Passaram-se mais de vinte e cinco anos após a vigência da Constituição sem ter sido regulamentado o próprio mandado de injunção, constatação que comprova o descaso do legislador quanto ao seu dever de legislar para viabilizar a eficácia das normas constitucionais.

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Aprovação e objeto do PLC nº 18/2015. 3. Cabimento e legitimidade. 4. Competência, recursos e procedimento. 5. Eficácia da decisão. 6. Considerações finais. 7. Referências.


1. Introdução

A força normativa da Constituição deve ser consolidada e preservada pela interpretação constitucional, em conformidade com o princípio da ótima concretização da norma[3]. Isso porque “se a Constituição não corresponde aos valores da sociedade na qual será aplicada, irreversível será o caminho no sentido do Hiato Constitucional, estágio preliminar para a Revolução, tomada no sentido de quebra do processo constitucional”[4]. O hiato constitucional, que é a discrepância entre o conjunto dos valores sociais consagrados pela Constituição (Ideologia Constitucional) e a realidade vigente na sociedade, contribui para a ineficácia das leis e para os abalos nos ordenamentos jurídicos gerados por revoluções[5].

Uma das causas da “síndrome da inefetividade das normas constitucionais” é a inobservância do dever constitucional de legislar ou regulamentar norma constitucional para torná-la autoaplicável. Diante dessa problemática decorrente da inércia do legislador quanto ao seu dever de regulamentar as normas constitucionais, a Constituição Federal de 1988 introduziu no nosso sistema jurídico dois instrumentos para solucionar as omissões inconstitucionais: o mandado de injunção e a ação direta de inconstitucionalidade por omissão.

A ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO), originária da Constituição da Iugoslávia de 1974[6], constitui mecanismo de controle abstrato das omissões inserido no art. 103, § 2º, da CF/88. A Lei nº 9.868/99, com redação dada pela Lei nº 12.063/09, regulamentou a ADO como sendo processo de caráter objetivo, em que os legitimados ativos são aqueles previstos no art. 103 da CF/88, até mesmo porque a decisão proferida na referida ação possui eficácia contra todos e efeito vinculante em relação ao Executivo e ao Judiciário, conforme art. 102, § 2º, da CF.

Por sua vez, o mandado de injunção, instituto criado originariamente pelo Constituinte de 1988[7] e inserido no art. 5º, LXXI, da CF/88, representa uma garantia constitucional que permite a qualquer lesado realizar o controle concreto das omissões inconstitucionais para viabilizar o exercício de direito fundamental carente de regulamentação. André Rosa explica que o mandado de injunção está relacionado diretamente com a eficácia dos direitos constitucionais em sua compreensão enquanto direito públicos subjetivos[8].

Recentemente, em 01/06/16, foi aprovado pelo Senado Federal o PLC nº 18/15 (PL nº 6.128/09 na Câmara dos Deputados), o que indica que em breve, provavelmente, será promulgada a lei regulamentadora do mandado de injunção. Assim, passaram-se mais de vinte e cinco anos após a vigência da Constituição sem ter sido regulamentado o próprio mandado de injunção, constatação que comprova o descaso do legislador quanto ao seu dever de legislar para viabilizar a eficácia das normas constitucionais.


2. Aprovação e objeto do PLC nº 18/2015

Importante salientar que, durante muito tempo, tramitaram vários projetos de lei para regulamentar o mandado de injunção, como o PL nº 6.002/90 e o PL nº 6.128/09. O PL nº 6.002/90, projeto simples que basicamente determinava a aplicação subsidiária do CPC e da Lei do Mandado de Segurança, foi aprovado pelo Senado Federal.

Porém, em 24/03/15, o plenário da Câmara dos Deputados aprovou o PL nº 6.128/09, de autoria do Deputado Flávio Dino, declarando prejudicado o PL nº 6.002/90 e determinando o arquivamento deste[9]. Na justificação do PL nº 6.128/09 constam relevantes aspectos do projeto, sendo importante destacar o seguinte trecho:

O projeto é inovador nas disposições relativas ao mandado de injunção coletivo, à eventual efeito erga omnes e na previsão de uma ação de revisão da decisão proferida em mandado de injunção, “quando sobrevierem relevantes modificações das circunstâncias de fato ou de direito”.

