RESUMO
Leis orçamentárias são mecanismos de definição prévia das receitas e despesas públicas, com a finalidade de garantir o emprego correto do dinheiro público, assegurando a fiscalização das finanças públicas, seja no âmbito federal, estadual, municipal ou distrital. A iniciativa do projeto de lei orçamentária é do Poder Executivo, e o objetivo deste artigo é encontrar as limitações ao poder de emendas impostas ao Legislativo, no processo de elaboração dos orçamentos, com suas peculiaridades, restrições, e seus fundamentos legais, perante a Constituição e Leis Infraconstitucionais.
PALAVRAS-CHAVE: Leis Orçamentárias. Poder Legislativo Municipal. Competência Municipal.
ABSTRACT: Budget laws are prior definition of mechanisms of public revenue and expenditure, in order to ensure proper use of public money, ensuring the supervision of public finances, whether at the federal, state, municipal or district level. The initiative of the budget bill is the executive branch, the purpose of this article is to find the limitations on the power of amendments imposed on the legislature in the process of budgeting, with its peculiarities, restrictions, and its legal grounds, before the Constitution and infra laws.
KEY WORDS: Budget laws; Municipal Legislature; Municipal competence;
SUMÁRIO. 1. Introdução. 2. Tripartição dos Poderes. 8. Poder Legislativo. 8.1. Origem do Poder Legislativo. 8.2. O Poder Legislativo na Constituição de 1988. 9. Autonomia Municipal na Constituição. 10. Lei Orgânica Municipal. 11. Controle Externo No âmbito Municipal. 12. Competência Municipal em matéria Legislativa. 13. Processo Legislativo Municipal. 14. Leis Orçamentárias Municipais. 15. Princípios Orçamentários. 16. Plano Plurianual. 17. Lei de Diretrizes Orçamentárias. 18. Lei Orçamentária Anual. 19. Limites ao Poder de Emenda nas Leis Orçamentárias. 20. Conclusão. 21. Referências
1 INTRODUÇÃO
Quando o cidadão consente em transferir parcela de sua liberdade para o Estado, em contrapartida espera que o Estado garanta sua segurança, saúde, educação, lazer, e demais propósitos com a finalidade de alcançar o bem estar do indivíduo junto à coletividade.
“O Estado não é um fim em si mesmo” sustenta (SILVA NETO, 2013), é um instrumento que visa alcançar as finalidades essenciais para uma sociedade. O Estado não produz, necessitando de recursos para que possa materializar as aspirações sociais.
Recursos estes obtidos através dos tributos, nos moldes e limites da Constituição, que são impostos aos cidadãos, concretizando a regra de consentimento social. Nos regimes democráticos cabe ao povo, por meio de seus representantes legais, decidir sobre o destino do dinheiro público, e o meio capaz de imprimir tal legitimidade é a Lei.
As leis que tratam do destino dos recursos obtidos são conhecidas como Orçamentos Públicos, ou Leis Orçamentárias, tratam-se de leis especiais que discriminam a receita, ou seja, a arrecadação do, e a despesa, onde serão aplicados os recursos. É onde se planeja a ação estatal, discriminando a execução por meio de programas de governo.
São três instrumentos legais, estabelecidos pela Constituição Federal de 1988 no art. 165, que definirão as metas e prioridades da administração pública: o Plano Plurianual; a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
O Brasil adotou como forma de estado a Federação, e isso pressupõem a descentralização do Poder do Estado, conferindo autonomia a União, os Estados e os Municípios. Por esta razão, o orçamento será realizado em cada esfera de governo. Cada ente obedecerá sempre o mandamento constitucional de que a iniciativa das leis orçamentárias é exclusiva do Poder Executivo e serão discutidas e aprovadas pelo Poder Legislativo, mas o procedimento para a formalização da lei será de acordo com a legislação aplicável a cada ente.
Conferindo ao Poder Executivo a iniciativa da lei do orçamento, a Carta Magna sedimenta que aquele que irá executar o orçamento detém melhor percepção das necessidades do ente, pois o chefia. Contudo, não pode ser esse poder ilimitado, devendo sofrer a fiscalização do Legislativo, caracterizando o controle externo.
O controle externo encontra respaldo na teoria do “checks and balances”, instrumento de controle recíproco entre os entes estatais, proposta pela doutrina americana. A norma constitucional será concretizada quando é possível assegurar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
As leis que disporão sobre o orçamento público são o meio pelo qual é possível alcançar a moralidade administrativa, usando sempre como parâmetros a transparência e publicidade já citadas anteriormente. São artifícios disponibilizados pela Constituição; pela Lei 4.320 de 17 de março de 1964 e a Lei Complementar n° 101 de 04 de Maio de 200 – a Lei de Responsabilidade Fiscal - para possibilitar a fiscalização das finanças públicas com fins de coibir práticas ilegais que estão enraizadas na história do nosso país.
As práticas ilegais ocorrem, pois o desconhecimento dos cidadãos e até mesmo daqueles que tem o poder e o dever de fiscalização, não os possibilitam a entender o orçamento e suas peculiaridades. O orçamento vincula a ação do Agente Político, é instrumento que protege o cidadão de abusos inesperados como acontecia no Absolutismo e nos Regimes Ditatoriais. As Leis dispondo sobre o orçamento são mecanismos próprios do Estado Democrático de Direito, e as possibilidades de alteração de suas propostas iniciais, e seus limites, constituem em meios para garantir a defesa do interesse público.
Diante o exposto, cabe a seguinte indagação: “As leis orçamentárias poderão ser emendadas? Quem detém a competência? Qual será o procedimento para que ocorram as alterações? Existem limites a este poder de emenda?”
