4 DO IMPOSTO SOBRE GRANDES FORTUNAS- IGF
Durante a Assembleia Nacional Constituinte ocorrida no ano de 1987 foi levada ao Congresso Nacional pela primeira vez a proposta de inserção do Imposto Sobre Grandes Fortunas na Constituição de 1988. A proposta original foi do parlamentar Antonio Marques da Silva Mariz, à época Deputado Federal pelo Estado da Paraíba.
A exposição de motivos do Projeto de Lei Complementar, PL 208/1989 de 11/12/1989, corrobora para tal informação, segue parte da transcrição do trecho principal[14]:
O imposto sobre as grandes fortunas teve origem em emenda de nossa autoria na Assembleia Nacional Constituinte, apresentada já na Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças (Em. nº 5008247).
Rejeitada nessa ocasião, a reapresentamos à Comissão de Sistematização, onde, finalmente, obteve aprovação, provocando grande reação negativa nos meios conservadores do País.
[...]
Na medida, porém, em que se desenvolvia o debate sobre a iniciativa, crescia o apoio à criação do novo imposto. Na votação do projeto de constituição no 1º turno, ampliara-se a sustentação em plenário, para, finalmente, no 2º turno na deliberação definitiva, consagrar-se quase por unanimidade.
Portanto, o Imposto Sobre Grandes Fortunas trata-se de mais uma inovação da Constituição de 1988, fora baseado em impostos com objetivos similares que foram instituídos em vários outros países do mundo. Encontra-se inserido em nossa Constituição, localizado ao longo do art. 153, o qual estabelece um rol de impostos cuja competência pertence à União. Segue a transcrição do artigo in verbis:
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:
I importação de produtos estrangeiros;
II exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;
III renda e proventos de qualquer natureza;
IV produtos industrializados;
V operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários;
VI propriedade territorial rural;
VII grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
Desde sua inserção na Constituição Federal de 1988 diversas propostas legislativas foram surgindo com o objetivo de regulamentar e traçar as diretrizes básicas acerca do IGF. Ao passo que constitui uma inovação constitucional temos que até os dias atuais ainda não foi regulamentado. Como será demonstrado posteriormente, são diversos os motivos que justificam sua não regulamentação.
4.1 O PAPEL DA LEI COMPLEMENTAR E INSERÇÃO DO TERMO “GRANDES FORTUNAS”
No tocante à Lei Complementar, através da compreensão do dispositivo legal, art. 153, inciso VII da Constituição Federal é evidente o seu caráter singular no que diz respeito ao Imposto Sobre Grandes Fortunas (IGF).
“Art. 153: Compete à União instituir impostos sobre: VII. Grandes fortunas, nos termos de lei complementar”.
A indagação inicial diz respeito ao papel dessa lei complementar perante o Imposto Sobre grandes Fortunas (IGF), logo, a intenção do constituinte foi a de estabelecer unicamente Lei complementar como forma de instituição do IGF, ou quis o legislador que a lei complementar tivesse o papel de definir o que seria grande fortuna? Ou ainda, a intenção do legislador foi que a lei complementar fosse utilizada em ambos os casos?
O fato é que o art. 153, inciso VII da Constituição de 1988 trata-se de mais um artigo em que não é possível verificar com absoluta clareza qual a real intenção do legislador, ao inserir a frase “nos termos de lei complementar” como ressalva, cabe detalhada análise hermenêutica para entender o sentido do legislador constituinte.
O Direito Tributário Brasileiro trata-se de um ramo do direito o qual recebeu da Constituição um vasto rol de matérias reservadas à lei complementar, diferentemente de todos os outros. E isso não poderia ser diferente, pois o Direito Tributário possui peculiaridades que ensejam necessariamente a utilização de lei complementar, os motivos elencados segundo o Professor Pedro Barretto{C}[15] são os seguintes:
“Estamos falando de uma ciência que disciplina a captação de verba pública, a persecução da receita com a qual o Estado sobrevive. Tem diferenciada importância. Além do mais, invertendo o ângulo de compreensão e analisando sob a ótica do contribuinte, o Direito Tributário é a ciência que normatiza atos com os quais o Estado invade a riqueza do cidadão e o expropria, independentemente de seu consentimento, podendo até caracterizar crime o não adimplemento da exigência fiscal. Logo, compreensível o fundamento do por que se exigir a lei complementar com tamanha intensidade na normatização do Direito Tributário.”
Insta destacar a opção do Constituinte por reservar determinadas matérias ao crivo de uma Lei Complementar, evidencia claramente a tentativa de se ter um maior cuidado por parte dos congressistas (Deputados e Senadores) para com temas expressivos, que terão reflexo nos diferentes âmbitos, seja ele social, político ou ainda econômico como é o caso do IGF.
