O controle externo da atividade policial encontra-se previsto no art. 129, VII, da Constituição Federal, que estabelece, entre as funções institucionais do Ministério Público, o exercício do controle externo da atividade policial, na forma de lei complementar. Os limites do controle externo sempre foram objeto de inúmeras controvérsias entre as instituições policiais e o Ministério Público. Isso ocorre porque o controle da atividade policial não se confunde com subordinação hierárquica. Além disso, o controle diz respeito apenas a atividade-fim da polícia e nunca em relação a sua atividade meio.[1]
No capítulo mais recente dessa discussão, encontra-se a ação direta de inconstitucionalidade nº 5.515-DF ajuizada pelo Exmo. Procurador-geral da República, RODRIGO JANOT, no Supremo Tribunal Federal (STF), em que se questionam mudanças nas deliberações e na estrutura da Polícia Federal, especialmente quanto à criação do Conselho Superior de Polícia. Sustenta o Exmo. Procurador-geral da República que tais mudanças refletem diretamente no exercício do controle externo da atividade policial, que compete ao Ministério Público. [2]
Na ação em análise, pede-se a concessão de liminar para suspender o artigo 10 do Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal (aprovado pela Portaria 2.877/2011, do Ministério da Justiça) que levou à criação do Conselho Superior de Polícia. Requer, ainda, a suspensão das Resoluções 1 e 2/2010, do Conselho Superior de Polícia, e da Resolução Conjunta 1/2015, desse Conselho e do Conselho Nacional de Chefes de Polícia Civil.[3]
Além disso, afirma o Exmo. Procurador-geral da República que tanto o Conselho Superior de Polícia quanto o Conselho Nacional dos Chefes de Polícias Civil “não possuem competência para fixar deveres e regras limitadoras com alcance sobre órgãos da administração pública”. [4]
Segundo o Exmo. Procurador-geral da República, as normas foram editadas a pretexto de orientar atividades policiais e administrativas e regulamentar procedimentos adotados pelas polícias criminais. Entretanto, diz o Procurador, “inovaram primariamente no ordenamento jurídico e restringiram atuação do Ministério Público”.[5]
O Exmo. Procurador-geral da República sustenta, ainda, que as medidas adotadas internamente pelo Ministério da Justiça e pelos conselhos de polícia ferem vários princípios constitucionais, como o da legalidade, e o da competência do Congresso Nacional e do Poder Executivo para criação de órgãos públicos. Afronta também, segundo Sua Excelência, a prerrogativa do presidente da República para organizar a administração pública federal e a do Ministério Público para exercer o controle externo da atividade policial.[6]
Assim, o Procurador-geral da República considera urgente a concessão de liminar, uma vez que “com base nos atos questionados, órgãos policiais têm negado atendimento a requisições de membros do Ministério Público e deixado de fornecer informações e documentos, o que impõe obstáculos indevidos à realização do controle externo da atividade policial”. No mérito, pede a declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos questionados.[7]
A ação direta de inconstitucionalidade, em síntese, objetiva a declaração de inconstitucionalidade de: “(i) art. 10 do Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal, aprovado pela Portaria 2.877, de 30 de dezembro de 2011, do Ministro de Estado da Justiça; (ii) das Resoluções 1 e 2, de 26 de março de 2010, do Conselho Superior de Polícia; e (iii) a Resolução Conjunta 1, de 1º de julho de 2015, desse Conselho e do chamado ‘Conselho Nacional de Chefes de Polícia Civil’, as quais pretendem definir procedimentos internos a serem adotados pelas polícias criminais em face de solicitações e requisições externas”.[8]
As normas impugnadas assim dispõem:
“PORTARIA MJ 2.877/2011
Art. 10. O Conselho Superior de Polícia, presidido pelo Diretor-Geral, é entidade de deliberação coletiva destinado a orientar as atividades policiais e administrativas em geral e a opinar nos assuntos de relevância institucional, tendo como membros o Diretor-Executivo, o Diretor de Investigação e Combate ao Crime Organizado, o Corregedor-Geral, o Diretor de Inteligência Policial, o Diretor Técnico-Científico, o Diretor de Gestão de Pessoal, o Diretor de Administração e Logística Policial, até 5 ([...]) Superintendentes Regionais e 1 ([...]) Adido Policial Federal.
§ 1º Os Superintendentes Regionais e o Adido Policial Federal poderão ser escolhidos, a critério do Diretor-Geral, em sistema de rodízio.
§ 2º O Conselho reunir-se-á, ordinariamente, uma vez por semestre e, extraordinariamente, a qualquer tempo, por convocação do seu Presidente.
§ 3º O Chefe de Gabinete será o Secretário do Conselho”.[9]
(...)
“RESOLUÇÃO CSP 1/2010
O CONSELHO SUPERIOR DE POLÍCIA, no uso da competência que lhe é conferida pelo art. 13 do Regimento Interno do DPF, aprovado pela Portaria no 3.961, de 24 de novembro de 2009, do Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado da Justiça, publicada na Seção 1 do DOU no 225, de 25 de novembro de 2009,
CONSIDERANDO a independência e harmonia entre os poderes constituídos, nos termos do artigo 2o da Constituição Federal; CONSIDERANDO que é atribuição privativa do Presidente da República, com o auxílio dos seus Ministros de Estado, exercer a direção superior da administração federal, nos termos do artigo 84, inciso II, da Constituição Federal;
CONSIDERANDO que compete aos Ministros de Estado exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal e expedir instruções para execução das leis, decretos e regulamentos, nos termos do artigo 87, incisos I e II, da Constituição Federal;
CONSIDERANDO o teor dos artigos 1o, 2o, 6o, incisos II e IV, 11, 12 e 20 do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967;
CONSIDERANDO o respeito às competências e atribuições inerentes ao Poder Judiciário, ao Tribunal de Contas da União, à Controladoria-Geral e à Corregedoria-Geral da União;
CONSIDERANDO o respeito aos princípios da legalidade, razoabilidade, impessoalidade, eficiência e eficácia da Administração Pública;
CONSIDERANDO a necessidade de regulamentar os procedimentos da Polícia Federal em face da previsão contida no artigo 9º da Lei Complementar no 75, de 1993;
CONSIDERANDO a importância de se preservar e fortalecer a harmonia e a boa relação institucional entre a Polícia Federal e o Ministério Público; e
CONSIDERANDO a importância de se evitar abusos ou excessos no exercício das atividades funcionais entre autoridades policiais e membros do Ministério Público, resolve:
Art. 1º O controle externo da atividade policial pelo Ministério Público está adstrito às hipóteses previstas no artigo 9º da Lei Complementar no 75, de 1993, podendo:
I – ter livre ingresso em estabelecimentos ou unidades policiais;
II – ter acesso à pessoa presa;
III – ter acesso a quaisquer documentos relativos à atividade-fim policial;
IV – representar à autoridade competente pela adoção de providências para sanar a omissão indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder; e
V – requisitar à autoridade competente a instauração de inquérito policial sobre a omissão ou fato ilícito ocorrido no exercício da atividade policial.