A constituição confere ao Poder Legislativo a incumbência de exercer a fiscalização externa do Executivo, devendo agir sempre em proteção do interesse do cidadão a quem representa.
Além disto, é do Legislativo a função de elaborar leis, não importando de quem seja a competência para sua iniciativa. Será o legislativo que fará a discussão e votação do projeto, não sendo cabível, que a Constituição criasse impedimento para que estas sejam emendadas.
Mas é preciso observar se a possibilidade de emenda legislativa nas leis orçamentárias não fere a finalidade da norma, que ao entender ser o Executivo quem gere o Estado, o orçamento, e elabora seus programas de governo, somente caberia a ele prever com destreza onde deverão ser empregados os recursos públicos.
Este trabalho tem como objetivo tentar esclarecer as limitações, restrições e peculiaridades das leis orçamentárias, por meio de um estudo aprofundado do tema.
O artigo será voltado para a esfera municipal, compreendendo o ciclo orçamentário desta esfera de governo. Visando demonstrar o poder de emenda dessas leis, a quem compete fazê-las e até onde poderá modificá-las.
Na visão de Antônio Henriques e João Bosco Medeiros “a definição de metodologia inclui prática de estudo da realidade que consiste em dirigir o espírito na investigação da verdade”.
O meio utilizado em busca da “investigação da verdade” será através do estudo da lei, da jurisprudência, da doutrina, dos princípios constitucionais e outros atinentes ao tema, e de como ocorre o processo de alteração do ciclo orçamentário nos municípios brasileiros na prática.
2 TRIPARTIÇÃO DOS PODERES
A Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, assevera que “toda sociedade na qual a garantia dos direitos individuais não estiver prevista nem determinada à separação dos poderes não possui uma Constituição”. A separação dos poderes consiste em separar as três funções principais do Estado, quais sejam a de Administrar, Legislar e Julgar, e atribuí-las a diferentes órgãos que convivem de forma autônoma e harmônica, garantindo equilíbrio ao Estado, coibindo o Poder concentrado e lesivo à Democracia.
A teoria da separação dos poderes do Estado foi idealizada por Aristóteles (384 a.C – 322 a.C), na obra Política, e posteriormente detalhada por John Locke, no Segundo tratado do governo civil (1689). Mas sua consagração veio com a obra de Montesquieu O espírito das leis (1748), que distribuiu as funções do Estado como conhecemos hoje.
O direito contemporâneo estabelece que o Estado, ou o País, é uno, indivisível, soberano, mas para que exerça seu encargo, divide suas funções em diferentes órgãos. Não é correto, sob este prisma, falar em separação dos poderes, e sim das funções estatais. Assim, o que a doutrina clássica denomina separação dos poderes, o constitucionalismo moderno determina divisão de tarefas, ou funções estatais, por órgãos distintos.
Hodiernamente não é considerada a tripartição dos poderes, de maneira absoluta, visto que a finalidade da separação das funções é a proteção do Estado contra o arbítrio de um governante onipotente, visando sempre promover o bem estar social, o interesse público. Para que seja possível é preciso garantir que os Poderes tenham autonomia, mas entre si sejam também harmônicos. E através de controles recíprocos um poder deve garantir que o outro estará cumprindo com sua função corretamente, esse mecanismo é consagrado pela Teoria dos freios e contrapesos (checks and balances).
Buscando a autonomia, o legislador constituinte relativiza mais uma vez a divisão das funções estatais, atribuindo a cada órgão funções predominantes e outras previstas no texto constitucional, chamadas funções atípicas.
A Constituição Federal Brasileira de 1988, buscando artifícios para evitar o arbítrio e o desrespeito aos direitos fundamentais do homem, previu no seu artigo 2° a existência dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, independentes e harmônicos entre si, distribuindo as funções estatais e prevendo prerrogativas para que bem pudessem exercê-las, sempre com o objetivo de assegurar o Estado Democrático de Direito.
3 PODER LEGISLATIVO
3.1 ORIGEM DO PODER LEGISLATIVO
Buscar a origem do Poder Legislativo é procurar a origem do convívio humano, e as circunstâncias que levaram o homem a querer organizar-se. Com o decorrer do tempo, as sociedades em suas diferentes formas, perceberam que um método de solucionar os problemas sociais é através das reuniões com o objetivo de estabelecer regras de convivência e satisfazer os interesses sociais.
Em 1215 na Inglaterra, a nobreza feudal inglesa, procurando limitar o poder absoluto do Rei João Sem Terra (1167-1216), impôs a Magna Carta, exigindo que para serem aprovados os tributos, o Rei deveria convocar um conselho formado por cidadãos ingleses. Daí surgiu o Parlamento, para controlar os atos do Governo e representar as aspirações da sociedade.
De conselho a Parlamento, o conceito de Poder Legislativo evoluiu e as monarquias absolutistas cederam espaço à democracia representativa. Os atos de gerência do Estado passam a sofrer fiscalização de um órgão externo, tendo como base a responsabilidade do agente pelos atos praticados.
Para que o Parlamento pudesse interferir no Estado de forma eficaz, foi conferido o poder de legislar, de formular as leis, sedimentando o Estado Democrático de Direito, superando o poder individualizado do monarca, garantindo a supremacia da Constituição, e uma legislação que atenda os anseios do povo.
3.2 O PODER LEGISLATIVO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
Ao Poder Legislativo, objetos de análise foram atribuídas as funções típicas de legislar e fiscalizar, com o mesmo grau de importância. Desta forma, se por um lado a Constituição prevê regras de processo legislativo, para que o Congresso Nacional elabore as normas jurídicas; de outro, determina que a ele competem a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Poder Executivo.