Logo, fica evidente que a utilização de Lei Complementar para a instituição de tributos, verifica-se como sendo uma exceção. A regra, portanto, é que os tributos sejam instituídos através de simples Leis Ordinárias. O constituinte optou por ser passível de lei Complementar tudo aquilo que precisasse de uma formalidade a mais, um quórum diferenciado para sua aprovação, ou seja, tudo aquilo que intrinsecamente fosse necessário a uma formalidade, uma atenção especial por parte do legislador.
Sabemos que entre Leis não há hierarquia, independentemente de ser Lei ordinária ou Lei complementar. A diferença entre elas consiste no quórum de aprovação, quando se fala em lei complementar, significa que o quórum para aprovação deverá ser composto pela maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, ou seja, mais da metade dos 513 Deputados Federais e mais da metade dos 81 Senadores da República.
Observa Andrei Pitten Velloso[16] ao analisar a Constituição Federal na parte relativa ao IGF que:
“a constituição alude à instituição ‘nos termos de lei complementar’ e não ‘mediante lei complementar’”. Logo, a partir dessa análise, é possível que o imposto seja estabelecido por mera lei ordinária, mas seja delineado nos termos de uma lei complementar.
Muitos doutrinadores entendem que são três os impostos que dependem de Lei Complementar para sua instituição, quais sejam: os Empréstimos Compulsórios (art. 148, CF/88), Tributos Residuais (art. 154, I, c/c art. 195, §4º, CF/88), assim como o IGF (art. 153, VII, CF/88).
Outra parte da doutrina aponta para uma hipótese contrária, a qual o IGF não seria um imposto que dependeria de Lei Complementar para sua instituição, mas sim simples Lei Ordinária. O papel da lei Complementar, na visão de parte da doutrina, se resumiria a definir o que seria uma grande fortuna para que assim fosse passível de sofrer tributação.
A partir de uma interpretação sistemática, gramatical e histórica de nossa Constituição, tem-se que a real intenção do legislador quando fez referência ao complemento “nos termos de Lei Complementar” foi apenas de buscar através dessa espécie de lei uma definição do fato gerador do IGF.
Nesse contexto Ives Gandra Martins[17] corrobora para o entendimento desse estudo ao afirmar em sua obra que “incumbir à lei complementar o papel de instituir o IGF é despiciendo”, pois como fora citado no parágrafo anterior já é uma exigência do próprio art. 146, III, da CF/88, quando afirma que cabe à lei complementar estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, de modo que não haveria tributo no sistema tributário brasileiro que não precisasse de lei complementar para lhe conferir o perfil.
Segue o artigo, in verbis:
Art. 146. Cabe à lei complementar:
III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:
a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;
Outra parte nebulosa do artigo está relacionada com a definição do que seria uma grande fortuna. Tal conceito é claramente de difícil definição, pelo fato da instabilidade das relações econômicas perdurarem há tempos, em outras palavras, o que pode ser considerado uma grande fortuna nos dias atuais, em um futuro próximo, por exemplo, pode facilmente se tornar um valor obsoleto. Isso porque a economia mundial é dinâmica, não tendo o legislador como (em tese) arbitrar um valor e ele se tornar imutável.
Logo, tentar encontrar uma definição coerente em relação ao valor monetário é de extrema importância, pois caso isso não ocorra, corremos o risco de que qualquer acúmulo de riqueza possa ser caracterizado como grande fortuna e consequentemente seja taxada indevidamente caso o imposto seja enfim regulamentado.
Segundo o ex- Ministro do Supremo Federal Eros Grau[18], “parte da dificuldade repousa na inerente ambiguidade e imprecisão da linguagem jurídica”. Nesse sentido é de vital importância a interpretação da norma jurídica, antes mesmo de se pensar em aplicar[19].
Corroborando para a afirmação de Eros Grau, o jurista Carlos Maximiliano, ao afirmar sobre o papel das leis em uma de suas obras afirma que: "presume-se que a lei não contenha palavras supérfluas; devem todas ser entendidas como escritas adrede para influir no sentido da frase respectiva” [20] ou seja, não “há nas leis palavras inúteis” (verba cum effectu, sunt accipienda)[21] .
Toda norma é constituída de conceitos que necessitam ser compreendidos, buscando com isso uma correta aplicação da norma.
Perscrutando o dicionário Aurélio as seguintes definições acerca dos termos apontados no artigo 153, inciso VII da Constituição Federal de 1988 foram extraídas as seguintes definições:
Grande. Adj. 2 g. 1. De tamanho, volume, intensidade, valor, etc., acima do normal. 2. Comprido, longo. 3. De grande extensão ou volume. 4. Crescido, desenvolvido, taludo. 5. Numeroso. 6. Intenso, forte. 7. Exagerado, excessivo. 8. Dilatado, longo. 9. Extraordinário, excepcional, desmedido. 10. Imponente, surpreendente. 11. Notável [...][22]
Fortuna.[23] S. f. 1. Casualidade, eventualidade, acaso. 2. Destino, fado, sorte. 3. Bom êxito; êxito, sucesso. 4. Boa sorte; sorte, felicidade. 5. Revés da sorte; adversidade. 6. Haveres, riqueza.