§ 1º No caso do inciso I, após a identificação do membro do Ministério Público, a autoridade policial adotará as medidas necessárias à garantia da segurança do local e do representante do parquet, bem como determinará o registro dos atos praticados.
§ 2º Nas inspeções previstas no inciso II, o membro do Ministério Público deve ser acompanhado de um médico, que oferecerá relatório, em separado, sobre as condições em que se encontra o preso sujeito à jurisdição federal, fornecendo cópia à administração policial.
§ 3º Para efeito dos incisos IV e V, a autoridade competente é o Diretor-Geral, nos órgãos centrais, e o Superintendente Regional, nas unidades descentralizadas.
Art. 2º Os documentos compreendidos na atividade-fim policial são o Inquérito Policial, o Termo Circunstanciado, os registros de ocorrências e os livros cartorários.
Art. 3º Os documentos e informações protegidos por sigilo somente serão acessados pelo magistrado ou pelo membro do Ministério Público que oficiam no respectivo feito.
Art. 4º Não estão compreendidos no controle externo da atividade policial exercida pelo Ministério Público:
I – medidas de competência do Tribunal de Contas e da Controladoria-Geral da União, entre elas:
a) atos de gestão e atividades de natureza administrativa; e b) fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.
II – medidas de competência da Corregedoria-Geral da União, ressalvadas as previsões contidas no art. 15 e parágrafo único da Lei no 8.429, de 1992, entre elas:
a) sindicâncias investigativas; e
b) procedimentos administrativos disciplinares.
III – acesso a documentos e informações de caráter administrativo, dentre os quais:
a) passaportes e registro de estrangeiros;
b) registros de armas;
c) produtos químicos;
d) segurança privada;
e) controles migratórios;
f) documentos de inteligência;
g) transporte e condução de pessoas;
h) bancos de dados;
i) segurança orgânica; e
j) recursos humanos e materiais.
Parágrafo único. Os documentos de uso interno, de exclusivo interesse da administração, como memorandos, ofícios, mensagens circulares, e-mails institucionais, ordens e relatórios de missão, entre outros, não estão abrangidos pelo controle externo da atividade policial.
Art. 5º A Polícia Federal zelará para que os membros do Ministério Público, no exercício das funções de controle externo da atividade policial, possam:
I – acompanhar a condução da investigação policial, desde que não haja prejuízo às diligências em andamento, observadas as medidas de segurança cabíveis;
II – receber informações requisitadas acerca de inquérito policial não concluído no prazo legal, bem assim representar ao juízo competente pela imediata remessa dos autos no estado em que se encontrem; e
III – receber, se necessário, a prestação de auxílio ou colaboração das Corregedorias da Polícia Federal.
Art. 6º Esta Resolução entrará em vigor na data de sua publicação, revogando-se disposições em contrário, seguindo assinada pelos membros do Conselho Superior de Polícia e por todos os demais Superintendentes Regionais da Polícia Federal reunidos nesta Capital
Federal”.[10]
(...)
“RESOLUÇÃO CSP 2/2010
O CONSELHO SUPERIOR DE POLÍCIA, no uso da competência que lhe é conferida pelo art. 13 do Regimento Interno do DPF, aprovado pela Portaria no 3.961, de 24 de novembro de 2009, do Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado da Justiça, publicada na
Seção 1 do DOU no 225, de 25 de novembro de 2009,
CONSIDERANDO a independência e harmonia entre os poderes constituídos, nos termos do artigo 2o da Constituição Federal;
CONSIDERANDO que é atribuição privativa do Presidente da República, com o auxílio dos seus Ministros de Estado, exercer a direção superior da Administração Federal, nos termos do artigo 84, inciso II, da Constituição Federal;
CONSIDERANDO que compete aos Ministros de Estado exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da Administração Federal e expedir instruções para execução das leis, decretos e regulamentos, nos termos do artigo 87, incisos I e II, da
Constituição Federal;
CONSIDERANDO o teor dos artigos 1º, 2º, 6º, incisos II e IV,11, 12 e 20 do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967;
CONSIDERANDO o respeito aos princípios da legalidade,razoabilidade, impessoalidade, eficiência e eficácia da Administração Pública;
CONSIDERANDO a necessidade de regulamentar os procedimentos internos da Polícia Federal no que se refere às solicitações e requisições externas;
CONSIDERANDO a inexistência de amparo legal em face de algumas solicitações e requisições externas;
CONSIDERANDO a importância de se preservar e fortalecer a harmonia e a boa relação institucional da Polícia Federal com os demais órgãos do sistema de justiça criminal; e
CONSIDERANDO a importância de se evitar abusos ou excessos no exercício das atividades funcionais entre autoridades policiais e demais autoridades públicas, resolve:
Art. 1º Os policiais federais e servidores administrativos somente atenderão a intimações e convocações, na forma da lei, para instrução de:
I – processos judiciais;
II – inquérito policial;
III – Comissão Parlamentar de Inquérito, no âmbito do Poder Legislativo Federal;
IV – inquérito civil; e
V – procedimentos disciplinares.
Parágrafo único. A Polícia Federal somente procederá à condução coercitiva nos casos definidos nos incisos I a IV deste artigo.
Art. 2º Não serão instaurados inquéritos policiais baseados em requisições ou notícias genéricas, ou sem justa causa, devendo a recusa ser fundamentada, informando-se ao órgão requisitante.
Art. 3º As perícias serão realizadas, em face de requisições externas, para a instrução de processos criminais no âmbito das atribuições da Polícia Federal.
Art. 4º Esta Resolução entrará em vigor na data de sua publicação, revogando-se disposições em contrário, seguindo assinada pelos membros do Conselho Superior de Polícia e por todos os demais Superintendentes Regionais da Polícia Federal reunidos nesta Capital Federal”.