Também foram atribuídas ao poder, ou função legislativa, funções atípicas de administrar e de julgar, nas situações previstas pela Constituição, e reproduzidas nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas Municipais e Distrital.
No Brasil o Poder Legislativo Federal é bicameral e exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, diferentemente dos estaduais, distritais e municipais, onde é consagrado o unicameralismo.
O bicameralismo do Legislativo Federal se justifica pela adoção da forma federativa de Estado, onde no Senado Federal encontram-se representantes de todos os Estados-membros e do Distrito Federal em mesmo número, consagrando o equilíbrio entre as partes contratantes da Federação. E a Câmara dos Deputados representa o povo, estabelecendo para cada Estado o número de seus representantes proporcionalmente à sua população.
Os Estados e o Distrito Federal elegem um número de Deputados Federais proporcionalmente a sua população, e cada território, quando houver, elegerá quatro representantes. Os Deputados são eleitos para cumprir um mandato de quatro anos, e os Senadores são eleitos cada um com dois suplentes para um mandato de oito anos, sendo que há eleição de quatro em quatro anos, e a renovação se dará de forma alternada, por um e dois terços.
A atividade legislativa é exercida em legislatura, que compreende o período de quatro anos para os quais foram eleitos. Em sessão legislativa, que a Constituição determinou que inicie em 02 de Fevereiro a 17 de Julho e de 1° de Agosto a 22 de Dezembro de cada ano, comportando a hipótese de sessão legislativa extraordinária. E finalmente, as sessões ordinárias ou extraordinárias que expressam o tempo de um dia, vinculada as deliberações colocadas em pauta.
O quórum de deliberação de cada Casa ou do Congresso Nacional será tomado por maioria dos votos presentes a maioria dos seus membros, conforme disposto no artigo 47 da CRFB/88 exceto disposição constitucional em sentido diverso.
A organização do Legislativo Brasileiro pressupõe a existência de Mesas da Câmara dos Deputados, do Senado e também do Congresso Nacional. As mesas são órgãos diretores de cada casa congressual.
Na organização das casas do Congresso, e do próprio, será observada a existência de órgãos destinados ao auxílio da atividade parlamentar, constituídas na forma e com as atribuições previstas no regimento pertinente, ou no ato que originar sua criação, conforme previsão do artigo 58 da Constituição. São as comissões que podem ser classificadas em permanentes ou temporárias.
A Constituição prevê ainda a instauração de Comissões Parlamentares de Inquérito - CPI’s - que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, nos limites da lei. Desta previsão pode extrair que o objetivo da norma é atribuir um aparato maior de fiscalização do órgão.
Não há predominância de uma casa legislativa sobre a outra, cabendo a qualquer membro de qualquer das casas a iniciativa das leis. Contudo, prevê o texto constitucional que as leis de iniciativa de outros órgãos ou da iniciativa popular, deverão ser apresentadas inicialmente perante a Câmara dos Deputados.
O Poder Legislativo nos Estados é exercido pela Assembléia Legislativa, composta por representantes eleitos para um período de quatro anos. Devem ser aplicadas as normas da Constituição Federal em tudo quanto couber, observada as peculiaridades de cada Constituição Estadual, em respeito ao princípio da autonomia dos entes. O número de deputados estaduais, na Assembléia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, quando atingir o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze.
Para exercer a fiscalização financeira e orçamentária, o Poder Legislativo Estadual conta com o Tribunal de Contas do Estado, definidos pela Constituição Estadual, e com fundamento no Tribunal de Contas da União.
Ao Distrito Federal a Constituição atribuiu às Câmaras Distritais competências legislativas estaduais e municipais, devendo obedecer às disposições do artigo 27 sobre os Estados, que tratam sobre as eleições, composição, subsídio e demais normas aplicáveis. Nos municípios, o Poder Legislativo é exercido pela Câmara de Vereadores, constituída por cidadãos eleitos pelo povo, para um mandato de quatro anos, obedecendo às normas constitucionais pertinentes, seu Regimento Interno e Lei Orgânica Municipal. O número de vereadores será proporcional à população do município, observados o estabelecido no artigo 29, inciso IV da Carta Magna.
4 AUTONOMIA MUNICIPAL NA CONSTITUIÇÃO
A Constituição Federal de 1988, no seu artigo 1°, dispõe que a República Federativa do Brasil, será formada pela União de Estados, Municípios e o Distrito Federal, de forma indissolúvel, aderindo como forma de Estado, o federalismo. A essência do federalismo se baseia na aliança de entes, que abdicam de sua independência, para formar um Estado soberano, preservando, contudo sua autonomia política.
Estado Federal é uma pessoa jurídica de direito público externo, que atribui aos seus entes, pessoas jurídicas de direito público interno, competências determinadas constitucionalmente, para que decidam sobre seus próprios assuntos. A forma federativa do Estado é cláusula pétrea, ou seja, é parte imutável do texto constitucional.
A autonomia municipal nem sempre foi reconhecida pelos ordenamentos jurídicos brasileiros, existia uma relação de subordinação dos Municípios ao Estado a que pertenciam. Permitindo intervenções de um ente no outro conforme previam as Constituições Estaduais. Com a reforma do texto Constituição de 1891, ocorrida em 1926, acrescentou-se a autonomia municipal entre os princípios constitucionais.
Autonomia política é a capacidade conferida aos entes para que possam decidir sobre assuntos de seu interesse, configura-se pela atribuição de organização, normatização e administração própria. A Constituição estabelece as matérias pertinentes a cada um dos entes federativos, acentuando a descentralização de poder, resultando em maior eficiência do Estado. Para a doutrina pátria o Município brasileiro é entidade político-administrativa de terceiro grau, na ordem descendente considerando: A União, os Estados e os Municípios.
