelar pela boa aplicação dos recursos públicos, essencialmente nesta época em que eles são tão escassos" [22]. A lei complementar 06/91 nos seus arts. 80, 81 e 82 disciplina o procedimento de denúncia de irregularidades e ilegalidades ao tribunal, arrolando como requisitos da denúncia a qualificação do denunciante e seu endereço, cópias do RG, CPF, e documentos correspondentes da pessoa jurídica, quando esta for denunciante, a assinatura do denunciante, bem como os indícios de irregularidades e provas de que dispuser, indicando a qual exercício financeiro se refere a denúncia. Importante frisar que o denunciante não se sujeitará à sanção administrativa, civil ou penal em decorrência da denúncia, salvo comprovada má fé (art. 83 da LC n.06/91 do Estado da Bahia). A denúncia deverá ser dirigida ao presidente do Tribunal de Contas. Além do tribunal, o cidadão poderá apresentar denúncia ao presidente da Câmara dos vereadores, que recomendamos que seja instruída da mesma forma que a denúncia ao tribunal, embora a lei não o diga.
O decreto-lei 201/67 ainda em vigor que trata dos crimes de responsabilidade dos prefeitos e vereadores, erige como crime do prefeito: "deixar de prestas contas anuais da administração financeira do Município a Câmara dos vereadores, ou ao órgão que a constituição do Estado indicar, nos prazos e condições estabelecidos" (art.1º, VI) e "Deixar de prestar contas, no devido tempo, ao órgão competente, de aplicação de recursos, empréstimos, subvenções ou auxílios internos ou externos, recebidos a qualquer título" (art.1º, VII), dispondo que são crimes de ação penal pública, acarretando além da pena de prisão, "a perda do cargo e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação" (art. 1º, & 2º). O chefe do executivo municipal tem até o dia 31 de março do exercício subseqüente para remeter as contas ao Poder Legislativo municipal, ocasião em que serão juntadas as contas do Poder Legislativo, quando ficarão disponíveis para apreciação pública, por sessenta dias, na secretaria da câmara dos vereadores (Constituição do Estado da Bahia art. 63; LC n.06/91 art. 53 do Estado da Bahia). As contas do Executivo e Legislativo, bem como as denúncias encaminhadas à Câmara de vereadores, deverão ser remetidas ao Tribunal de Contas dos Municípios até o dia 15 de junho do exercício subseqüente (LC n.06/91 art. 55 do Estado da Bahia). O não cumprimento destes prazos implica crime de responsabilidade conforme o decreto-lei 201/67 devendo o Presidente do Tribunal de Contas dos Municípios representar `a Câmara de vereadores para responsabilização política do prefeito, bem como ao Ministério Público para intentar a Ação Penal nos termos do Decreto-lei 201/67.
Tem mais, arrola o decreto 201/67, entre as infrações político-administrativas no art.4º, II: "Impedir o exame de livros, folhas de pagamento e demais documentos que devem constar dos arquivos da prefeitura, bem como a verificação de obras e serviços municipais por comissão de investigação da Câmara ou auditoria, regularmente instituída". Ou seja, não pode o Poder Executivo municipal obstar o controle externo exercido pelos vereadores e as eventuais auditorias do Tribunal de Contas sob pena de responsabilização. Qualquer cidadão poderá denunciar por escrito ao presidente da Câmara dos vereadores as infrações político-administrativas dos prefeitos, que deverá obrigatoriamente as submeter à apreciação do plenário da Câmara que julgará da procedência ou não da denúncia (art.5º do decreto 201/67), tal pode se dar, v.g, quando o cidadão procura a secretaria da Câmara de vereadores de seu município e lá verifica que as mesmas ainda não foram prestadas.
Além do que dispõe os dispositivos legais acima comentados e suas sanções, embora o município goze de autonomia política, normativa e organizacional, estará sujeito à intervenção dos estados nos casos previsto no art. 35 da CF/88 que dispõe: "O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando: (...) II- Não forem prestadas contas devidas, na forma da lei" (grifo nosso). Ficou demonstrado com clareza que a falta de prestação de contas municipais pode trazer graves conseqüências não somente para o prefeito, mas para o município como um todo, já que este poderá ver sua autonomia restringida pela intervenção do Estado. A não-intervenção é a regra do Estado Federal, mas uma vez não atendidas às prescrições constitucionais, o município pode perder temporariamente sua autonomia.