A grande dificuldade, portanto, está em delimitar tais conceitos abertos, abstratos e indeterminados apontados na Constituição como fato gerador que implicam na incidência do IGF. A única certeza que se pode extrair a partir da constatação de diversos doutrinadores, assim como da exposição de motivos do referido artigo é de que sofrerá tributação tudo aquilo que extrapolar o simples fato de ser uma fortuna, não basta que o contribuinte seja possuidor de uma fortuna, isso é fato.
Noutro aspecto é evidente que a definição do que seria uma grande fortuna, por si só, não é de fácil compreensão, pelo fato de se tratar de um conceito aberto, o que pode ser considerado grande fortuna nos dias atuais, em uma época posterior pode ser um valor desprezível. Há doutrinadores que apontam diferentes tipos de definições. Nesse sentido, encontramos o conceito do mestre Ives Gandra da Silva Martins[24], entendemos que esse se trata do conceito que mais se aproxima com a ideia do legislador ao instituir tal imposto:
“O imposto sobre grandes fortunas” não pode incidir nem sobre os ricos (“riqueza” é menos que “fortuna”), nem sobre os milionários (“fortuna” é menos que “grande fortuna”). Apenas sobre os bilionários ou seja, os detentores de fortunas grandes que na economia brasileira são muitos poucos.
Confirmando o entendimento do doutrinador Ives Gandra Martins, o Deputado Antonio Marques da Silva Mariz, durante a exposição de motivos[25] da PLC 208 (que foi o responsável por inserir o IGF em nosso ordenamento jurídico), explica o motivo que ensejou a criação do IGF:
Ao propor a criação do imposto, denominando-o das "grandes fortunas", o que se pretendeu foi fixar desde logo seus limites conceituais. Impedir que se transformasse, pela regulamentação legal, em tributo sobre as pequenas fortunas ou sobre os pequenos patrimônios líquidos.
Evitar que tivesse o mesmo destino e sofresse as mesmas distorções do imposto de renda, incidente hoje mais sobre salários e honorários do trabalho autônomo, do que sobre os ganhos e rendimentos do capital.
O entendimento transcrito acima, nos permite inferir que a real intenção do legislador constituinte ao inserir o artigo 153, VII em nossa Constituição Federal foi o de taxar, como dito anteriormente, não simplesmente fortunas, mas sim, grandes fortunas, deixando claro com a inserção do termo grande fortuna que jamais poderia, por exemplo, recair sobre pequenas fortunas ou pequenos patrimônios. E sim, tributar patrimônios pertencentes a uma parte ínfima da população, que destoam à realidade econômica da maioria das pessoas, pois ultrapassam absurdamente o mínimo existencial passível de ser tributado por um cidadão comum, por exemplo.
Ocorre que devido à maleabilidade de tais conceitos em verdade também significa um empecilho para implementação do referido imposto, visto que muitos utilizam de tais dificuldades e imprecisões acerca dos termos adotados para adiar ainda mais a regulamentação do IGF, que está previsto em nossa Constituição a mais de 25 anos, enquanto o legislador age de modo quase inerte, pois como será visto ao longo desse estudo, os projetos de lei que visam regulamentar são nitidamente modestos, assim como o descaso do poder legiferante em proporcionar uma tramitação célere aos projetos de lei prejudica, sobretudo, uma tributação mais justa.
4.2 O IGF NO DIREITO COMPARADO
O estudo do direito comparado em se tratando da instituição do Imposto Sobre Grandes Fortunas, assim como de sua regulamentação é de suma importância, primeiramente em decorrência da implementação do IGF em nossa Constituição que foi oriunda da importação do modelo Europeu, a respeito do imposto que já era instituído na França. Por outro lado, em relação à regulamentação no direito estrangeiro, seja através dos exemplos de sucesso ou de fracassos, é fato que é dessa forma nos será permitido constatar a viabilidade ou não de regulamentação em nosso país.