Interessante frisar que, além das competências conferidas privativamente aos municípios, a Carta de 1988 conferiu a competência comum da União, Estados e o Distrito Federal, conforme o artigo 23.
O Município é pessoa jurídica de direito público interno, conforme artigo 41, III do Código Civil Brasileiro, dotado de capacidade plena para exercer direitos e contrair obrigações em seu próprio nome. Organiza-se através de sua Lei Orgânica Municipal e, posteriormente, por meio da edição de leis municipais; autogoverna-se mediante a eleição direta de seu prefeito, vice-prefeito e vereadores, sem qualquer interferência dos Governos Federal e Estadual; e, auto administram-se, no exercício de suas competências administrativas, tributárias e legislativas, diretamente conferidas pela Constituição Federal, sendo destinatários das mesmas vedações e proibições impostas aos demais entes.
Os municípios surgiram com a República Romana, que ao conquistaremas comunidades precisavam manter uma dominação pacífica, então passaram a conferir prerrogativas às cidades que se sujeitavam às leis romanas, tais prerrogativas variavam de direitos privados (jus commerci etc.), a privilégios políticos para que pudessem eleger seus representantes e dirigir suas cidades (jus suffragii).
Os aglomerados humanos se formaram em torno de uma capela, templo erigido pelos colonizadores em face de sua intensa religiosidade, sempre que se avizinhavam. Isso ocorreu antes mesmo da Independência, época em que vigoravam as Ordenações do Reino Português. Entretanto, os vizinhos não aplicavam aqueles comandos legais. Às vezes nem mesmo os conheciam. Legislavam de acordo com os usos e costumes, de acordo com as necessidades locais. Daí se vê que esses aglomerados humanos dispunham a respeito dos negócios locais por meio de manifestações também locais (Ataliba Nogueira).
Sendo assim, quando a ordem jurídica nacional conferiu autonomia política aos Municípios, reconheceu uma realidade, um fato já assentado na cultura brasileira.
5 LEI ORGÂNICA MUNICIPAL
Para garantir efetivamente a autonomia municipal é preciso garantir ao ente normatização própria quanto a sua administração, respeitando as peculiaridades locais, e a vontade da população exercida por meio de seus representantes na esfera municipal.
Os Municípios não possuem Constituições, como a União e os Estados-membros, mas Leis Orgânicas, assim como ocorre com o Distrito Federal. Prevê a Carta Magna que os deverão reger-se por uma Lei especial, chamada Lei Orgânica, que os individualizará, observando sempre os limites constitucionais e legais.
Por esta razão é que o artigo 29 da CRFB/88 traz o conteúdo mínimo da Lei Orgânica Municipal, confirmando a importância dos entes municipais no contexto constitucional. O caput do referido artigo dispõe que os municípios irão reger-se por leis orgânicas municipais, votadas em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovadas por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que as promulgará.
A Lei Orgânica organizará os órgãos da Administração, a relação entre os órgãos do Executivo e Legislativo, disciplinando a competência legislativa do Município, bem como sua competência comum, disposta no artigo 23, e a competência suplementar, disposta no artigo 30, inciso II, além disso deve estabelecer as regras de processo legislativo municipal e toda regulamentação orçamentária, em consonância com a Constituição Federal, a Constituição do respectivo Estado e demais preceitos normativos.
A atividade legislativa municipal submete-se aos princípios da Constituição Federal com estrita obediência à Lei Orgânica dos Municípios, à qual cabe o importante papel de definir as matérias de competência legislativa da Câmara, uma vez que a Constituição Federal não a exaure, pois usa a expressão interesse local como parâmetro a definir os assuntos de competência municipal.
6 CONTROLE EXTERNO NO ÂMBITO MUNICIPAL
Controlar é acompanhar, vigiar, verificar, orientar e corrigir, o heterocontrole ocorre quando um ente exerce a fiscalização sobre outro, e o autocontrole, ou autotutela, é exercido pelo próprio ente sobre seus atos.
O controle externo na administração pública está previsto no artigo 70 da Constituição Federal.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Na esfera municipal prescreve o artigo 31, caput, da Constituição, “a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo”.
Por sua vez, o controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados; do Município; dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
No artigo 49, X, da CRFB/88, está prevista a função jurisdicional conferida ao Legislativo, incumbindo a este o dever de fiscalizar e controlar, os atos do Poder Executivo, incluídos o da administração indireta, julgando anualmente as contas prestadas e apreciando relatórios sobre a execução dos planos de governo.
Para Benjamin Zymler (2005) o controle externo empregado pelo Poder Legislativo desdobra-se em duas vertentes, “o controle político, realizado pelas Casas Legislativas, e o controle técnico, que abrange a fiscalização contábil, financeira e orçamentária”.
São vários os instrumentos postos a disposição do legislativo para que este exerça sua função controladora, como os pedidos escritos de informação, convocação para comparecimento, comissões parlamentares de inquérito, entre outros.
“É a representatividade de interesses de diversos segmentos sociais, verificada nos Parlamentos, em geral, que justifica a legitimidade do controle parlamentar”, (ZYMLER, 2005). Aí reside seu conteúdo político, que de uma forma indireta permite a ação fiscalizadora do povo, por intermédio de seus representantes eleitos.
Ao desempenhar a fiscalização contábil, financeira e orçamentária, o legislativo exerce o controle externo. As hipóteses previstas na Constituição são transferidas às Constituições Estaduais e Leis Orgânicas municipais com os necessários ajustes.