“RESOLUÇÃO CONJUNTA 1/2015
O CONSELHO SUPERIOR DE POLÍCIA, no uso da competência que lhe é conferida pelo art. 10 do Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal, aprovado pela Portaria no 2.877, de 30 de dezembro de 2011, do Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado da Justiça, publicada na Seção 1 do DOU no 01, de 02 de janeiro de 2012, e O CONSELHO NACIONAL DOS CHEFES DE POLÍCIA CIVIL, no uso das competências estabelecidas no art. 1º do Estatuto do Conselho Nacional dos Chefes de Polícia Civil,
Considerando o princípio constitucional fundamental de independência e harmonia entre os poderes constituídos, estabelecido no artigo 2º da Constituição Federal;
Considerando que a direção superior da administração federal é de atribuição privativa do Presidente da República, com o auxílio dos seus Ministros de Estado, nos termos do artigo 84, inciso II, da Constituição Federal;
Considerando que compete aos Ministros de Estado exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal, bem como expedir instruções para execução das leis, decretos e regulamentos, nos termos do artigo 87, incisos I e II, da Constituição Federal;
Considerando as previsões de igual natureza estabelecidas nas Constituições Estaduais em decorrência do princípio do paralelismo federativo, atribuindo aos Governadores dos Estados, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior dos órgãos e entidades das administrações estaduais;
Considerando as competências do Poder Judiciário, dos Tribunais de Contas, das Controladorias-Gerais e das Corregedorias- Gerais, da União e dos Estados;
Considerando os princípios da legalidade, razoabilidade,impessoalidade, eficiência e eficácia da Administração Pública; e
Considerando a necessidade de regulamentação e uniformização dos procedimentos internos das polícias judiciárias em face das previsões contidas no artigo 9º da Lei Complementar no 75, de 20 de maio de 1993, e nas leis orgânicas dos respectivos Ministérios Públicos Estaduais, bem como no que se refere a solicitações e requisições externas em geral,
Resolvem:
Art. 1º Ficam definidos procedimentos internos a serem adotados pelas polícias judiciárias em face de solicitações e requisições externas.
Art. 2º O controle externo da atividade policial pelo Ministério Público está adstrito às hipóteses previstas no artigo 9º da Lei Complementar no 75, de 1993, bem como nas respectivas leis orgânicas dos Ministérios Públicos Estaduais.
Art. 3º No caso do ingresso de membro do Ministério Público em unidade policial, a autoridade policial adotará as medidas necessárias à garantia da segurança dos presentes no procedimento, bem como determinará o registro dos atos praticados.
Art. 4º As requisições para instauração de inquérito policial sobre eventual omissão ou fato ilícito ocorrido no exercício da atividade policial deverão ser dirigidas ao Diretor-Geral da Polícia Federal ou Superintendente Regional da Polícia Federal no Estado respectivo, ou ao Chefe de Polícia Civil do Estado.
Art. 5º Os documentos compreendidos na atividade-fim policial são o Inquérito Policial, o Termo Circunstanciado, os registros de ocorrências policiais e os livros cartorários.
Parágrafo único. Os documentos e informações protegidos por sigilo somente serão acessados pelo membro do Ministério Público que oficie no respectivo feito.
Art. 6º Não estão compreendidas na atividade-fim policial:
I – atividades cujo controle é de competência dos Tribunais de Contas, Controladorias-Gerais e Corregedorias-Gerais, da União e dos Estados, tais como atos de gestão e atividades de natureza administrativa, contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;
II – documentos e informações de caráter administrativo, assim entendidos aqueles não diretamente relacionados à prevenção e à repressão de crimes; e
III – documentos de uso interno e de exclusivo interesse da Administração, tais como memorandos, ofícios, mensagens circulares, e-mails institucionais, ordens e relatórios de missão.
Art. 7º Os chefes das polícias judiciárias zelarão para que os membros do Ministério Público, no exercício das funções de controle externo da atividade policial:
I – possam acompanhar a condução da investigação policial, observadas as medidas de segurança cabíveis e desde que não haja prejuízo às diligências em andamento; e
II – sejam acompanhados pelas corregedorias de polícia, caso necessário.
Art. 8º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação, seguindo assinada pelos membros do Conselho Superior dePolícia, Superintendentes da Polícia Federal e membros do Conselho Nacional dos Chefes de Polícia Civil”.[11]
Inicialmente, para a melhor compreensão da presente controvérsia, é válido destacar a existência de um conflito de normas entre a Resolução nº 001/2010 do Conselho Superior de Polícia e a Resolução nº 127/2012 do Conselho Superior do Ministério Público Federal.
A Resolução nº 127/2012 do Conselho Superior do Ministério Público Federal dispõe de forma contrária à Resolução nº 001/2010 do CSP:[12]
“RESOLUÇÃO Nº 127, DE 8 DE MAIO DE 2012.
Regulamenta o controle externo da atividade policial no âmbito do Ministério Público Federal e dá outras providências
O CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, no exercício da competência prevista no artigo 57, inciso I, combinado com o artigo 38, inciso IV, ambos da Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993, e considerando o disposto no art. 129, VII, da Constituição da República, e o art. 3º da citada lei complementar, resolve editar a seguinte Resolução:
Art. 1º - O controle externo da atividade policial pelo Ministério Público Federal tem como objetivo velar pela regularidade, pela adequação e pela eficiência da atividade policial, atentando, especialmente:
(...)
Art. 2º – O controle externo da atividade policial compreende:
I – a verificação e análise dos locais, objetos e registros:
a) de ocorrências;
b) de inquéritos policiais;
c) de remessa de autos de inquérito policial;
d) de objetos apreendidos; e
e) de fianças;
(...)
Art. 3º – Os Membros do Ministério Público Federal, no exercício das funções de controle externo da atividade policial:
(...)
III – têm acesso a quaisquer documentos, objetos e locais, informatizados ou não, relativos à atividade policial, em especial:
a) ao registro de mandados de prisão;
b) ao registro de fianças;
c) ao registro de armas, valores, substâncias psicotrópicas, veículos e outros objetos apreendidos;
d) ao registro de ocorrências policiais, representações de ofendidos e notícia-crime;
e) ao registro de inquéritos policiais;
f) ao registro de termos circunstanciados (Lei nº 9.099/95);
g) ao registro de cartas precatórias;
h) ao registro de diligências requisitadas pelo Ministério Público ou pela
autoridade judicial;
i) ao registro de infrações de trânsito e penalidades aplicadas pela Polícia Rodoviária Federal;
j) ao registro e aos autos de sindicâncias e procedimentos disciplinares no âmbito dos órgãos policiais.
k) aos registros e guias de encaminhamento de documentos ou objetos à perícia;
l) aos registros de autorizações judiciais para quebra de sigilo fiscal,
bancário e de comunicações;
m) às ordens de missão policial e respectivos relatórios;
n) aos relatórios de inteligência.