A importância do estudo do Direito comparado pode ser sintetizada na constatação de que o estudo feito através de comparações propicia uma percepção eficaz do que foi ou está sendo implementado no Sistema Jurídico de várias partes do mundo. Desse modo é possível verificar se a adoção de algumas medidas trazem benefícios ou malefícios ao nosso sistema jurídico pátrio, e consequentemente com isso podemos verificar a viabilidade de implementação ao nosso Direito Local. O livro “Utilidades e Métodos do Direito Comparado” [26] sintetiza em cinco tópicos os benefícios da utilização do Direito Comparado :
a) apesar da diversidade das legislações, existe uma universalidade do direito;
b) o conhecimento do direito estrangeiro é freqüentemente indispensável ao advogado, ao juiz e ao árbitro;
c) permite ao jurista uma melhor compreensão do direito nacional, cujas características particulares se evidenciam, muito mais, mediante uma comparação com o direito estrangeiro;
d) o método comparativo é indispensável ao estudo da História do Direito e da Filosofia do Direito;
e) nenhuma legislação nacional pode dispensar o conhecimento das legislações estrangeiras;
Em contrapartida, Raquel Machado[27] sinaliza para a problemática de se importar modelos de tributações oriundos do Direito Comparado, vejamos:
[...] é preciso cuidado ao se pretender importar modelos de tributação de países mais desenvolvidos para o Brasil. Realmente, da mesma forma que ocorre com outros tipos de importações, também a importação de doutrinas e comportamentos deve ser feita de forma criteriosa, verificando-se sua adequação para a nova realidade subjacente. A não ser assim corre-se o risco de se realizar importações não apenas inúteis, mas prejudiciais.
Nesse sentido, existem diversos argumentos contra a implementação do Imposto Sobre Grandes Fortunas fundamentadas pelo posicionamento da autora acima citada. Fazendo com que haja dificuldade em aceitar que o IGF seja regulamentado, em decorrência do fracasso da implementação do imposto em alguns países, por exemplo.
O Brasil teve como idealizador o Paraibano Antônio Marques da Silva Mariz, então deputado federal à época do Projeto Lei de número 208, de 11/12/89, o Parlamentar foi um dos principais defensores da criação desse imposto, desde os debates anteriores que se iniciaram na Assembleia Nacional Constituinte que perdurou dos anos de 1987 a 1989.
O Imposto Sobre Grandes Fortunas inserido pelo Constituinte originário em nossa Magna Carta de 1988 é decorrente da inspiração legislativa de um imposto já cobrado na França, desde o ano de 1982. Tal imposto era baseado em um modelo socialista, cuja ideia principal para sua instituição foi a de fazer incidir sobre a parcela mais favorecida economicamente um tributo equitativo a todos os outros que o restante da população estava submetido, fazendo com que o surgimento de tal imposto fosse tecnicamente justo e razoável, foi chamado por seus idealizadores de Impôt Sur Les Grandes Fortunes. Posteriormente, volta ao ordenamento jurídico francês sob a denominação de Impôt de Solidarité sur La Fortune (ISF).
Ainda sobre o imposto francês, temos que o mesmo é o principal paradigma em relação aos demais, denominado de Imposto de Solidariedade Sobre a Fortuna tem sua hipótese de incidência sobre o patrimônio líquido, o pólo passivo é constituído por pessoas físicas ou jurídicas que possuam ou não residência no país. Apesar de a França ser pioneira na instituição de um imposto incidente sobre as fortunas, várias críticas são feitas ao modelo de arrecadação instituído, como é o caso do posicionamento dos autores abaixo[28] transcrito:
Acusam-no de ser tecnicamente inadaptado e economicamente nocivo e de não ter alcançado o seu objetivo social. A isenção dos bens profissionais diminuiu-lhe sensivelmente a incidência, além de ser de difícil administração, pois há dúvida sobre a distinção entre bens patrimoniais e profissionais. É um tributo que incide sobre pequeno grupo de contribuintes, composto principalmente por pessoas idosas e aposentadas, sem dependentes e domiciliadas na região de ‘lle-de-France’. Por isso mesmo Pierre de Malta chama-o de imposto elitista, destinado a atingir um número restrito de contribuintes em virtude de uma ideologia redistributivista.
Apesar das críticas, trata-se do imposto pioneiro, que vem dando certo desde sua instituição é aceito largamente perante a população francesa, as atuais reivindicações são acerca dos valores das alíquotas, que no ponto de vista de muitos estudiosos precisam ser revistas, atualmente variam de 0,55% a 1,5% (para patrimônios superiores a 10 milhões de Euros).
Recentemente foi aprovado um aumento extra de 75% sobre os altos rendimentos, que deverá ser aplicado durante dois anos (esse tempo refere-se a expectativa de recuperação da economia francesa) para todos aquele rendimentos superiores a 1 milhão de euros por ano. Apesar desse aumento não pode ser considerado um imposto de caráter confiscatório, o próprio Governo Francês afirma que cada um deve contribuir equitativamente com seus meios.
Na Espanha de maneira bastante simplória, tal imposto incide apenas sobre o patrimônio líquido das pessoas físicas, possui autonomia em relação ao Imposto de Renda, possui teto de renda tributável superior a 77%.
Já na Alemanha, Inicialmente surgiu como uma forma de imposto que serviria para suplementar o Imposto de Renda, à época ainda tratava-se do Estado da Prússia. Ocorre que foi declarado inconstitucional no ano de 1995, devido ao fato de ser considerado um imposto de caráter confiscatório. O Tribunal Constitucional Alemão determinou que novas regras para instituição desse imposto fossem estabelecidas, ocorre que até os dias atuais não há edição de novas regras, assim como no Brasil, há apenas debates e projetos de lei, mas nenhuma definição a cerca de seu retorno no sistema Tributário Alemão.