O controle que o Poder Legislativo exerce sobre a Administração Pública deve se limitar às hipóteses previstas na Constituição Federal, visto que, implicam em interferência de um Poder nas atribuições de outros. Não podendo as legislações infraconstitucionais, as Constituições Estaduais e Leis Orgânicas preverem outras modalidades de controle que não as constantes da Constituição Federal.
A hipótese de controle externo constitui exceção ao princípio da separação dos poderes, para garantir outros princípios basilares do Estado Democrático, como a moralidade administrativa, supremacia do interesse público, entre outros, mas não é razoável que as hipóteses sejam ampliadas fora do âmbito constitucional.
As normas gerais sobre fiscalização financeira e orçamentária estão previstas nos artigos 75 a 82 da Lei 4.320/64, dividindo em controle interno e externo, em consonância com a Constituição Federal, artigos 31, 70 e 71, assim como o artigo 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal que prevê como se dará o exercício da atribuição controladora.
O controle de legalidade do orçamento deve ser exercido de maneira prévia, concomitante e subsequentemente aos atos de execução orçamentárias.
7 COMPETÊNCIA MUNICIPAL EM MATÉRIA LEGISLATIVA
Se o Estado Brasileiro assumiu a forma federativa, é indeclinável que promova a divisão de competências. É a maneira encontrada para se proceder à distribuição do poder entre as unidades integrantes da Federação.
É o meio pelo qual se mantém a unidade do Estado e a pluralidade, diversidade de seus entes. A autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias, caracterizando o Estado Federado.
A repartição de competências poderá acentuar a centralização, concentrando na União a maior soma dos poderes e competências, como se fez na Constituição Federal de 1967, ou, consagrar a descentralização, reduzindo os poderes centrais e ampliando os poderes estaduais e municipais, de modo a instaurar o equilíbrio entre o ordenamento federal e os ordenamentos dos demais entes.
O artigo 50 da Constituição Federal determina, entre outras, a competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, e, instituir e arrecadar tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei.
Deve o legislativo municipal respeitar as reservas constitucionais da União e dos Estados, sendo impedida de legislar sobre direito privado – civil ou comercial – e outros ramos do direito como constitucional, penal, processual, eleitoral, trabalho, etc. que cabem à União privativamente. Portanto, cabe ao Município a competência sobre matérias administrativas, tributárias e financeiras pertinentes à localidade, asseguradas pela Constituição no artigo 30.
Interesse local não é sinônimo de interesse exclusivo do Município, visto que, não há interesse local que não o seja reflexamente interesse da União e dos Estados, assim como não há interesse regional que não reflita nos interesses locais. O que caracteriza o interesse local, como salienta Hely Lopes Meirelles (2013, p. 111) “é a predominância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União”.
Como Poder Legislativo Municipal, a Câmara de Vereadores tem a incumbência, ou função típica, de elaborar leis, e a função fiscalizadora atribuída pela Carta Magna, e, além disso, deve assessorar o Executivo local, e administrar seus serviços.
A discussão e votação das Leis Orçamentárias são atribuídas à Câmara de Vereadores, na sua função normativa e fiscalizadora dos recursos municipais.
8 PROCESSO LEGISLATIVO MUNICIPAL
Processo legislativo é um conjunto de normas dirigidas a fixar o modo de elaboração de outras normas. É a sucessão ordenada de atos necessários à formação da Lei. No Brasil é adotado o processo legislativo indireto ou representativo, no qual o povo escolhe seus representantes de forma direta, por meio do voto, e estes mandatários recebem de forma autônoma poderes nos limites de suas competências. Com base na Constituição se extraem três espécies de processo legislativo: o ordinário, sumário e o especial.
O processo legislativo ordinário é o utilizado para elaborar as leis ordinárias e complementares, é um processo mais longo, com prazos dilatados. O sumário tem como objetivo o acelerar a apreciação dos projetos de lei, e cabe apenas ao Chefe do Poder Executivo, nos projetos de sua iniciativa desencadear está espécie, solicitando urgência, como prescreve o artigo 64, da CRFB/88. Quanto ao processo legislativo especial entende-se como aquele destinado às emendas constitucionais.
O Supremo Tribunal Federal (cf. ADI 637, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 25-8-2004, Plenário, DJ de 1º-10-2004) considera que as regras básicas acerca do processo legislativo previstas na Constituição são modelos obrigatórios a serem seguidos nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas, é um modelo estruturador, que deve ser imposto aos entes, não sendo permitido aos entes locais alterá-lo de modo a restringir ou ampliar de forma significativa, são dispositivos considerados imprescindíveis à constituição do Estado Democrático. São entendidas como fases e atos essenciais à tramitação de projetos de lei a iniciativa, discussão, votação, sanção e promulgação, ou veto.
A iniciativa de lei – pertinente a este estudo - é a faculdade conferida a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos de Lei ao Legislativo.
Leis de iniciativa dos membros da Câmara Legislativa são aquelas que a Lei Orgânica não reserva privativamente ao Chefe do Executivo – o Prefeito -, estas matérias estão dispostas no artigo 61 da Constituição e devem ser reproduzidas nos ordenamentos municipais.
É de competência privativa do prefeito os projetos de lei que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta ou indireta; regime jurídico ou previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual e créditos suplementares e especiais.
As demais matérias competem concorrentemente ao Legislativo e Executivo, conforme os regimentos. A usurpação da prerrogativa de iniciativa para o projeto de lei torna esta nula, vício insanável por meio de sanção ou promulgação de quem deveria apresentar o projeto.
