RESUMO: A demanda brasileira para o setor elétrico avança e a nossa capacidade de produção e integração nacional ainda é insuficiente para suportá-la. Diante disso, surgem projetos ambiciosos de expansão da matriz energética que nem sempre estão de acordo com a Política Nacional de Recursos Hídricos e com o ordenamento jurídico que regulam o licenciamento ambiental das Usinas Hidrelétricas. Por meio do método hipotético-dedutivo, analisamos as etapas do licenciamento e o papel da Agência Nacional de Águas e da Agência Nacional de Energia Elétrica para a sua concretização e constatamos a necessária atuação conjunta entre esses órgãos para preservar os nossos recursos hídricos, o uso múltiplo das águas brasileiras e possibilitar o tão almejado desenvolvimento sustentável no setor elétrico.
PALAVRAS-CHAVE: Recursos hídricos; hidrelétricas; licenciamento; Agência Nacional de Águas.
ABSTRACT: The Brazilian demand for the electricity sector and advances our national production and integration capacity is still insufficient to support it. Thus, there are ambitious projects of expansion of energy sources that are not always in accordance with the National Water Resources Policy and the law governing the environmental licensing of hydroelectric plants. Through the hypothetical-deductive method, we analyzed the licensing steps and the role of the National Water Agency and the National Electric Energy Agency for its implementation and found the necessary joint action between these bodies to preserve our water resources use multiple Brazilian waters and enable the much desired sustainable development in the energy sector.
KEYWORDS: Water resources; hydropower; licensing; National Water Agency.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como objetivo estudar a Lei 9.984/2000, que criou a Agência Nacional de Águas, órgão propulsor da Política Nacional de Recursos Hídricos, pois, dentre as suas atribuições, está a de implementá-la e fiscalizar o uso e aproveitamento dos corpos de água sob a sua circunscrição, aliando o desenvolvimento econômico aos múltiplos usos dos setores que demandam por esse bem econômico e finito.
A pesquisa demonstrará, por meio do método hipotético-dedutivo, a atuação conjunta entre a Agência Nacional de Águas e a Agência Nacional de Energia Elétrica para a emissão de reserva de disponibilidade hídrica de um corpo de água objeto de concessão para aproveitamento hidrelétrico, e sua conversão automática em outorga de direitos de uso de recursos hídricos para fins de instalação e funcionamento de Usinas Hidroelétricas de Energia.
1. Licenciamento ambiental
O conceito de licença ambiental não se confunde com o de licença originário do Direito Administrativo. Enquanto neste ramo do Direito a licença tem um caráter de ato administrativo definitivo, no licenciamento ambiental nos deparamos com um conceito dinâmico, condizente com os princípios que permeiam todo o estudo do Direito Ambiental, onde, nas palavras de MACHADO (2013, p. 323), “a Administração Pública pode intervir periodicamente para controlar a qualidade ambiental da atividade licenciada”.
Segundo a Constituição Federal de 1988, em seu art. 23, especialmente nos incisos III, VI e VII, é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas e preservar as florestas, a fauna e a flora.
Nesse contexto, foi sancionada a Lei Complementar n. 140/2011 para fixar normas de competência comum entre os entes federados na proteção do meio ambiente quanto aos bens acima apontados.
A LC n. 140/2011 também alterou a Lei n. 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, dentre outras providências.
A Lei n. 6.938/81, por sua vez, já previa, antes do advento da CF/1988, o Licenciamento Ambiental como um de seus instrumentos ao dispor no inciso IV de seu art. 9º que é instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras (Grifo nosso).
A redação do art. 10, caput, da Lei n. 6.938/81, recebeu nova redação por força do art. 20 da LC n. 140/2011, onde se estabeleceu que a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.
O parágrafo 1º do art. 10 da Lei n. 6.938/81 estabelece que os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão publicados no jornal oficial, bem como em periódico regional ou local de grande circulação, ou em meio eletrônico de comunicação mantido pelo órgão ambiental competente (Grifo nosso).