6. CONCLUSÕES.
A democracia se sustenta na soberania popular e no exercício dos poderes do Estado pelos legítimos representantes do povo, ou por este diretamente. Intrínseco a este conceito está a noção de controle externo da administração dos recursos públicos, de forma a fiscalizar o correto cumprimento das disposições constitucionais e legais, assim como evitar a corrupção. O controle pode se dar de forma institucionalizada através das Cortes de Contas e do Poder Legislativo, ou de forma não-institucionalizada, exercido pelos cidadãos, sindicatos, organizações não-governamentais, entidades de direito privado, etc. É intuitivo que o povo financie as despesas do Estado com o recolhimento dos tributos, e que fiscalize o regular emprego das verbas públicas a fim de aferir se está sendo atendido os interesses da coletividade, denunciando os abusos e desvios. Pedimos vênia, outra vez para citar o genial PIMENTA BUENO que ao tempo do Império já doutrinava: " Ora, se é o povo quem tem que pagar as despesas públicas, se é dele que se tem de exigir anualmente o sacrifício de uma parte dos eu trabalho ou propriedade, é manifesto que ele deve ser ouvido para que preste seu consentimento. Quando não fosse um ato de soberania e de seu próprio direito, seria dever de rigorosa justiça" [23] (grifo nosso). Em tempos de escassa contra-prestação estatal, em que a carga tributária sufoca a todos, nada mais legítimo e justo que o cidadão, através de seus representantes ou diretamente, fiscalize as contas de despesa e receita da Administração Pública.
Apesar de o art.31 da Constituição Federal, acima comentado, rezar que o questionamento da legitimidade das contas municipais se dará "nos termos da lei", pensamos que a ausência desta tal lei não pode obstar a fiscalização direta do cidadão através da petição às autoridades públicas, da Ação popular e da denúncia ao legislativo municipal e ao Tribunal de Contas. A Constituição deixa consignada que as contas do município ficarão a disposição dos munícipes para exame e apreciação por sessenta dias anuais, ocasião que pode ser aferida a legitimidade do emprego das verbas públicas. A violação deste preceito ensejará responsabilização do chefe do Executivo e do presidente da Câmara, este que deverá viabilizar para que o povo tenha acesso às contas na secretaria da Câmara dos vereadores anualmente. É nosso direito saber como estão sendo aplicados os recursos que o Estado tão habilmente nos sabe cobrar.
NOTAS
01. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. São Paulo: Malheiros, 2003. Pág. 636.
02. BULOS, UADI LAMMÊGO. Constituição Federal anotada. 4 ed. São Paulo: Malheiros, 2002. Pág. 531.
03. PIMENTA BUENO, José Antonio. Direito Público Brasileiro e análise da Constituição do Império. Brasília:Senado Federal, 1978. Pág. 90.
04. PONTES DE MIRANDA. Comentários à Constituição de 1967. Tomo III (arts. 34-112). São Paulo: RT, 1967. Págs. 243-253.
05. BULGARIN, Bento José. O controle Externo no Brasil: Evolução, características e perspectivas. Revista do Tribunal de Contas da União. Brasília, vol. 31, n. 86, out/dez 2000. Pág. 338.
06. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 20. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. Pág. 131.
07. GHISI, Adhemar Pradini. O vereador como auditor das Câmaras Municipais. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, v. 29, n. 78, out/dez 1998. Pág. 16.
08. ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de. O controle dos atos de gestão e seus fundamentos básicos. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, vol. 30, n.80, abr/jun 1999. Pág. 27.
09. BASTOS, Celso Ribeiro & MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil. Tomo III. São Paulo: Saraiva, 1993. Págs 289-290.
10. AZAMBUJA, Darcy. Introdução à Ciência Política. 6. ed. Rio de Janeiro: Globo, 1987. Pág. 117.
11. BASTOS, Celso Ribeiro & MARTINS, Ives Gandra. Op. Cit. Pág. 289.
12. SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 5.ed. São Paulo: Malheiros, 2001. Pág. 116.
13. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 10. ed. São Paulo: Malheiros, 2001. Pág. 225
14. JORGE MIRANDA. Manual de Direito Constitucional. Tomo II. 4. ed. Coimbra: Coimbra editora, 2000. Pág. 250.
15. MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Hermenêutica Constitucional e Direitos fundamentais. Brasília: Brasília Jurídica, 2000. Pág. 41.
16. JORGE MIRANDA. Op. Cit. Pág. 63.
17. CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e teoria da constituição. 5. ed Coimbra: Almeidina. Pág. 1208.
18. SILVA, José Afonso da. Op. Cit. 733.
19. BOBBIO, Norberto. O futuro da Democracia. Trad. de Marco Aurélio Nogueira. 7. ed. São Paulo: Paz e terra, 2000. Pág. 102.
20. PIMENTA BUENO, José Antonio. Op. Cit. Pág. 426.
21. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003. Pág.79.
22. informações do site www.tcm.ba.gov.br/missão.html.
23. PIMENTA BUENO. Op. Cit. Pág. 85
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
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