1. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
A organização político-administrativa do Brasil é constituída pela União, Estados, Municípios e o Distrito Federal, todos autônomos nos termos da Constituição Brasileira de 1988.
Estas entidades são as responsáveis por gerir e comandar as atividades essenciais à população, exercendo cada uma o papel que lhe é cabido segundo os termos da Constituição que elenca as competências e deveres de cada um deles em artigos específicos.
Intimamente ligado a todos eles está o conceito de Administração Pública, que pode dividir-se em direta ou indireta, conforme o trecho a seguir de Hely Lopes Meirelles demonstra:
Administração Pública – Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.[1]
Todas as entidades citadas acima têm pessoas que exercem papel de administradores públicos no âmbito que lhes cabe. Para esclarecer melhor essa ideia, é interessante e também se faz necessária à conceituação de Governo, apresentada pelo mesmo doutrinador.
Governo – Em sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais básicas; em sentido operacional, é a condução política dos negócios públicos.[2]
Visto isso, o papel da Administração e por consequência lógica dos administradores que exercem a função de liderar tais entidades é de fundamental importância para um bom andamento do Governo em um aspecto geral, devendo seguir e cumprir o que a lei especificamente traz como seus deveres como administradores. Eles servem fundamentalmente como gestores do Estado para cumprir a vontade do povo e fazer valer direitos inerentes a cada indivíduo dentro da coletividade em que se insere.
Por esse motivo, o legislador preocupou-se em orientar como devem ser os atos da Administração, cabendo ao poder público o dever de prestar adequados serviços à população e zelar dignamente pelo seu interesse.
2. princípios constitucionais da ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
De forma a orientar corretamente estas ações, foram elaborados os princípios da Administração Pública elencados no Artigo 37 caput da Constituição Federal de 1988, que devem nortear as práticas dos administradores públicos.
Os princípios trazidos por este artigo são: o princípio da legalidade, princípio da impessoalidade, princípio da moralidade, princípio da publicidade e princípio da eficiência, conforme elencados no texto constitucional.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...).[3]
Importante entender e compreender cada princípio de maneira sucinta e objetiva, mas para que futuramente, no decorrer da explanação, seja possível ter a ideia de cada um deles e fazer a respectiva referência a estes deveres que possuem os administradores.
Começando com o princípio da legalidade, que é a vinculação total dos atos do administrador ao que a lei permite, ou seja, a atividade administrativa está condicionada ao cumprimento da Lei e do Direito.
Aqui há uma clara diferenciação da aplicação da lei no que se refere ao particular e para o público. No caso do particular a lei de forma geral é aplicada de maneira a poder se praticar atos e é tratada quase como uma referência condicional, sendo algumas atitudes passíveis de sanção. Já para o administrador público o que está na norma é uma ordem, deve ser feito da forma descrita em lei, sendo que qualquer mudança ou desrespeito ao mandamento legal gera nulidade do ato e consequente responsabilização, não há condições e sim se trata de imposição de como agir.
Para concluir, segue conceito apresentado por Hely Lopes Meirelles, que resume bem em que consiste o princípio da legalidade:
A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e as exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.[4]
Na sequencia outro princípio que deve ser respeitado no que toca aos atos da Administração Pública é o da impessoalidade, também chamado de princípio da finalidade conforme explicação a seguir conceituada também por Hely Lopes Meirelles:
O princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (art. 37, caput), nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.[5]
A ideia aqui é de que o ato não pode ser criado para defender interesses do próprio administrador ou de terceiros e sim exclusivamente para o fim legal previsto. Práticas desta natureza são absolutamente ilícitas. Sendo que o objetivo claro de qualquer ato administrativo deve ser o interesse público. O próprio Hely Lopes Meirelles comenta sobre isso em sua obra:
O que o princípio da finalidade veda é a prática de ato administrativo sem interesse público ou conveniência para a Administração, visando unicamente a satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob a forma de desvio de finalidade.[6]
Tudo o que se afastar desta meta deve ser considerado desvio de finalidade, para compreensão disso, esta expressão está bem delineada na Lei 4.717/1965 das ações civis públicas:
Art. 2º. São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
[...]
e) desvio de finalidade.
[...]
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:
[...]
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.[7]
O desvio de finalidade torna o ato passível de ação visando sua nulidade e é considerado ato lesivo ao interesse público.
Este princípio é ligado de perto ao da legalidade que já foi tratado, pois normalmente a lei colocará os limites e o qual o fim o qual o ato deve ser destinado, para evitar casos desta natureza. Assim quando houver o desvio de finalidade será mais fácil de comprovar sua existência também.
Seguindo em frente o próximo princípio que deve ser analisado na prática dos atos administrativos é o da moralidade. Algo um tanto quanto complexo por aparentemente tratar de um assunto subjetivo. Diante disso, um bom ponto inicial para se começar a compreendê-lo pode ser análise de aplicação prática. Veja-se o entendimento jurisprudencial do Tribunal de Justiça de São Paulo sobre moralidade:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Ação civil pública. Adequação da ação civil pública ajuizada contra ex-prefeito. Princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência que são inerentes à administração pública - Administrador público que não pode alegar ignorância, especialmente inabilidade na atividade funcional para a qual foi eleito. Réu que desobedeceu aos ditames de lei municipal, realizou adiantamentos de verbas públicas, sem comprovação e justificativa. Sanções aplicadas que estão em consonância com o art. 12 da Lei nº 8.429/92. RECURSO NÃO PROVIDO. 128.429.[8]
Este excerto jurisprudencial mostra como os princípios da Administração Pública devem ser respeitados, mas em especial o da moralidade que foi desrespeitado no caso em tela. O desrespeito desse princípio bem como os outros gera improbidade administrativa e respeitá-lo é essencial para o bom andamento da Administração e para suas atividades serem feitas com excelência.