Destaco, finalmente, que o texto estabelece a primazia da norma regulamentadora que for editada pelo Congresso Nacional, nos termos do artigo 11 do projeto[10].

Diante da aprovação do PL nº 6.128/09 pela Câmara dos Deputados, o referido projeto foi encaminhado para o Senado Federal e o Plenário desta Casa Revisora, recentemente, em 01/06/16, aprovou o Projeto de Lei da Câmara (PLC) nº 18/15 (PL nº 6.128/09, na Casa de Origem)[11].

Registre-se que o Senado Federal inseriu duas emendas no projeto apenas para alterar a redação dos dispositivos, sem alteração no conteúdo, conforme Parecer nº 527/16[12], e seus adendos, da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, de Relatoria do Senador Eunício Oliveira, e Parecer nº 528/16[13], da Comissão Diretora, sendo uma emenda referente à alteração do art. 14 do PLC nº 18/15, que na redação original fazia menção ao antigo Código de Processo Civil e na redação final passou a fazer menção ao atual Código de Processo Civil, e a outra emenda referente à inclusão do inciso IV ao art. 12 do do PLC nº 18/15 para admitir a legitimidade ativa da Defensoria Pública para o ajuizamento do mandado de injunção coletivo.

Nesse contexto, e diante da iminência da regulamentação do mandado de injunção, já que o PLC nº 18/15, aprovado pelo Plenário do Senado Federal, foi encaminhado para sanção presidencial, torna-se relevante apreciar criticamente os principais aspectos da normatização do instituto.

O PLC nº 18/15 possui 15 artigos, os quais serão analisados a partir dos principais aspectos do estudo do mandado de injunção e representam, no geral, a consagração do posicionamento doutrinário e jurisprudencial já firmados no nosso ordenamento.

O art. 1º do PLC nº 18/15 indica o objeto do projeto que é a disciplina do processo e julgamento do mandado de injunção individual e coletivo. O art. 14 do PLC nº 18/15 determina a aplicação subsidiária ao mandado de injunção das normas do mandado de segurança (Lei nº 12.016/09) e do Código de Processo Civil. Ademais, conforme o disposto no art. 15 do PLC nº 18/15, a vigência da lei em questão (decorrente do PLC nº 18/15) será imediata, pois entrará em vigor na data de sua publicação.


3. Cabimento e legitimidade

O caput do art. 2º do PLC nº 18/15, basicamente reiterando o disposto no art. 5º, LXXI, da CF/88, estabelece que o mandado de injunção será concedido sempre que a “falta total ou parcial” de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

O referido dispositivo, ao mencionar expressamente “falta total ou parcial” de norma regulamentadora, permite concluir que é cabível o mandado de injunção diante da omissão parcial.

A omissão inconstitucional pode ser total, quando inexistir norma regulamentadora, ou parcial, quando a regulamentação existente se apresentar insuficiente[14]. Explicitando o cabimento de mandado de injunção contra omissão parcial, o parágrafo único do art. 2º do PLC nº 18/15 dispõe que há omissão parcial “quando forem insuficientes as normas editadas pelo órgão legislador competente”.

A legitimidade ativa e passiva do mandado de injunção está prevista no art. 3º do PLC nº 18/15. No mandado de injunção, o legitimado passivo, denominado impetrado, será o Poder, órgão ou autoridade com atribuição para editar a norma regulamentadora.

O legitimado ativo, denominado impetrante, será a pessoa natural ou jurídica que se afirma titular dos direitos, liberdades ou prerrogativas cujo exercício está inviabilizado diante da falta de norma que os regulamente. Assim, qualquer lesado em razão da inércia do legislador no seu dever de regulamentação das normas constitucionais pode impetrar mandado de injunção para viabilizar o exercício do seu direito, liberdade ou prerrogativa.

Trata-se, pois, de uma garantia constitucional por meio da qual qualquer lesado pode assegurar o exercício do direito fundamental carente de regulamentação. O mandado de injunção difere da ADO porque esta ação visa apenas a declaração da mora do legislador e somente pode ser ajuizada pelos legitimados do art. 103 da CF/88.