IV – acompanham, quando necessário a condução da investigação policial;”
Resta patente, portanto, o conflito entre as normas editadas pelo CSP e pelo CSMPF, que deverá ser resolvido pelo Poder Judiciário. Como cediço, o art. 129, VII, da Constituição Federal estabelece como uma das funções institucionais do Ministério Público o exercício do controle externo da atividade policial, disciplinado, no âmbito do Ministério Público da União, pela Lei Complementar nº 75/1993.[13]
Dentre outros comandos, referida lei complementar insculpiu o seguinte: “Art. 3º O Ministério Público da União exercerá o controle externo da atividade policial tendo em vista: (...) e) a competência dos órgãos incumbidos da segurança pública” (grifei) “Art. 9º O Ministério Público da União exercerá o controle externo da atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais podendo: I - ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais; II - ter acesso a quaisquer documentos relativos à atividade-fim policial; III - representar à autoridade competente pela adoção de providências para sanar a omissão indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder; IV - requisitar à autoridade competente para instauração de inquérito policial sobre a omissão ou fato ilícito ocorrido no exercício da atividade policial; V - promover a ação penal por abuso de poder”(grifei) [14]
A partir de uma interpretação teleológica dos dispositivos supracitados à luz do art. 144 da Constituição Federal, constata-se que o legislador, no caso da Polícia Federal, incumbiu o Ministério Público do necessário controle externo sobre as suas atividades que tenham relação direta e imediata com as atividades-fim de polícia judiciária da União.
Dessa forma, restaram excepcionados de tal controle as atividades administrativas, inclusive disciplinares, cujo controle é exercido internamente pelas corregedorias de Polícia Federal, pelo próprio Ministério da Justiça e pela Controladoria-Geral da União – CGU, a teor do Decreto 5.480/2005. [15]
Por sua vez, o controle contábil, financeiro e orçamentário da Polícia Federal é também exercido externamente pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União – TCU (art. 71 da Constituição Federal). [16]
Esses argumentos descortinam o caráter abusivo dos arts. 4º, V, e 5º, II, “l”, ambos da Resolução nº 20/2007 do Conselho Nacional do Ministério Público, vez que representam clara invasão às atribuições administrativo-disciplinares das corregedorias de Polícia Federal, senão vejamos: “Art. 4º (...): (...) V – verificar as cópias dos boletins de ocorrência ou sindicâncias que não geraram instauração de Inquérito Policial e a motivação do despacho da autoridade policial, podendo requisitar a instauração do inquérito, se julgar necessário” (...) “Art. 5º Aos órgãos do Ministério Público, no exercício das funções de controle externo da atividade policial, caberá: (...) II – ter acesso a quaisquer documentos, informatizados ou não, relativos à atividade-fim policial civil e militar, incluindo as de polícia técnica desempenhadas por outros órgãos, em especial: (...) l) aos relatórios e soluções de sindicâncias findas.”[17]
Outro aspecto que merece ser abordado é que há um firme concerto por parte dos Procuradores da República na interpretação de maneira extensiva e ilegal dos seus próprios atos normativos internos que regulamentam o exercício do controle externo, especialmente a citada Resolução no 20/2007 – CNMP e a Resolução no 88/2006 – CSMPF.[18]
Sob o pretexto de fiscalizar as atividades de polícia judiciária da União, os membros do Ministério Público Federal intentam exercer o controle hierárquico, pleno e absoluto, de todos os atos praticados pelos servidores da Polícia Federal, usurpando atribuições das corregedorias de polícias, do Ministério da Justiça, da CGU e do TCU.
Essas requisições relacionados ao “controle externo” da atividade policial costumam advertir os gestores destinatários que a sua “desobediência” pode ensejar a adoção das medidas administrativas e criminais cabíveis, sendo que em alguns casos constituem verdadeiras ameaças aos gestores regionais (superintendentes) e locais (chefes de delegacias descentralizadas) da Polícia Federal.
Em apertada síntese, vislumbra-se que, até pelo fato de gozarem de inúmeras garantias e prerrogativas constitucionais, os doutos membros do Ministério Público Federal vêm confundindo exercício de controle externo com subordinação hierárquica, o que fica evidenciado nas abusivas, esdrúxulas e desarrazoadas requisições recebidas pelas corregedorias regionais da Polícia Federal.
A fim de evitar indesejáveis desgastes entre membros do Ministério Público Federal que exercem o controle externo no âmbito das unidades federativas com os gestores regionais e locais, em razão da negativa da prestação das citadas informações, o Conselho Superior de Polícia – CSP baixou a Resolução nº 01/2010 – CSP/DPF, deslocando o foro dessa discussão para a cúpula da administração do Órgão.
Outrossim, a constitucionalidade da Resolução nº 20/2007 do Conselho Nacional do Ministério Público já foi levada ao conhecimento do Supremo Tribunal Federal por meio do ajuizamento da ADI nº 4.220 pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Na referida ADI nº 4.220, alega-se, em síntese, a impossibilidade de investigação criminal direta pelo Ministério Público, bem como a limitação do controle externo da atividade policial apenas à sua atividade-fim. Ressalte-se que, nos autos da ADI nº 4.220, a Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal (ADPF) já foi admitida no feito na qualidade de amicus curiae.[19]
Oportuno mencionar que o Ministério Público, ao exercer o controle externo, tem o direito de conhecer informações relativas, por exemplo, as notitiae criminis, inquéritos policiais, termos circunstanciados, cartas precatórias, mandados de prisão, bens apreendidos, presos, além de outras, visando ao correto andamento das investigações, podendo adotar medidas para prevenir ou corrigir ilegalidades ou abusos de poder.
Esse controle externo, contudo, não é ilimitado, encontrando suas diretrizes e limites na LC nº 75/93. Em seus dispositivos fica claro que a função institucional de controle externo será exercida sobre a atividade-fim policial, isto é, a de polícia de investigação criminal, não englobando assuntos de ordem administrativa que pertencem ao campo da autonomia da Polícia Federal e que estão sujeitos à fiscalização externa da Controladoria-Geral da União e do Tribunal de Contas da União, nem alcançando assuntos disciplinares, os quais estão submetidos ao controle interno da Corregedoria da Polícia Federal. Se a intenção do legislador fosse outra, não teria usado um texto restritivo no art. 9º, inciso II, da LC nº 75/93, e sim um texto genérico ou expresso que englobasse documentos referentes a assuntos administrativos ou disciplinares.