Ora, se tanto o inciso IV do art. 9º quanto o parágrafo 1º do art. 10 da citada lei trazem os termos “revisão” e “renovação”, respectivamente, ao se referirem à Licença Ambiental, podemos concluir que esta não se trata de uma licença propriamente dita, ato administrativo de caráter definitivo, mas de um ato administrativo sob o regime da autorização, visto que a qualquer momento podem os Órgãos competentes intervierem para fiscalizar e controlar a qualidade ambiental da atividade licenciada.
Sobre o ato administrativo de regime autorizativo, conceitua DI PIETRO (2001, p. 211):
Autorização – ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração faculta ao particular o uso privativo de bem público, ou o desempenho de atividade material, ou a prática de ato que, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos. É um ato constitutivo.
Outrossim, é do art. 2º, inc. I da referida LC que extraímos o conceito de Licenciamento Ambiental, in verbis:
Art. 2o Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se:
I - licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental;
(...)
A Resolução CONAMA n. 237/97, que dispõe sobre a revisão e complementação dos procedimentos e critérios utilizados para o licenciamento ambiental, por sua vez, além de conceituar Licenciamento Ambiental, também define a Licença Ambiental, in verbis:
Art. 1º Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:
I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
2. O licenciamento para exploração do potencial de energia hidroelétrica
Ao estudarmos a Política Nacional de Recursos Hídricos, instituída pela Lei n. 9.433/97, observamos que, dentre as diretrizes gerais de ação para a sua implementação, foi elencada a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental.
Dessa forma, para o nosso estudo, cumpre destacarmos a necessidade da outorga de direitos de uso de um recurso hídrico para o licenciamento ambiental de um empreendimento ou atividade de produção de energia hidroelétrica.
A construção de uma Usina Hidrelétrica (UHE) amolda-se aos ditames da Resolução CONAMA n. 237/97, a qual listou quais atividades dependem de prévio licenciamento ambiental.
Para a mencionada resolução, a localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis.
E para usos e aproveitamentos dos recursos hídricos por empreendimentos hidrelétricos, por exemplo, dispõe a mesma resolução, em seu art. 10, parágrafo 1º, que no procedimento de licenciamento ambiental deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes. (Grifo nosso).
Vista a necessária integração entre a gestão de recursos hídricos e a gestão do meio ambiente para fins de controle prévio pelo Poder Público, passamos a discorrer sobre o licenciamento para uso de potencial de energia hidroelétrica.
De modo a viabilizar a concessão ou a autorização do uso do potencial de energia hidroelétrica em corpo de água de domínio da União, é necessário que a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) ou a Empresa de Pesquisa Energética (EPE), inicialmente, providencie junto à Agência Nacional de Águas (ANA) uma Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica (DRDH).
Portanto, dois bens públicos são objeto de concessão pela Administração Pública: o potencial de energia hidroelétrica, pela ANEEL ou EPE, e o direito de uso de recursos hídricos, pela ANA, consoante todo o regramento legal disposto nas Leis n. 9.433/97 (que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos) e n. 9.984/2000 (que dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Águas - ANA, entidade federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e de coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos), Decreto n. 3.692/2000 e nas Resoluções n. 16/2001 e n. 37/2004 do Conselho Nacional de Recursos Hídricos – CNRH.
Nos rios de domínio dos Estados e do Distrito Federal, o responsável pela emissão da Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica é o respectivo órgão gestor de recursos hídricos. Esses órgãos gestores estaduais também compõem o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
Com base na legislação acima, a ANA editou a Resolução n. 131/2003, estabelecendo procedimentos referentes à emissão de declaração de reserva de disponibilidade hídrica e de outorga de direito de uso de recursos hídricos, para uso de potencial de energia hidráulica superior a 1 MW em corpo de água de domínio da União.