Atualmente, após um estudo feito pelo DIW (Instituto Alemão de Pesquisa Econômica), constatou que as dívidas nacionais poderiam ser pagas se parte da riqueza privada fosse taxada. Facilmente a dívida seria solucionada se casos o Imposto Sobre as Fortunas voltasse a vigorar na Alemanha.
No Canadá não se verifica a instituição desse tipo de imposto, houve uma proposta no ano de 1966, porém foi prontamente negada, em seu lugar houve a criação do imposto de renda.
Na Irlanda o imposto foi implementado no ano de 1974, entretanto vigorou apenas até o ano de 1978, sua extinção deve-se ao fato do baixo volume de arrecadação e alto custo para fiscalização do imposto. Já na Itália de modo bastante semelhante, sendo instituída de maneira transitória dos anos de 1946 a 1978, após a segunda guerra mundial a economia italiana ensejava o preenchimento dos cofres públicos e isso só foi possível graças à criação, mesmo que de forma ocasional desse tributo, é fato que o país nunca conseguiu instituir o referido imposto de forma definitiva no país, pois grande parte da população se mostra contrária, deixou de ser cobrado principalmente pela dificuldade na arrecadação originada pelo baixo volume de arrecadação aos cofres públicos, assim como na Irlanda.
Os Estados Unidos, assim como o Reino Unido, ainda não instituíram um imposto incidente sobre grandes fortunas, mas direcionaremos a análise para o caso americano. De maneira bastante similar ao que acontece no Brasil, várias são as críticas direcionadas a não instituição de um tributo do tipo até os dias atuais em um país que se possui uma população bastante expressiva passível de sofrer essa tributação, representa os países que mais reúnem contribuintes detentores de expressivas riquezas.
Em contrapartida, passa por uma séria crise financeira que vem se prolongando desde meados de 2008, a renda do americano médio vem decaindo, além do grande endividamento do governo que vem se arrastando por muito tempo. Surge a necessidade de haver tributação sobre os grandes milionários norte- americanos, e um dos principais representantes dessa bandeira é um multi bilionário, que se diz “injustiçado”, pois segundo o próprio paga menos tributos que seus funcionários, por exemplo. Trata-se de Warren Buffet, um dos 3 (três) homens mais rico das Américas, dele partiu a proposta de criação de um imposto do tipo. O Presidente americano Barack Obama recentemente tratou de apresentar um projeto ao congresso cujo teor é o de tributar as grandes fortunas americanas, a proposta prevê que ganhos de capital superiores a US$ 500 mil por ano deverão pagar alíquotas que variam de 23,8% a 28%, fazendo que com isso o sistema tributário americano se torne menos custoso para o cidadão de classe média, que atualmente é o que mais paga impostos. Estudos mostram que mais de 450 mil famílias norte americanas passariam a ser contribuintes desse imposto.
Apesar de ser uma alternativa de auxilio a atual crise que o país passa, não tem sido aceita por grande parte da sociedade, e principalmente pelos principais potenciais contribuintes, que já acham o sistema tributário americano demasiadamente oneroso, além de encontrar dificuldades para aprovação por parte da oposição que rejeita veemente a proposta de criação de mais um tributo.
No tocante à Suíça de maneira bastante similar aos outros países europeus que instituíram o imposto sobre grandes fortunas, este país especificamente prevê que o referido imposto deva incidir sobre o patrimônio de pessoas físicas ou jurídicas, as alíquotas são extremamente baixas (a alíquota máxima não ultrapassa 1%), é um dos impostos pioneiros do país.
Países como na America do Sul como a Argentina, desde 1972, Uruguai, em 1991 e Colômbia desde 1935, são exemplos de países que tributam progressivamente a riqueza.
4.3 DA OMISSÃO LEGISLATIVA E A NÃO REGULAMENTAÇÃO DO IGF- PRINCIPAIS TENTATIVAS
Conforme mencionado nos parágrafos anteriores o Imposto Sobre Grandes Fortunas foi instituído juntamente com a promulgação da Constituição Federal de 1988, desde então, passaram-se mais de duas décadas e até hoje não há nenhum tipo de regulamentação.
Vários são os argumentos que tentam explicar o motivo da ausência de instituição desse imposto, desde argumentos técnicos, como os que foram explicados em tópicos anteriores- é o caso da problemática sobre a função da lei complementar para regular ou até mesmo delimitar o que seria uma grande fortuna -, assim como argumentos de cunho político, que visam demonstrar que a não instituição do IGF está diretamente relacionada a interesses pessoais.