Ademais, o art. 12 do PLC nº 18/15 trata dos legitimados ativos do mandado de injunção coletivo. O PLC nº 18/15 prevê a possibilidade de ajuizamento do mandado de injunção coletivo, assim como ocorre na lei do mandado de segurança, por partido político com representação no Congresso Nacional, para assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas de seus integrantes ou relacionados com a finalidade partidária (inciso II) e ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano, para assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas em favor da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados, na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial (inciso III).

Ademais, apresenta um avanço em relação ao rol de legitimados ativos do mandado de segurança coletivo (art. 21 da Lei nº 12.016/09), pois, segundo o art. 12 do PLC nº 18/15, também possui legitimidade ativa para o mandado de injunção coletivo o Ministério Público, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais ou individuais indisponíveis (inciso I), e a  Defensoria  Pública,  quando  a tutela  requerida  for  especialmente  relevante para  a  promoção  dos  direitos  humanos  e  a  defesa  dos  direitos  individuais  e  coletivos  dos necessitados (inciso IV).

Diferentemente do parágrafo único do art. 21 da Lei nº 12.016/09 que dispõe que os direitos protegidos pelo mandado de segurança coletivo podem ser coletivos ou individuais homogêneos, não incluindo expressamente os direitos difusos, o parágrafo único do art. 12 do PLC nº 18/15 estabelece que os direitos, liberdades e prerrogativas protegidos pelo mandado de injunção coletivo são os pertencentes, indistintamente, a uma coletividade indeterminada de pessoas ou determinada por grupo, classe ou categoria.

Aparentemente, o legislador não quis se utilizar da clássica divisão doutrinária de direitos coletivos lato sensu em direitos difusos, direitos coletivos em sentido estrito e direitos individuais homogêneos. Certamente, haverá uma discussão doutrinária acerca de quais os direitos coletivos podem ser tutelados pelo mandado de injunção.

De todo modo, considerando a possibilidade expressa de ajuizamento do mandado de injunção coletivo pelo Ministério Público, para casos de maior amplitude em relação aos incisos II, III e IV do art. 12 do PLC nº 18/15, é possível afirmar que o legislador visou maximizar as hipóteses de ajuizamento de mandado de injunção coletivo, já que se utilizou de expressões bastante genéricas quanto ao Ministério Público (defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais ou individuais indisponíveis).

Esses questionamentos apresentam enorme relevância também porque estão relacionados com a eficácia da decisão em mandado de injunção coletivo, assunto que será abordado no decorrer deste trabalho.


4. Competência, recursos e procedimento

A competência, os recursos e o procedimento em mandado de injunção receberam tratamento semelhante ao que ocorre no âmbito do mandado de segurança.

Quanto à competência, o PLC nº 18/15 não tratou de forma suficiente o tema, embora seja possível afirmar, diante da previsão do art. 3º de que o legitimado passivo é o Poder, órgão ou autoridade com atribuição para editar a norma regulamentadora e do art. 4º de que a petição inicial deve indicar, além do órgão impetrado, a pessoa jurídica que este integra ou à qual se acha vinculado, que a competência para julgar o mandado de injunção, à semelhança do que ocorre no mandado de segurança (art. 14 do PLC nº 18/15), se define pela categoria da autoridade impetrada ou pela sua sede funcional, devendo ser impetrado o mandado de injunção no local onde a autoridade impetrada exerce suas funções.

A vinculação do polo passivo do mandado de injunção ao órgão legislativo ou executivo responsável pela ausência de regulamentação representa uma “solução pouco democrática que o texto constitucional ofertou para o processamento e julgamento do mandado de injunção”, pois o cidadão, isoladamente, encontrará maiores obstáculos para efetivar sua garantia constitucional diretamente perante o Supremo ou outro tribunal competente, além de existir o risco de criação de vários requisitos de admissibilidade da referida garantia diante da possibilidade de ajuizamento de inúmeros mandados de injunção[15].

Destaque-se que, em trabalho pioneiro sobre o mandado de injunção, Ivo Dantas salientou que nos Projetos de Constituição “A” e “B” da Comissão de Sistematização da Assembleia Nacional Constituinte era prevista competência para o processo e julgamento do mandado de injunção pelos juízes federais, porém a referida previsão foi excluída na redação final[16].