Este posicionamento é corroborado pelo teor da Resolução nº 20/2007 do Conselho Nacional do Ministério Público, cabendo destacar o art. 2º:[20]
“Art. 2º O controle externo da atividade policial pelo Ministério Público tem como objetivo manter a regularidade e a adequação dos procedimentos empregados na execução da atividade policial, bem como a integração das funções do Ministério Público e das Polícias voltada para a persecução penal e o interesse público, atentando, especialmente, para:
I – o respeito aos direitos fundamentais assegurados na Constituição Federal e nas leis;
II – a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio público;
III – a prevenção da criminalidade;
IV – a finalidade, a celeridade, o aperfeiçoamento e a indisponibilidade da persecução penal;
V – a prevenção ou a correção de irregularidades, ilegalidades ou de abuso de poder relacionados à atividade de investigação criminal;
VI – a superação de falhas na produção probatória, inclusive técnicas, para fins de investigação criminal;
VII – a probidade administrativa no exercício da atividade policial. ”
Nesse ato normativo, se declara que o objetivo do controle externo é “manter a regularidade e a adequação dos procedimentos empregados na execução da atividade policial”, deixando claro que essa fiscalização incide sobre a execução da atividade-fim policial, ou seja, sobre as investigações criminais. [21]
No art. 3º, divide-se o controle externo em difuso e concentrado, mas ambos têm o mesmo objeto, qual seja a fiscalização da regularidade dos procedimentos policiais, diferenciando-se apenas pela extensão, na medida em que o primeiro atinge os procedimentos nos quais o representante do Ministério Público atua, ao passo que o segundo recai sobre todos os inquéritos policiais e é feito por procuradores da república especialmente designados para a tarefa.[22]
Ora, os limites desse controle externo estão traçados no art. 9º da LC nº 75/93 e também estão muito bem demarcados nos arts. 4º e 5º da Resolução nº 20/2007:[23]
“Art. 4º Incumbe aos órgãos do Ministério Público, quando do exercício ou do resultado da atividade de controle externo:
I – realizar visitas ordinárias periódicas e, quando necessárias, a qualquer tempo, visitas extraordinárias, em repartições policiais, civis e militares, órgãos de perícia técnica e aquartelamentos militares existentes em sua área de atribuição;
II – examinar, em quaisquer dos órgãos referidos no inciso anterior, autos de inquérito policial, inquérito policial militar, autos de prisão em flagrante ou qualquer outro expediente ou documento de natureza persecutória penal, ainda que conclusos à autoridade, deles podendo extrair cópia ou tomar apontamentos, fiscalizando seu andamento e regularidade;
III – fiscalizar a destinação de armas, valores, substâncias entorpecentes, veículos e objetos apreendidos;
IV – fiscalizar o cumprimento dos mandados de prisão, das requisições e demais medidas determinadas pelo Ministério Público e pelo Poder Judiciário, inclusive no que se refere aos prazos;
V – verificar as cópias dos boletins de ocorrência ou sindicâncias que não geraram instauração de Inquérito Policial e a motivação do despacho da autoridade policial, podendo requisitar a instauração do inquérito, se julgar necessário;
VI – comunicar à autoridade responsável pela repartição ou unidade militar, bem como à respectiva corregedoria ou autoridade superior, para as devidas providências, no caso de constatação de irregularidades no trato de questões relativas à atividade de investigação penal que importem em falta funcional ou disciplinar;
VII – solicitar, se necessária, a prestação de auxílio ou colaboração das corregedorias dos órgãos policiais, para fins de cumprimento do controle externo;
VIII – fiscalizar cumprimento das medidas de quebra de sigilo de comunicações, na forma da lei, inclusive através do órgão responsável pela execução da medida;
IX – expedir recomendações, visando à melhoria dos serviços policiais, bem como o respeito aos interesses, direitos e bens cuja defesa seja de responsabilidade do Ministério Público, fixando prazo razoável para a adoção das providências cabíveis.
§ 1º Incumbe, ainda, aos órgãos do Ministério Público, havendo fundada necessidade e conveniência, instaurar procedimento investigatório referente a ilícito penal ocorrido no exercício da atividade policial.
§ 2º O Ministério Público poderá instaurar procedimento administrativo visando sanar as deficiências ou irregularidades detectadas no exercício do controle externo da atividade policial, bem como apurar as responsabilidades decorrentes do descumprimento injustificado das requisições pertinentes.
§ 3º Decorrendo do exercício de controle externo repercussão do fato na área cível e, desde que não possua o órgão do Ministério Público encarregado desse controle atribuição também para a instauração de inquérito civil público ou ajuizamento de ação civil por improbidade administrativa, incumbe a este encaminhar cópias dos documentos ou peças de que dispõe ao órgão da instituição com a referida atribuição. (Alterado pela Resolução nº 65/2011.)
Art. 5º Aos órgãos do Ministério Público, no exercício das funções de controle externo da atividade policial, caberá:
I – ter livre ingresso em estabelecimentos ou unidades policiais, civis ou aquartelamentos militares, bem como casas prisionais, cadeias públicas ou quaisquer outros estabelecimentos onde se encontrem pessoas custodiadas, detidas ou presas, a qualquer título, sem prejuízo das atribuições previstas na Lei de Execução Penal que forem afetadas a outros membros do Ministério Público;
II – ter acesso a quaisquer documentos, informatizados ou não, relativos à atividade-fim policial civil e militar, incluindo as de polícia técnica desempenhadas por outros órgãos, em especial:
a) ao registro de mandados de prisão;
b) ao registro de fianças;
c) ao registro de armas, valores, substâncias entorpecentes, veículos e outros objetos apreendidos;
d) ao registro de ocorrências policiais, representações de ofendidos e notitia criminis;
e) ao registro de inquéritos policiais;
f) ao registro de termos circunstanciados;
g) ao registro de cartas precatórias;
h) ao registro de diligências requisitadas pelo Ministério Público ou pela autoridade judicial;
i) aos registros e guias de encaminhamento de documentos ou objetos à perícia;
j) aos registros de autorizações judiciais para quebra de sigilo fiscal, bancário e de comunicações;
l) aos relatórios e soluções de sindicâncias findas.
III – acompanhar, quando necessária ou solicitada, a condução da investigação policial civil ou militar;
IV – requisitar à autoridade competente a instauração de inquérito policial ou inquérito policial militar sobre a omissão ou fato ilícito ocorrido no exercício da atividade policial, ressalvada a hipótese em que os elementos colhidos sejam suficientes ao ajuizamento de ação penal;
V – requisitar informações, a serem prestadas pela autoridade, acerca de inquérito policial não concluído no prazo legal, bem assim requisitar sua imediata remessa ao Ministério Público ou Poder Judiciário, no estado em que se encontre;
VI – receber representação ou petição de qualquer pessoa ou entidade, por desrespeito aos direitos assegurados na Constituição Federal e nas leis, relacionados com o exercício da atividade policial;
VII – ter acesso ao preso, em qualquer momento;
VIII – ter acesso aos relatórios e laudos periciais, ainda que provisórios, incluindo documentos e objetos sujeitos à perícia, guardando, quanto ao conteúdo de documentos, o sigilo legal ou judicial que lhes sejam atribuídos, ou quando necessário à salvaguarda do procedimento investigatório.”