O que se sabe é que atualmente o IGF é o único imposto dos sete cuja competência pertence à União que está apenas previsto na Constituição e não tem aplicabilidade, pois até os dias atuais não possui arrecadação alguma, pois como diz o jargão popular “não saiu do papel”. Em virtude de ser uma norma constitucional de eficácia limitada.
Alexandre de Moraes[29] afirma que:
[...] normas constitucionais de eficácia limitada são aquelas que apresentam ‘aplicabilidade indireta, mediata e reduzida, porque somente incidem totalmente sobre esse interesse, após uma normatividade ulterior que lhes desenvolva a aplicabilidade’ [...].
Gilmar Mendes, Paulo Branco e Inocêncio Coelho[30] definem essa espécie de norma como não auto-aplicável, classificando-as como:
"[...] as disposições constitucionais incompletas ou insuficientes, para cuja execução se faz indispensável a mediação do legislador, editando normas infraconstitucionais regulamentadoras".
Diferentes propostas legislativas (como será melhor detalhado em capítulo específico), tentaram delinear, caracterizar e instituir o Imposto Sobre Grandes Fortunas, mas nenhuma dessas propostas apresentadas prosperou.
Dentre os principais Projetos de Lei até os dias atuais, está o de autoria do Ex- Presidente da República Fernando Henrique Cardoso, à época Senador da República. Foi de sua autoria o primeiro projeto de tentativa de regulamentação do Imposto Sobre Grandes Fortunas- IGF, através do PLS 162/89 que após ter sua aprovação no senado federal foi enviado a Câmara dos Deputados, em seguida depois de vários apensamentos tramita atualmente com a denominação PLP 202/89, é composto pelos PLP 26/11, de autoria do Deputado Amauri Teixeira; PLP 48/11, do Deputado Dr. Aluízio; PLP 62/11, do Deputado Cláudio Puty e do PLP 130/12, do Deputado Paulo Teixeira.
Dos Projetos de Leis que tramitaram no Senado Federal, podemos citar: PLS 50/08, de autoria da Senadora Serys Slhessarenko, PLS 100/08, do Senador José Nery e o PLS 534/11, do Senador Antonio Valadares, ambos foram arquivados durante o ano de 2011. Além desses citados, temos o PLS 534/11, do Senador Antonio Valadares.
São muitas também as propostas de emenda à Constituição, dentre elas a que merece destaque é a PEC 31/2007 de autoria do deputado Arthur Virgilio, que teve várias propostas ou emendas apensadas, dentre elas, estão: EMC 360/03, de autoria da Deputada Luciana Genro, EMC 404/03, do Deputado Gerson Gabrieli e também a PEC 45/07, do Deputado Luiz Carlos Hauly.
Merece destaque também a proposta do Deputado Clóvis Fecury, PEC 474/05 a qual destina o Imposto Sobre Grandes Fortunas ao Fundo de Participação dos Municípios- FPM, assim como a PEC 101/11 que pretende associar a destinação do IGF à educação, de autoria da Senadora Ângela Portela.
Como podemos notar, muitas foram às propostas, logo, a intenção por parte do legislador em tentar regulamentar o Imposto Sobre Grandes Fortunas é notável, pois os Projetos de leis que se apresentam são inúmeros, e partem de vários ambitos possíveis.
Porém, após a leitura do teor da maioria é possível constatar que apesar de numerosos, tais projetos de leis que visam à regulamentação do IGF são de pouquíssima relevância, visto que acabam sendo uma repetição um das outras, poucos são os projetos que merecem um maior aprofundamento.
4.4 PANORAMA DOS PRINCIPAIS PROJETOS DE LEIS EXISTENTES
Serão abordadas as principais propostas legislativas, as que de alguma forma, seja pelo seu teor, relevância ou inovação merecem ser detalhadamente abordadas. O Congresso Nacional possui um grande desafio que é o de colocar em sua pauta definitivamente a votação das propostas de taxação do IGF.
4.4.1 PLP 202/89
Merece destaque o PLP 202/89, de autoria do Senador à época Fernando Henrique Cardoso, que possui diferentes projetos a ele apensados.
O artigo 2º do Projeto de Lei 202/89 é o responsável por determinar os contribuintes, e assim o faz ao especificar que são todas as pessoas físicas[31] (apenas), residentes ou domiciliadas em nosso país.
É verificado que o projeto de lei faz menção ao cônjuge, porém é silente em relação à união estável, a nosso ver, justificadamente, visto que tal projeto de lei é anterior ao código civil de 2002.
O fato gerador desse projeto consiste em especificar que “os titulares de fortunas superiores a NCz $ 2.000.000,00 (dois milhões de cruzados novos) serão os contribuintes desse imposto, expressos em moeda de poder aquisitivo de 1º de fevereiro de 1989” em 1º de janeiro de cada ano.
O artigo 3º trata-se da tentativa de definir o que seria uma grande fortuna, in verbis:
“O conjunto de todos os bens, situados no País ou no exterior, que integrem o patimônio do contribuinte, com as exclusões que tratam o § 2º desse artigo”.