Os princípios previstos no texto constitucional devem ser observados pelo administrador público em sua atuação administrativa, pois não se pode aceitar a prática de atos atentatórios à moralidade administrativa, causando prejuízo aos cofres públicos. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92) vem coroar as normas-princípios trazidas no seio constitucional, instituindo regras jurídicas que definem os atos de improbidade, preveem sanções na hipótese de existir conduta assim qualificada.[9]
A moralidade utilizada pelo legislador como um dos princípios mostra que além da preocupação com o aspecto legal, há a importância dos valores morais perante a sociedade. Vale apresentar o conceito de moral, que deixa claro que não é só de leis que deve ser regido o ordenamento jurídico brasileiro e no caso específico também as atitudes dos administradores públicos. “Moral: Conjunto de Regras de conduta consideradas como válidas, quer de modo absoluto para qualquer tempo ou lugar, quer para grupo ou pessoa determinada. [...] Que tem bom costumes”.[10]
Há também o princípio da publicidade, que vai além da simples divulgação dos atos, tendo uma abrangência mais completa, conforme seguinte conceito:
A publicidade, como princípio de administração pública (CF, art. 37, caput), abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como, também, de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e em formação, os processos em andamento, os pareceres dos órgãos técnicos e jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas dos julgamentos das licitações e os contratos com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as prestações de contas submetidas aos órgãos competentes.[11]
Publicidade essa que serve para dar validade aos atos e complementar à moralidade dos atos, pois agindo de maneira transparente a Administração demonstra que atua de maneira legal, respeitando os interesses da coletividade e prestando contas de seus atos. O trecho sobre publicidade de Alexandre de Moraes encerra bem a conceituação sobre o tema, demonstrando de maneira prática como tal princípio pode ser exercido:
A publicidade se faz pela inserção do ato no Diário Oficial ou por edital afixado no lugar próprio para divulgação de atos públicos, para conhecimento do público em gral e, consequentemente, início de produção de seus efeitos, pois somente a publicidade evita os dissabores existentes em processos arbitrariamente sigilosos, permitindo-se os competentes recursos administrativos e as ações judiciais próprias.[12]
A publicidade enfim proporciona a população um importante direito, o controle dos atos exercidos pelo Poder Público, vez que sendo corretamente divulgados pode exercer as tutelas existentes para que os atos sejam probos e dentro da lei.
Existe por fim, dentre os princípios elencados no artigo 37, caput, da Constituição Federal, o princípio da eficiência, acrescentado posterior à promulgação da Constituição através da Emenda Constitucional 19/1998 e que trouxe uma nova preocupação da Administração Pública.
O princípio da eficiência vem marcar uma mudança de perfil da Administração Pública, perfil este que se preocupa com a qualidade, agilidade e credibilidade dos serviços públicos. Ele estabelece uma nova condição do cidadão frente à própria atuação do Estado-administração, que passa a ter que utilizar o instrumental burocrático não como um fim em si mesmo, mas como o mecanismo de concretização do interesse do cidadão, individual ou coletivamente.[13]
O conceito do princípio da eficiência é bem apresentado por Alexandre de Moraes:
Assim, princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social.[14]
Eficiência pode ser enquadrada como o princípio que fecha o papel que a Administração tem que exercer, para que seus atos tenham a finalidade esperada, sendo sempre realizados dentro da legalidade, moralidade, tendo a transparência necessária para que seja considerado probo e assim eficiente.
3. conclusão
Neste trabalho, portanto, deu-se um breve estudo, resumido, sobre o que é a Administração Pública e os princípios constitucionais que a regem. Conhecimentos básicos para entender e a partir daí aprofundar estudos nesta área tão fundamental no Direito Brasileiro.
[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 2011. p. 65.
[2] MEIRELLES, 2011, p. 65.
[3] BRASIL. Constituição (1988). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 1 out. 2013.
[4] MEIRELLES, 2011, p. 89.
[5] MEIRELLES, 2011, p. 93.
[6] MEIRELLES, 2011, p. 94.
[7] BRASIL. Lei 4.717 de 29 de junho de 1965. Regula a ação popular. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4717.htm> Acesso em: 15 set. 2013.
[8] SÃO PAULO. Tribunal de Justiça de São Paulo. Apelação. 0002851-94.2010.8.26.0411, Relator: Isabel Cogan, Data de Julgamento: 28/11/2012, 12ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 01/12/2012.
[9] FONSECA, Claudia de Oliveira. O princípio da moralidade na administração pública e a improbidade administrativa. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XI, n. 53, maio 2008. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=2900>. Acesso em: 1 out. 2013.
[10] MORAL. In: FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Aurélio Século XXI: o dicionário da língua portuguesa. 3ª ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999. p. 1365.
[11] MEIRELLES, 2011, p. 97.
[12] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 344.
[13] BERWIG, Aldemir; JALIL, Laís Gasparotto. O princípio constitucional da eficiência na Administração Pública. Âmbito Jurídico, Rio Grande, X, n. 48, dez 2007. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=4536>. Acesso em: 1 out. 2013.
[14] MORAES, 2011, p. 347.