Nesses dois artigos se especifica o que o controle externo compreende, destacando-se visitas ordinárias periódicas em repartições policiais, o exame de procedimentos investigatórios, a fiscalização da destinação de armas, valores, substâncias entorpecentes, veículos e outros objetos apreendidos, a fiscalização do cumprimento dos mandados de prisão e das requisições ministeriais e do Poder Judiciário, a fiscalização do cumprimento das medidas de quebra de sigilo de comunicações, o livre ingresso em estabelecimentos policiais, o acesso a quaisquer documentos relativos à atividade-fim policial, o acesso aos presos, aos relatórios e laudos periciais. [24]
Essas medidas fazem parte do controle externo porque estão diretamente relacionadas com a execução da atividade-fim policial, mas a fiscalização não recai sobre assuntos internos, como atos de gestão e direção, ou os recursos humanos e materiais de que dispõe a Polícia para o exercício da atividade de polícia investigativa, os quais pertencem ao campo da autonomia administrativa da Polícia Federal. [25]
Ocorre que a Resolução 20/2007 do CNMP foi alterada pelas Resoluções nº 65/2011, 98/2013 e 113/2014, reformando apenas os seguintes dispositivos, sem alteração substancial na extensão conceitual do controle externo:
“Art. 3º O controle externo da atividade policial será exercido: (...)
Parágrafo único. As atribuições de controle externo concentrado da atividade policial civil ou militar estaduais poderão ser cumuladas entre um órgão ministerial central, de coordenação geral, e diversos órgãos ministeriais locais. (Acrescentado pela Res. 113/2014) (...)[26]
Art. 4º Incumbe aos órgãos do Ministério Público, quando do exercício ou do resultado da atividade de controle externo: (...)
§ 3º Decorrendo do exercício de controle externo repercussão do fato na área cível e, desde que não possua o órgão do Ministério Público encarregado desse controle atribuição também para a instauração de inquérito civil público ou ajuizamento de ação civil por improbidade administrativa, incumbe a este encaminhar cópias dos documentos ou peças de que dispõe ao órgão da instituição com a referida atribuição. (Redação dada pela Resolução nº 65/2011.) [27](...)
Art. 6º. Nas visitas de que trata o artigo 4º, inciso I, desta Resolução, o órgão do Ministério Público lavrará relatório respectivo, consignando todas as constatações e ocorrências, bem como eventuais deficiências, irregularidades ou ilegalidades e as medidas requisitadas para saná-las, devendo manter, na promotoria ou procuradoria, cópia em arquivo específico. (Redação dada pela Resolução 98/2013)”[28]
Acrescente-se que essa conclusão também encontra respaldo na Resolução nº 88/2006 do Conselho Superior do Ministério Público Federal, prevendo-se no seu art. 3º, inciso III, que os procuradores da república, no exercício do controle externo, poderão ter acesso a “quaisquer documentos, objetos e locais, informatizados ou não, relativos à atividade de persecução penal executada pela polícia judiciária”, tais como registro de mandados de prisão, de fianças, de armas, valores, substâncias psicotrópicas, veículos e outros objetos apreendidos, de ocorrências policiais, de inquéritos policiais, de termos circunstanciados (Lei nº 9.099/95), de cartas precatórias, bem como de diligências requisitadas pelo Ministério Público ou pela autoridade judicial. Ou seja, nesse ato normativo do Ministério Público Federal se reconhece que o controle externo alcança apenas a atividade-fim policial, isto é, de investigação, permitindo inferir que não se estende a assuntos administrativos, nem disciplinares.[29]
Diante da constante negativa de acesso a documentos não referentes ao exercício da atividade policial, foi editada a Resolução nº 99, de 22/09/2009 do CSMPF alterando a Resolução 88/2006, acrescentando a possibilidade de acesso a sindicâncias e procedimentos disciplinares:[30]
“Art. 1º. (...) III – à prevenção ou à correção de irregularidade, ilegalidades ou de abuso de poder relacionados à atividade policial; (Redação dada pela Resolução CSMPF Nº 99, de 22/9/2009). (...)
Art. 3.º (...)
III – têm acesso a quaisquer documentos, objetos e locais, informatizados ou não, relativos à atividade policial, em especial: (Redação dada pela Resolução CSMPF Nº 99, de 22/9/2009). a) ao registro de mandados de prisão; b) ao registro de fianças; c) ao registro de armas, valores, substâncias psicotrópicas, veículos e outros objetos apreendidos; d) ao registro de ocorrências policiais; e) ao registro de inquéritos policiais; f) ao registro de termos circunstanciados (Lei nº 9.099/95); g) ao registro de cartas precatórias; h) ao registro de diligências requisitadas pelo Ministério Público ou pela autoridade judicial; i) ao registro de infrações de trânsito e penalidades aplicadas pela Polícia Rodoviária Federal; (Incluído pela Resolução CSMPF Nº 99, de 22/9/2009). j) ao registro e aos autos de sindicâncias e procedimentos disciplinares no âmbito dos órgãos policiais. (Incluído pela Resolução CSMPF Nº 99, de 22/9/2009).”
Por outro lado, destacamos o entendimento no sentido de que quando a requisição de informações não se tratar de assunto afeto ao exercício do controle externo da atividade policial e sim, tiver por objetivo a instrução de procedimento cível de sua titularidade, como um inquérito civil, por exemplo, não caberá recusa desse órgão federal no fornecimento das informações.
Nesse sentido, cumpre destacar decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região, APELRE nº 200951018032309, de 18/02/2014:
APELAÇÃO E REMESSA EX OFFICIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUISIÇÃO DO MPF À POLÍCIA FEDERAL. INFORMAÇÕES SOBRE PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARES EM CURSO NA CORREGEDORIA DO ÓRGÃO. NEGATIVA DA AUTORIDADE COATORA. ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS DO MPF. ART. 129, VI, CF 88. ART. 8º DA LC 75/93. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIASADMINISTRATIVA, CIVIL E CRIMINAL. FALTAS DISCIPLINARES QUE PODEM CONFIGURAR ILÍCITOS PENAIS OU IMPROBIDADE. PODER-DEVER DE INVESTIGAÇÃO DO MPF. APELAÇÃO E REMESSA EX OFFICIO DESPROVIDAS.
1 - Trata-se de apelação e remessa necessária de sentença que julgou procedente o pedido em mandado de segurança determinando à autoridade impetrada (Superintendente Regional da Polícia Federal do Estado do RJ) o fornecimento ao MPF de informações sobre processos administrativos disciplinares em curso na Corregedoria do órgão de Polícia Federal do Estado do Rio de Janeiro.
2 - O fato de o corpo de pareceristas da Corregedoria Geral da Polícia Federal e mesmo seu Corregedor-Geral entenderem o ato de negar tais informações ao MPF como legal atua como suposto apenas para afastar a improbidade administrativa da autoridade coatora, a qual não parece ter negado de má-fé a informação, mas meramente se baseou em parecer que alega estar obrigado a seguir.