A iniciativa privativa garante a quem a lei conferir tal prerrogativa, a possibilidade da retirada do projeto antes da votação e limitação expressa ao poder de emenda, para que não se desfigure ou amplie o projeto original de forma a alterar sua substância, apenas o autor poderá oferecer emendas que alterem materialmente o projeto, através de mensagem aditiva. Nos demais aspectos, a tramitação segue de forma idêntica a outros projetos.
Cabe à Câmara de Vereadores definir as disposições concernentes ao processo legislativo, observando as normas gerais, podendo adequar os prazos e outras especificidades na tramitação legislativa visando atender às características locais por meio da Lei Orgânica. Não sendo permitido suprimir princípios e a forma dos atos administrativos como dispostos na regra geral, sob pena de inconstitucionalidade.
O respeito ao devido processo legislativo é consequência do princípio da legalidade consagrado explicitamente pela Constituição, uma vez que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de norma elaborada pelo Poder competente, com observância às disposições da Carta Magna.
9 LEIS ORÇAMENTÁRIAS MUNICIPAIS
Orçamento Público Municipal é uma previsão feita para discriminar a arrecadação com tributos e demais recursos, e prever os gastos com manutenção e preservação das atividades da Administração. O orçamento registra o programa de trabalho anual do Poder Público expondo suas prioridades e a destinação dos recursos.
Após o advento da Constituição de 1988, o planejamento orçamentário passou a ser realizado em três etapas: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
Inexpressivas seriam a autonomia política e a autonomia administrativa sem que fossem conferidos aos Municípios recursos próprios, com o viés de garantir a satisfação dos interesses locais. Para gerir a receita e a despesa do ente, a Constituição determina um sistema orçamentário, no qual deverão ser elaboradas leis para discriminar, gerenciar o dinheiro público.
O orçamento pode ser classificado de acordo com o número de anos para qual fará sua previsão, sendo anual, ou plurianual. Quanto à categoria econômica das operações sobre as quais versa, pode ser classificado em orçamento corrente, tocante à manutenção e funcionamento dos serviços já existentes; ou de capital, referindo-se à aquisição de bens ou realização de obras. Quanto a sua intenção pode se classificar em orçamento funcional, que prevê e autoriza as despesas por atividade exercida pela Administração; orçamento desempenho, que prevê e autoriza as despesas por tarefas a serem executadas; e orçamento programa, direcionado a traçar objetivos e metas da Administração, sendo este o método utilizado no Brasil.
O orçamento programa é o planejamento da Administração especificando as proposições concretas do que se pretende realizar e como irão ser realizados. É a justificativa da utilização dos recursos públicos, demonstrando seus objetivos e metas.
É preciso tomar o cuidado de distinguir finanças públicas de sistema financeiro nacional, pois neste último, disciplinado pelo artigo 192 da CRFB/88, cuida da regulação da atividade financeira de instituições privadas, ao passo que as normas sobre finanças públicas se dirigem à organização da vida financeira do Estado, programando toda a sua atuação.
No plano municipal, devem ser observadas as disposições constitucionais atinentes ao tema, assim como as normas gerais previstas em lei. A regra que trata das “normas gerais sobre direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal” é a Lei n° 4.320 de 17 de março de 1964.
A competência da União sobre a elaboração dos orçamentos é limitada a edição de normas gerais, cabendo a cada ente exercer sua competência legislativa de forma específica sobre a matéria, com atenção às especificidades do interesse local.
O exercício financeiro coincide com o ano civil, conforme disposição do artigo 34 da Lei 4320/64, terminando sempre em 31 de dezembro a vigência do orçamento.
No Brasil, tradicionalmente desde a Constituição Imperial, cabe ao Poder Executivo a atribuição para a elaboração e a apresentação da proposta orçamentária, pois é este o Poder que conhece a realidade econômica, política e social do ente, sendo capaz de informar ao Legislativo com maior precisão o destino dos recursos públicos.
A proposta orçamentária é um documento relativo aos planos de ação do governo referentes à previsão da receita e fixação da despesa que deve ser enviada do Executivo ao Legislativo anualmente, onde será feita a apreciação e votação. No âmbito municipal compete à Lei Orgânica fixar prazo para o Executivo enviar a proposta orçamentária à Câmara de Vereadores. Se dentro desse prazo não for enviada a proposta, o prefeito incorrerá em infração político-administrativa (cf. artigo 4°, V, do Decreto-Lei 201/1967), ficando o Município sem lei orçamentária.
A proposta orçamentária compor-se-á de: mensagem; projeto de lei orçamentária; tabelas explicativas; especificações de programas especiais. Formalmente o orçamento não difere das demais leis, mas substancialmente ou materialmente tem peculiaridades que o diferenciam. Aplicam-se ao processo legislativo das leis orçamentárias, além das normas Constitucionais elencadas, todas as demais atinentes ao processo legislativo comum.
A Lei de Responsabilidade Fiscal assegura a transparência através das leis orçamentárias, de acordo com os artigos 48 e 49, devendo ser dada ampla divulgação destes documentos, inclusive por meios eletrônicos de acesso público.
10 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Os princípios constitucionais informativos do orçamento anual são:anualidade, universalidade e não vinculação da receita. Além destes, devemos citar o da exclusividade, especialização ou especificação e, programação.
O princípio da anualidade exige a renovação da previsão orçamentária, com o escopo de aproximar-se da realidade financeira do Município a cada ano, pois se os orçamentos se prolongassem no decorrer dos anos haveria desajustes nas previsões e fixações, causando transtorno e prejuízos à ação estatal.
A universalidade é a necessidade de inclusão de todas as receitas e despesas da Administração, incluindo as entidades da Administração direta e indireta, órgãos e fundos, conforme previsão Constitucional no artigo 165, §5°. A universalidade exige também a inclusão das receitas e despesas em seus valores totais.