Considerando que o PLC nº 18/15 não se pronunciou sobre a matéria recursal nem mesmo sobre a execução da decisão, será aplicável, no que couber, a Lei nº 12.016/09.

Conforme determinação do art. 4º do PLC nº 18/15, além de indicar o órgão impetrado e a pessoa jurídica que este integra ou à qual se acha vinculado, a petição inicial deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual. Nos termos do § 1º do referido artigo, quando não for transmitida por meio eletrônico, a petição inicial e os documentos que a instruem serão acompanhados de tantas vias quantos forem os impetrados.

O impetrante, comprovando que houve recusa no fornecimento de documento necessário à prova do alegado, pode requerer a exibição de tal documento que se encontre em repartição ou estabelecimento público, em poder de autoridade ou de terceiro, devendo o juiz ordenar a sua exibição no prazo de 10 (dez) dias (art. 4º, § 2º, do PLC nº 18/15). A cópia do documento exibido será juntada à segunda via da petição para ser entregue ao impetrado. Caso a recusa em fornecer o documento seja do impetrado, a ordem de exibição será efetuada no próprio instrumento da notificação (art. 4º, § 3º, do PLC nº 18/15).

O juízo competente receberá a inicial e ordenará a notificação do impetrado, enviando-lhe a segunda via da petição inicial apresentada com as cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste informações, bem como determinará, ainda, a ciência do ajuizamento da ação ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, enviando-lhe cópia da inicial, para que, querendo, ingresse no feito (art. 5º do PLC nº 18/15).

Por outro lado, o juízo indeferirá, desde logo, a petição inicial quando manifestamente incabível ou improcedente a impetração (art. 6º do PLC nº 18/15). Desta decisão do relator que indeferir a inicial caberá agravo, em 5 (cinco) dias, para o órgão colegiado competente para o julgamento da impetração (art. 6º, parágrafo único, do PLC nº 18/15).

Após o transcurso do prazo para o impetrado apresentar suas informações, o juízo determinará a intimação do Ministério Público para se manifestar no prazo 10 (dez) dias. Ao final deste prazo, com ou sem parecer do Ministério Público, os autos deverão ser conclusos para decisão (art. 7º do PLC nº 18/15).


Autores

  • Ana Célia de Sousa Ribeiro

    Graduada em Direito pela UFPE. · Especialista em Direito Civil e Processo Civil pela Escola Superior de Advocacia em Pernambuco (ESA/PE). · Especialista em Direito Constitucional pelo Complexo Educacional Damásio de Jesus. · Mestre em Direito pela UFPE. · Doutoranda em Direito pela UFPE. · Analista Judiciária - Área Judiciária - da Justiça Federal em Pernambuco.

    Textos publicados pela autora

  • Ivo Dantas

    Ivo Dantas

    Professor Titular da Faculdade de Direito do Recife - UFPE. Doutor em Direito Constitucional - UFMG. Livre Docente em Direito Constitucional - UERJ, e em Teoria do Estado - UFPE. Membro da Academia Brasileira de Letras Jurídicas. Membro da Academia Brasileira de Ciências Morais e Políticas. Presidente do Instituto Pernambucano de Direito Comparado. Presidente da Academia Pernambucana de Ciências Morais e Políticas. Membro do Instituto IberoAmericano de Derecho Constitucional México). Membro do Consejo Asesor del Anuario IberoAmericano de Justicia Constitucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (CEPC), Madrid. Membro da Academia Pernambucana de Letras Jurídicas. Fundador da Associação Brasileira dos Constitucionalistas Democráticos. Membro efetivo do Instituto dos Advogados de Pernambuco. Membro do Instituto Pimenta Bueno - Associação Brasileira dos Constitucionalistas. Professor orientador visitante do Programa de Pós-Graduação em Ciências da Saúde, Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Juiz Federal do Trabalho (aposentado). Vice-Presidente da Comissão de Precatórios Judiciais da OAB, Secção de Pernambuco. Advogado e Parecerista.

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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

RIBEIRO, Ana Célia de Sousa; DANTAS, Ivo. A regulamentação do mandado de injunção: análise crítica do PLC nº 18/15 (PL nº 6.128/09 na Câmara dos Deputados). Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 21, n. 4768, 21 jul. 2016. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/50046>. Acesso em: 19 ago. 2018.

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