3 - Por força do art. 5º, XXXV da CF 88, é o Judiciário o Poder constitucionalmente cometido com o mister de apreciar, de modo definitivo, a legalidade de um ato em seu cotejo com o ordenamento jurídico pátrio. A autoridade coatora agiu escudada em parecer do órgão, o que demonstra boa-fé na atuação (não constituiu ato ímprobo ou delituoso). Contudo, a conclusão a que chegou o parecer da Corregedoria é juridicamente equivocada, razão pela qual o parecer induziu a autoridade coatora a erro, fazendo-a praticar ato ilegal.
4 - O Ministério Público, ao requisitar tais informações, não está a buscar uma ilegítima interferência no exercício do poder disciplinar da Polícia Federal. Nem poderia fazê-lo, vez que o poder disciplinar decorre da inserção do agente público em uma hierarquia dentro de uma entidade ou órgão da Administração Pública, somente podendo ser exercido pelos superiores hierárquicos sobre agente público a eles subordinado. Se os agentes de polícia federal e as autoridades policiais federais não são membros do Ministério Público Federal, jamais poderiam estar submetidos ao poder disciplinar deste (e.g., não poderia um agente de polícia federal responder a um processo disciplinar perante órgão correcional do Ministério Público Federal).
5 - Não é em razão de poder disciplinar que o MPF requereu as informações, mas para efeito de averiguação de ilícitos na esfera criminal ou de atos de improbidade administrativa. É que, em razão da independência das instâncias criminal, cível e administrativa, é possível que um mesmo suposto fático enseje consequências distintas em cada um destes âmbitos. Precedentes: STJ. REsp 1219915 ; MS 19.703/DF. TRF-2. AC: 201251010094441. 6 - É indevido negar relevantes informações ao MPF para o exercício dos poderes-deveres institucionais a ele conferidos pela Constituição da República (art. 129) e pela Lei Orgânica do Ministério Público da União (LC nº 75/93). O Ministério Público é o titular privativo da ação penal pública e, para promovê-la, necessita de informações acerca de delitos ocorridos, não podendo, no regime democrático, haver uma "caixa-preta" a blindar fatos perpetrados por agentes e autoridades policiais que estão sendo ou já foram apurados em sede administrativa. É o Ministério Público também um dos colegitimados para a propositura de ações civis públicas que visam a tutelar a probidade administrativa (Lei nº. 8.429/92 c/c Lei nº. 7.347/85). 7 - Se constatado que a falta funcional é também fato passível de persecução penal ou configura ato ímprobo, é dever do Ministério Público apurar também tais condutas, bem como é seu direito tomar conhecimento de qualquer investigação conduzida em sede administrativa que possa facilitar a formação de sua opinio delicti ou formar sua convicção quanto à existência de indícios de improbidade administrativa. 8 - O fundamento da requisição de informações à Polícia Federal, in casu, não é o exercício do controle externo da atividade policial presente no art. 129, VII da Constituição, mas sim o poder do Ministério Público de requerer informações de procedimentos disciplinares de quaisquer órgãos ou entidades da Administração Pública (art. 129, VI da Constituição c/c 8º, II, LC nº 75/93). 9 - Este poder de requisição lastreado no art. 129, VI da Constituição e no art. 8º, II, LC nº 75/93 é genérico e nada tem que ver com a atividade tipicamente policial. Veja-se que é precisamente esta a orientação da CGU, ou seja, a de atender as requisições do MPF de informações de processos disciplinares perante qualquer entidade da Administração Federal ou mesmo a de remeter cópia do referido processo quando o ilícito disciplinar também configurar ilícito penal ou ato ímprobo. 10 - Desta forma, a autoridade coatora não se poderia furtar a fornecer tais informações, uma vez que o Departamento de Polícia Federal é também um órgão da Administração Pública Direta federal (subordinado ao Ministério da Justiça). Precedentes: TRF-2 - REOMS 200651130006774 ; APELREEX: 200951100027880. 11 - Apelação e remessa necessária a que se nega provimento.[31]
Desse modo, informação de cunho administrativo que seja requisitada pelo Ministério Público Federal visando instruir ação civil pública ou mesmo inquérito civil deverá ser prestada.
Após uma breve retrospectiva dos fatos em análise, cumpre destacar, ao se enfrentar as alegações formuladas pela douta procuradoria-geral da República, que as normas impugnadas não contrariam a divisão funcional do poder (art. 2º).
Ora, não há de se falar que a criação do Conselho Superior de Polícia ou que suas resoluções afrontam o princípio da legalidade (art. 5º, II).
Nesse ponto, José dos Santos Carvalho Filho, em obra clássica, ensina que é lícito que o Poder Executivo crie órgãos auxiliares, inferiores ou subalternos, desde que aproveite os cargos já existentes e tenha a competência delegada por lei, somando-se, ainda, a condição de não serem praticados atos que pudessem constranger a esfera jurídica dos particulares. Cita-se trecho da obra do eminente autor: [32]
Representando compartimentos internos da pessoa pública, os órgãos públicos não são livremente criados e extintos pela só vontade da Administração. Tanto a criação como a extinção de órgãos dependem de lei, e nesse sentido dispõe a vigente Constituição quando inclui a exigência na relação das denominadas "reservas legais", matérias cuja disciplina é reservada à lei (art. 48, XI). Anteriormente era exigida lei para a criação, estruturação e atribuições dos órgãos, mas com a nova redação dada ao dispositivo pela EC n° 32, de 11/9/2001, a exigência passou a alcançar apenas a criação e a extinção de órgãos. Em consequência, a estruturação e as atribuições podem ser processadas por decreto do chefe do Executivo, como consta, aliás, no art. 84, VI, "a", da CF, também alterado pela referida Emenda. Não obstante, pelo evidente interesse da Administração, a Carta reserva ao Presidente da República (e, por simetria, aos demais Chefes do Executivo) iniciativa privativa para deflagrar o processo legislativo sobre a matéria (art. 61, § 1°, II, "e", da CF). A EC n° 32/2001, alterando este último dispositivo, fez remissão ao art. 84, VI, da CF, também alterado pela aludida Emenda, como vimos, segundo o qual é da competência do Presidente da República dispor, mediante decreto, sobre organização e funcionamento da Administração Federal, desde que não haja aumento de despesas nem criação ou extinção de órgãos públicos. Sendo assim, são legítimas a transformação e a reengenharia de órgãos públicos por ato privativo do Chefe do Executivo (e, portanto, dispensada lei) quando tais fatos administrativos se incluírem no mero processo de organização da administração pública. A nova diretriz constitucional já tinha o endosso de parte da doutrina, segundo a qual seria lícito que o Executivo criasse órgãos auxiliares, inferiores ou subalternos, desde que aproveitasse os cargos já existentes e tivesse a competência delegada por lei, somando-se ainda a condição de não serem praticados atos que pudessem constranger a esfera jurídica dos particulares. De qualquer forma, a Constituição agora parece ter dirimido qualquer dúvida a respeito dessa possibilidade. Sobre o poder de deflagrar o processo legislativo para a criação de órgãos públicos (iniciativa reservada ou privativa) dois aspectos merecem realce. De um lado, é inconstitucional a lei sobre a matéria que se tenha originado da iniciativa de outro órgão; se a iniciativa, por exemplo, é do Chefe do Poder Executivo, o projeto de lei não pode ser apresentado por membro ou comissão do Legislativo. De outro, deve ser lembrado que a Constituição aponta hipóteses em que a iniciativa reservada é atribuída a órgãos diversos. Assim, além do art. 61, § 1°, II, "e", da CF (iniciativa do Presidente da República e, por simetria, dos demais Chefes do Executivo), encontra-se tal tipo de iniciativa nos arts. 96, II, "c" e "d" (iniciativa dos Tribunais Judiciários) e 127, § 2° (iniciativa do Ministério Público).