O princípio da não vinculação das receitas veda a destinação impositiva do destino dos impostos a qualquer órgão, fundo ou despesa, deixando sempre margem à discricionariedade do agente político para empregar os recursos públicos de acordo com as necessidades da Administração no período que compreenderá o orçamento. A exceção à aplicação deste princípio encontra-se no artigo 167, IV, da CF, que permite a vinculação dos impostos em casos determinados pela Constituição, não podendo ser estas exceções ampliadas, pois acarretariam restrições à autonomia financeira do Município.
O princípio da exclusividade infere que as leis orçamentárias somente conterão matérias relativas à previsão da receita e fixação da despesa, conforme o artigo 165, §8°, da CRFB/88.
Quanto ao princípio da especialização ou especificação, previsto no §6° do artigo 165 da CRFB/88, relaciona-se com a obrigatoriedade de discriminação das receitas e despesas por unidade administrativa, de modo a estabelecer o quantum necessário à suas despesas, assim como suas receitas. Não são permitidas as fixações da despesa e previsões das receitas em bloco, devendo ser detalhadas, objetivando a compreensão pelo homem médio.
O princípio da programação obriga o orçamento a ter conteúdo e a forma de programação, ou seja, deve precisar os programas a ser realizados pela Administração. Programar é selecionar objetivos a serem executados, determinando ações com o escopo de atingir este fim, e calcular e indicar recursos para efetivar o previsto.
11 PLANO PLURIANUAL
O Plano Plurianual, ou simplesmente denominado PPA, de duração continuada correspondente a quatro anos, fixa as diretrizes e metas da Administração Pública Municipal para as despesas de capital e outras dela decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. É um plano de discriminação das receitas e despesas, devendo estar em consonância com os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição.
No PPA deve o ente detalhar, discriminar, todos os planos e programas a serem executados de forma local. Corresponde ao plano de médio prazo, por meio do qual se procura ordenar as ações do governo que levem ao alcance dos objetivos e das metas fixadas para o período de quatro anos.
Segundo o §1° do artigo 165 da CRFB/88, a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração. Dispondo ainda que nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado se não a incluir previamente no plano plurianual ou havendo autorização específica para a inclusão.
O PPA é elaborado no primeiro ano de governo pelo Executivo, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subsequente.
12 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, ou LDO, deve estabelecer os parâmetros da Administração Municipal, incluindo em seu texto as despesas de capital para o exercício subsequente; orientação a elaboração do orçamento anual; dispondo ainda sobre as alterações na legislação tributária local. Sua duração é anual e é feita através do fixado no PPA.
Em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO deve dispor sobre o equilíbrio das receitas e despesas, critérios e forma de limitação de empenho nas hipóteses legais, normas relativas ao controle de custos, a avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos e demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
Devem integrar o projeto de LDO o Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominais e primários, além, do montante da dívida pública para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. Também deve conter o Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
Estabelece o percentual da receita líquida a ser retido como reserva de contingência; os critérios para iniciar novos projetos; programação financeira a ser adotada pelo Executivo e autorização para o Município custear despesas de competência de outros entes.
13 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
Para que ocorra a efetivação dos planos previsto no PPA e a observância das orientações definidas na LDO, é elaborada uma Lei Orçamentária Anual. O ciclo dar-se início com a elaboração da proposta orçamentária por cada unidade orçamentária, devendo encaminhar à Secretaria de Finanças, que consolidará as propostas em um único orçamento, em decorrência do princípio da universalidade. Após a consolidação deste será encaminhado projeto à Câmara de Vereadores.
A Lei Orçamentária Anual – LOA – compreende o orçamento fiscal referente aos Poderes Municipais, aos seus fundos órgãos e entidades da Administração direta e indireta; o orçamento de investimentos das empresas em que o Poder Público Municipal de forma direta ou indireta, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o orçamento da seguridade social, incluindo as entidades e órgãos a ela vinculados, assim como dispõe o artigo 165, §5°, da Constituição.
O projeto de LOA deve ser elaborado de acordo com as normas constitucionais pertinentes, compatibilizando com o PPA; LDO; Lei de Responsabilidade Fiscal; Lei n° 4.320/64, assim como a Lei Orgânica do Município. A iniciativa e a elaboração do projeto de LOA cabem privativamente ao Chefe do Poder Executivo, devendo ser enviado no prazo estipulado pela Lei Orgânica Municipal.
Deve ser estimada a receita e fixada a despesa, podendo ainda conter disposições que autorizem a abertura de créditos suplementares e operações de crédito por antecipação de receita.
Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LOA conterá: anexo demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais; demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de eventuais isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia; medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; reserva de contingência, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
Devem integrar o projeto quadros demonstrativos da receita e despesa, segundo as categorias econômicas; discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação; das dotações por órgãos do governo e da Administração.
A LOA, conforme disposto no artigo 167, §1°, da CRFB/88, não pode consignar dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro, salvo se estiver previsto no plano plurianual ou em lei que autorize sua inclusão. Também é defeso consignar crédito com dotação imprecisa ou ilimitada.
14 LIMITES AO PODER DE EMENDA NAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS
Emendas são proposições destinadas a modificar o texto do projeto original, oferecidas no momento próprio por vereador, comissão ou pela Mesa, na forma regimental. Podem ser supressivas, aglutinativas, substitutivas, aditivas, modificativas ou de redação.