Logo, a frase “conjunto de todos os bens do contribuinte” inserido de forma genérica no referido artigo não se mostra como sendo uma definição apropriada para ser fato gerador do IGF. Isso porque, cabe a interpretação de que também correspondem a bens de direito.Corrobora para esse entendimento o que está estabelecido no artigo 4º, §1º, alínea c, que inclui os “créditos pecuniários sujeitos a correção monetária ou cambial”.
Em relação às exclusões do §2º do artigo 3º, tem-se uma lista de bens que são excluídos de uma possível tributação, é importante destacar que tal parágrafo não constitui um rol taxativo, pelo fato que a última alínea do artigo 3º faz menção a seguinte expressão: “Outros bens cuja posse ou utilização seja considerada pela lei de alta relevância social, econômica ou ecológica”.
De modo claro, podemos observar que a lei exclui da condição de patrimônio tributável:
O imóvel de residência do contribuinte até determinado valor[32].
Os instrumentos utilizados pelo contribuinte em atividades que decorram do trabalho assalariado ou autônomo, até determinado limite[33].
Objetos de antiguidade, arte ou coleção, nas condições e percentagem fixadas em lei.
Investimentos na infraestrutura[34] ferroviária, rodoviária e portuária, energia elétrica e comunicações, nos termos da lei.
O artigo 4º deixa claro que o legislador entende por patrimônio líquido, todos aqueles bens, subtraídos as respectivas obrigações contraídas para a aquisição destes.
Já o artigo 7º do referido projeto de lei determina que os bens e a tabela do imposto[35] tenham a “expressão monetária utilizada para a data da ocorrência do fato gerador”, e ainda determina que “tenha por base índice que traduza a variação do poder aquisitivo da moeda nacional”, a inserção dessa expressão no remete à época em que tal projeto de lei foi instituído, época marcada pela inflação monetária que estava instaurada em nosso país.
A progressividade do IGF vem estabelecida pelo artigo 5º, o qual fará uma relação de patrimônio x alíquotas, apesar de ser uma parte do projeto de lei bastante inovadora, pois estabelece que valores distintos possam sofrer tributações com alíquotas distintas, respeitando assim, a meu ver, de modo efetivo o princípio da igualdade assim como o da capacidade contributiva, trata-se de uma artigo que sofreu muitas críticas por parte dos estudiosos do Direito Tributário. A principal crítica se dá pelo fato do legislador relacionar a exação patrimonial com renda.
Segue o referido art. 5º e respectivo parágrafo §2º, in verbis:
Do imposto calculado, nos termos do parágrafo anterior, o contribuinte poderá deduzir o imposto de renda e respectivo adicional cobrado pelo Estado que tiver incidido sobre os seguintes rendimentos por ele auferidos no exercício findo: de aplicações financeiras. De exploração de atividades agropastoris. Aluguéis e royalties, lucros distribuídos por pessoas jurídicas e ganhos de capital.
O fato é que o artigo 6º prevê que a apuração do imposto deva ocorrer com “base na declaração do contribuinte, nos termos da lei”, não detalhando se com isso surgirá nova obrigação acessória para o Imposto Sobre Grandes Fortunas, ou ainda se a declaração de tais bens pode ser inserida das obrigações já existentes, como é o caso da Declaração do Imposto de Renda de Pessoa Física.
Como apontado inicialmente, alguns projetos foram surgindo e devido à similitude com o PLP 202/89 foram a eles apensados, porém algumas diferenças que serão resumidamente tratadas nesse estudo.
Nesse viés têm-se os PLP 108 e PLP 218, ambos possuem semelhanças ao PLP 202/89 em relação, principalmente, com a atualização monetária dos valores apontados, utilizam a expressão “bens e direitos” que são mais apropriados para ao fazer referência a base de cálculo. Além de estabelecerem a progressividade, cujas alíquotas possuem teto máximo de 4%, no mais, ambos o utilizam o Bônus do Tesouro Nacional, conhecido como “BNT” como moeda para base de cálculo.
A diferença marcante do PLP 108 dos demais, encontra-se localizada no artigo 1º, em seu parágrafo único, e reside no fato de que o texto é voltado para a tentativa de se definir os bens e direitos que irão compor o patrimônio a ser tributado, em contrapartida, estacionou ao manter como contribuintes apenas as pessoas físicas.
O PLP 218 por sua vez, diferencia-se ao inovar em diversos aspectos, considerado um dos mais completos em relação aos PLP’s existentes até o momento estabelecendo, por exemplo, em seu artigo 5º o alargamento do polo passivo, assim como no artigo 12 que prevê a possibilidade de responsabilidade solidária da pessoa jurídica, assim vejamos:
Art. 5º São contribuintes do imposto as pessoas físicas domiciliadas no País, o espólio, e a pessoa física ou jurídica domiciliada no exterior em relação ao patrimônio que tenha no País.