Também não há violação à competência do Congresso Nacional e do Poder Executivo para criação de órgãos públicos (arts. 48, XI, e 88). Ora, são legítimas a transformação e a reengenharia de órgãos públicos por ato privativo do Chefe do Executivo (e, portanto, dispensada lei) quando tais fatos administrativos se incluírem no mero processo de organização da administração pública. Nem se diga que há violação à competência do Presidente da República para organizar a administração pública federal (art. 84, VI, a) pelos mesmos fundamentos.
Ora, a criação do Conselho Superior de Polícia representa apenas uma reengenharia da estrutura interna da Polícia Federal por ato do Ministro de Estado da Justiça, com delegação de poder do Presidente da República.
Não prospera o argumento de que as normas impugnadas violariam a competência constitucional do Ministério Público para controle externo da atividade policial, prevista no art. 129, VI e VII, da Constituição da República. Isso não ocorre porque as normas impugnadas apenas orientam as atividades policiais e administrativas e regulamentam os procedimentos adotados pela polícia criminal em face de solicitações ou requisições externas.
Em nenhum momento, as resoluções supramencionadas invadem a competência legislativa do Congresso Nacional. Ora, a criação do Conselho Superior de Polícia está prevista no Regimento Interno do DPF, aprovado pela Portaria 2.877, de 30 de dezembro de 2011, do Ministro da Justiça.
Nessa feita, o Conselho Superior de Polícia foi Instituído apenas com a finalidade de “orientar as atividades policiais e administrativas em geral” e “opinar nos assuntos de relevância institucional”. O Conselho Superior de Polícia, ao contrário do alegado pelo Exmo. Procurador-geral da República, não foi concebido como verdadeiro órgão central de deliberação coletiva da administração da Polícia Federal.
Ademais, as Resoluções 1 e 2, de 26 de março de 2010, do Conselho Superior de Polícia (CSP), e a Resolução Conjunta 1, de 1º de julho de 2015, desse colegiado e do Conselho Nacional dos Chefes de Polícia Civil, não restringiram atuação do Ministério Público, em afronta aos arts. 2º, 5º, II, e 129, VI e VII, da Constituição da República.
As resoluções dos Conselhos apenas regulamentaram a atuação das polícias civis e federal em face das requisições do Ministério Público, agindo de acordo com o poder regulamentar, que nada mais é do que uma das formas de expressão da função normativa do Poder Executivo, cabendo a este editar normas complementares à lei para a sua fiel execução.
Deve-se, portanto, notar que o poder regulamentar não pode ser confundido com o exercício do Poder Legislativo, mas deve ser considerado com a aplicação da lei aos casos concretos com o objetivo de atender ao interesse público. Nesse sentido, é interessante notar que o poder regulamentar é função típica do Poder Executivo e um poder de caráter derivado ou secundário, pois decorre da existência da Lei. Neste sentido, o Ministro Dias Tóffoli assim se manifesta: “A atuação administrativa com esse fundamento é legítima quando está restrita a expedir normas complementares à ordem jurídico-formal vigente; em outras palavras, quando configura exercício de função típica do Poder Executivo, qual seja, a execução das leis. ” [33]
Ou seja, o Conselho Superior de Polícia, em nenhum momento, buscou limitar o controle externo da atividade policial e impor ao Ministério Público o que poderia e o que não poderia fiscalizar. Não há, pois, a fixação de quaisquer restrições a funções institucionais do Ministério Público. Apenas as resoluções deixam claro que o controle externo é da “atividade policial” e não da “atividade administrativa” desenvolvida pelos órgãos policiais.
Nem se diga que as disposições da resolução, ao permitirem exclusão de acesso a documentos requisitados pelo MP, conflitariam com a ordem constitucional, que não faz tal supressão. Nessa toada, o Conselho Superior de Polícia, do DPF e o Conselho Nacional dos Chefes de Polícia Civil não pretendem, de forma alguma, fixar obrigações e limites ao controle externo da atividade policial, pois se trata de função conferida ao Ministério Público diretamente pela Constituição da República.
Muito menos, as normas impugnadas visam criar obstáculos para que o MP obtenha informações administrativas de órgãos policiais, requisitadas com o fim de coibir e prevenir abusos ou violações a direitos e garantias fundamentais. Dessa forma, não houve e não há restrições à atuação do Ministério Público.
Ademais, os atos praticados pelo Conselho Superior de Polícia Federal e pelo Conselho Nacional dos Chefes de Polícia Civil são legítimos, pois tratam apenas de procedimentos internos das polícias frente a requisições de outros órgãos, para se evitar que as requisições sejam utilizadas para obtenção de informações não relacionadas à atividade-fim da polícia. Não há a intenção, por parte das normas impugnadas, de se criar condições e requisitos para o controle externo do Ministério Público.
Infelizmente, percebe-se que a Procuradoria-geral da República, numa autêntica atuação sindical e corporativista, defende apenas a ampliação indevida e inconstitucional do controle externo da atividade policial, com a finalidade de que o controle externo se transforme numa autêntica subordinação hierárquica da polícia civil e da polícia federal ao Ministério Público. Caso isso ocorra, estaremos diante de uma clara violação aos princípios constitucionais da legalidade e da separação de poderes.
Por todo o exposto, cumpre mencionar que o Conselho Superior de Polícia é um órgão que compõe a estrutura da Polícia Federal há mais de 20 anos. O referido Conselho encontra-se previsto desde a publicação da Portaria nº 736/96-MJ, de 10 de dezembro de 1996 (Regimento Interno da Polícia Federal).
Roga-se, portanto, que o Supremo Tribunal Federal não declare a inconstitucionalidade de órgão tão importante da cúpula da Polícia Federal. Não se pode enfraquecer a Polícia Federal num momento histórico em que a imensa maioria da sociedade clama por mais autonomia de uma das mais importantes instituições da República.