As emendas supressivas são aquelas que determinam a erradicação de parte do projeto original; as aditivas acrescentam algo à proposição original; as aglutinativas resultam da fusão de outras emendas, ou destas com o projeto original; as modificativas alteram o projeto sem alterar sua substância; as substitutivas alteram o conteúdo da proposta formalmente, visando apenas o aperfeiçoamento legislativo, ou materialmente, quando alteram a substância do projeto. Ainda as emendas de redação são destinadas a sanarem vícios de linguagem, incorreções de técnicas legislativas, etc. normalmente feitas pela Comissão de Redação do Legislativo.
O poder de emenda está previsto na Constituição nos artigos 63 c/c 166, §§3° e 4°, podendo a Lei Orgânica dispor sobre o poder de emenda da Câmara de Vereadores nos moldes da Constituição, decorrente do exercício da atividade legiferante, intrínseca ao Poder Legislativo.
Contudo, a Constituição impõe limites e restrições ao poder de emenda nas leis orçamentárias pelo Legislativo. O Supremo Tribunal Federal na ADI n° 973-7/AP destacou que “ o poder de emendar – que não constitui derivação do poder de iniciar o processo de formação das leis – qualifica-se como prerrogativa deferida aos parlamentares, que se sujeitam, no entanto, quanto ao seu exercício, às restrições impostas, em ‘numerus clausus’, pela Constituição Federal”.
As emendas ao projeto de PPA que impliquem aumento de despesa são admissíveis apenas caso atendam ao disposto no artigo 166, §3°, II ou se relacionem com as hipóteses previstas no §4°. O artigo 166, §4° da Constituição prevê a possibilidade de emendas ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, desde que compatíveis com o plano plurianual.
Neste sentido, o §3°, do artigo citado prevê a possibilidade de emendas ao projeto da Lei Orçamentária Anual, desde que, sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a LDO, atendendo a necessidade de indicar recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos; serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais. Ou ainda, devendo ser relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.
A reestimativa de receita pelo Legislativo só pode ser feita caso comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal, conforme dispõe o artigo 12, §1° da Lei de Responsabilidade Fiscal. A alteração do projeto pelo Executivo é admitida através de mensagens aditivas enquanto não estiver concluída a votação do projeto inicial.
As propostas de emendas aos projetos de Leis Orçamentárias serão apresentadas à Comissão permanente da Câmara, aplicando as normas regimentais do processo legislativo. Em caso de aprovação serão remetidas ao Executivo para sanção; se rejeitadas, serão arquivadas. O Chefe do executivo – o prefeito – poderá vetar, no todo ou em parte, o projeto aprovado.
O Prefeito deve vetar apenas as emendas consideradas impertinentes, ou seja, as apresentadas em desacordo com as normas constitucionais e infraconstitucionais vigentes.
O legislativo ao apreciar os projetos de Leis Orçamentárias deve ser razoável ao incluir, modificar ou excluir recursos orçamentários, só sendo plausível a rejeição total do projeto em situações onde o projeto tenha sido elaborado com total discrepância da realidade do ente, pois deve se levar em conta a indispensabilidade do orçamento para a governabilidade do Município.
15 CONCLUSÃO
As leis orçamentárias poderão ser emendadas visto que, o legislativo pode aperfeiçoar o orçamento-programa, ajustando-o às realidades econômico-financeiras do Município, com o objetivo da perfeita execução no exercício a que se destina sem deturpar o ensejo original do Prefeito que tem a competência para a elaboração do projeto.
Quanto mais um regime se afasta do ideal da democracia, tanto menos o Legislativo tem poder de decisão quanto ao conteúdo do orçamento público. O orçamento atribui aos representantes do povo - já que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de seus representantes – a aprovação da destinação dos recursos públicos. Todas as Constituições hodiernas dos regimes democráticos mencionam a discussão e votação do orçamento como atribuição dos parlamentares.
A função fiscalizadora do Poder Legislativo foi amplificada pela Constituição de 1988 ao atribuir a fiscalização não só da legalidade dos atos da Administração, como também da legitimidade, economicidade, e aplicação das subvenções e renúncias de receitas.
Pois como expõe Beckert, citado por Hely Lopes Meirelles (2013, p. 634), “nos regimes democráticos, o povo delega poderes, não só de legislação, mas e, sobretudo de fiscalização, a seus mandatários nas Câmaras, para que assegurem um governo probo e eficiente”.
Todavia, causaria enorme prejuízo deixar o ente sem orçamento, “sobrevivendo” por meio de créditos especiais, que dependem de prévia autorização legislativa. Sendo assim, é necessária uma atuação conjunta do Executivo e Legislativo para entrar em consenso sobre o orçamento do Município, não sendo coerente a utilização do poder de emendas para causar dissenso entre os poderes.
Neste sentido:
O que é uma rejeição senão a forma mais radical de emendar, suprimindo totalmente a regra inicialmente proposta! Ora, se a constituição restringe o poder de emenda, que somente pode ser exercido dentro de certos limites, evidentemente proíbe, implicitamente, a emenda total, radical, modificadora absoluta do texto inicialmente proposto [...]. Em resumo, ao dever imposto pela Constituição ao Chefe do Executivo de elaborar e enviar o projeto de lei orçamentária corresponde o dever imposto ao Legislativo de examiná-lo, alterá-lo (se for o caso) e aprová-lo, sem possibilidade de rejeição total. Adilson Abreu Dallari, citado por Alexandre de Morais (2008, p. 698)
Finalmente, não é crível que a Constituição tenha tido a intenção de suprimir a independência do Poder Legislativo na analise de um projeto de lei, não sendo possível extrair outro entendimento, já que não houve expressa determinação constitucional com o objetivo de vedar o poder de emenda aos projetos de leis orçamentárias pelo Legislativo.
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