Art. 12 A pessoa jurídica será solidariamente responsável pelo pagamento do Imposto Sobre Grandes Fortunas, sempre que houver indícios de que sua constituição ou existência visa a dissimular o verdadeiro proprietário dos bens ou direitos que constituam o seu patrimônio ou a apresentá-los sob valor inferior ao real.
Com a implementação da pessoa jurídica, assim como o espólio, ambos a partir desse projeto de lei, irão fazer parte do polo passivo, como contribuinte assim como responsável.
Em contraposição a projetos de lei com conteúdos tão similares, surge o PLP 268/90, inovando ao estabelecer uma nova definição para grande fortuna, nesse projeto de lei, especificamente, “Grande Fortuna” seria definida a partir de um porcentual de aumento de riqueza no valor de 50% em relação ao exercício fiscal de 1989. No mais, estabelece alíquota única no valor de 30%. É considerado um projeto de Lei bastante simples, elencando apenas três artigos, entretanto inovador, pois é a primeira vez que se pretende estabelecer uma alíquota única, com valor tão “destoante” em relação às alíquotas apresentadas em projetos anteriores.
4.4.2 PLP 277/08
Trata-se de projeto proposto no ano de 2008 pela então Deputada Luciana Genro, bastante similar ao projeto inicial de autoria do então Senador Fernando Henrique Cardoso.
Uma das inovações mais interessantes diz respeito ao “alargamento” do polo passivo, assim como a previsão da responsabilidade solidária, vejamos:
Art. 2º São contribuintes do imposto as pessoas físicas domiciliadas no País, o espólio e a pessoa física ou jurídica domiciliada no exterior em relação ao patrimônio que tenha no país.
Art. 8º haverá responsabilidade solidária pelo pagamento do imposto sobre grandes fortunas, sempre que houver indícios de dissimulação do verdadeiro proprietário dos bens ou direitos que constituam o seu patrimônio ou a sua apresentação sob valor monetário inferior ao real.
Outra distinção significativa diz respeito ao estabelecimento de alíquotas, que variam desde a faixa de não isenção com a alíquota de 1% atingindo o máximo de 5%.
Por se tratar de um dos principais projetos, outros a ele foram apensados, a variação das propostas de tais projetos é notável, como é o caso do PLP 48 de autoria do deputado Dr. Aluízio.
O PLP 48, logo em seus primeiros artigos propõe a criação de uma Contribuição Social Sobre Grandes Fortunas-, a qual determina que a arrecadação total deverá ser destinado de forma exclusiva ao financiamento das ações e serviços públicos relativos à saúde, devendo para isso ser depositado o valor arrecado com a tributação no Fundo Nacional da Saúde. Diferentemente do que estabelece a Constituição Federal que traz em seu artigo 153 um imposto.
Traz uma tabela correspondente à incidência do imposto, o patrimônio líquido não isento é de R$ 5. 520.000,01, as alíquotas variam de 0,55% a 1,80%. Estabelece que a obrigação acessória separada para a contribuição sobre grandes fortunas, que deve ser entregue pelo contribuinte em data determinada de cada exercício[36].
Por sua vez, o PLP 61/11, é similar ao PLP 48, no tocante à declaração a ser entregue no dia 30 de junho de cada exercício. O artigo 9º é claramente inconstitucional, pois atribui à União vinculação da arrecadação do imposto por meio de complementar ao determinar que o produto da arrecadação “seja aplicado pela União, integralmente, na manutenção e no desenvolvimento do ensino”.
O PLP 130/12, um dos mais recentes, inovou ao formular uma definição de grande fortuna diferente das já existentes, pois não faz referência a um valor fixo, ao invés disso utiliza como referência um múltiplo do limite de isenção do imposto de renda. Grande fortuna, portanto, é o patrimônio líquido que exceda o valor de 8.000 (oito mil) vezes o limite mensal de isenção para pessoa física do imposto de renda[37].
De igual modo estabelece progressividade[38], com alíquotas de 0,5% para patrimônios líquidos entre 8.000 e 25.000 o limite de isenção do IR; 0,75% para patrimônios líquidos entre 25.000 e 75.000 vezes o limite de isenção, e para patrimônios acima de 75.000 alíquotas de 1%. Finalizando as inovações, tem-se a vedação ao parcelamento dos créditos constituídos pela Fazenda pública ao IGF.
Em relação às propostas de emenda a constituição, verifica-se que grande maioria das relativas ao Imposto Sobre Grandes Fortunas parte da Câmara dos Deputados. A respeito disso, temos a EMC 233/07 que propõe a completa destinação do valor do IGF para o fundo de participação dos Estados, Municípios e Distrito Federal (de igual modo a PEC 45/07 e 474/05 preveem a mesma destinação ao IGF).