Antes de dar início ao processo licitatório para concessão ou autorização do uso do potencial de energia hidráulica de um determinado corpo de água, a ANEEL ou a EPE deve obter junto à ANA uma garantia de disponibilidade hídrica de um determinado corpo de água. Quando existir um ganhador no processo licitatório da autoridade competente do setor elétrico, e ele satisfizer todas as exigências legais do licenciamento ambiental, o efetivo uso e aproveitamento daquele recurso hídrico estará assegurado, na forma do art. 1º da Resolução ANA n. 131/2003.
Basicamente, pois, a referida garantia materializa-se na Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica, emitida pela ANA a pedido da ANEEL, a qual, posteriormente ao procedimento licitatório e respeitando as fases do Licenciamento Ambiental perante o órgão competente (IBAMA, no caso de rios de domínio da União), converter-se-á automaticamente em outorga (autorização) de direito de uso do recurso hídrico objeto do empreendimento.
A conversão automática em outorga tem sido objeto de várias Ações Civis Públicas, porquanto realizadas em desacordo com a Política Nacional de Recursos Hídricos.
De acordo com o Manual de Estudos de Disponibilidade Hídrica para Aproveitamentos Hidrelétricos, item 3.4, ao solicitar a Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica, a autoridade do setor elétrico deverá encaminhar a Carta de Solicitação da DRDH, o formulário da Ficha Técnica do Empreendimento Hidrelétrico, o Relatório de Estudos de Disponibilidade Hídrica, anexando a Anotação de Responsabilidade Técnica – ART dos técnicos responsáveis pelos respectivos estudos técnicos, bem como os Estudos de Viabilidade ou o projeto básico do aproveitamento hidrelétrico.
Após a análise do pedido pela Superintendência de Outorgas e Fiscalização da ANA (SOF), a Diretoria Colegiada deliberará sobre a DRDH que, se for o caso, será emitida por meio de Resolução com prazo de validade de três anos, renováveis mediante solicitação da ANEEL ou EPE (art. 5º, parágrafo 1º).
A DRDH é convertida automaticamente em outorga de direito de uso de recurso hídrico tão logo a ANEEL forneça à ANA cópia do contrato de concessão ou do ato administrativo de autorização para exploração do potencial de energia hidráulica localizados em rios de domínio da União (Art. 6º da Resolução ANA n. 131/2003). Com isso, a outorga de direito de uso de recursos hídricos terá prazo de validade coincidente com o contrato de concessão ou autorização da ANEEL ou da EPE.
3. A Agência Nacional de Águas e a Lei 9.984/2000
A Agência Nacional de Águas foi criada pela Lei n. 9.984/2000 para implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e coordenar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Singrh).
A referida lei estabelece regras para a atuação da ANA, sua estrutura administrativa e fontes de recursos.
Segundo o art. 3º da Lei, a ANA é uma autarquia com regime especial, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente com a finalidade de implementar, em sua esfera de atribuições, a Política Nacional de Recursos Hídricos, integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Sua sede é no Distrito Federal, sendo permitida a instalação de unidades administrativas nos Estados da Federação.
É de se notar que a criação da ANA é um desdobramento da Política Nacional de Recursos Hídricos, criada pela Lei n. 9.433/97, pois a sua atuação obedecerá aos fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos estatuídos nessa lei e será desenvolvida em articulação com órgãos e entidades públicas e privadas integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
A essa agência reguladora em questão cabe, sobretudo, disciplinar, em caráter normativo, a implementação, a operacionalização, o controle e a avaliação dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, bem como supervisionar, controlar e avaliar as ações e atividades decorrentes do cumprimento da legislação federal pertinente aos recursos hídricos.
À ANA cabe, também, outorgar, sob o regime de autorização, o direito de uso de recursos hídricos em corpos de água da União, embora o seu papel de controle e fiscalização dos instrumentos da PNRH lhe permita intervir na regulação dos recursos hídricos em âmbito nacional.
Suas ações, portanto, resumem-se à regulação, apoio à Gestão dos recursos hídricos, de Monitoramento de rios e reservatórios, de Planejamento dos recursos hídricos, além de desenvolver Programas e Projetos e oferecer um conjunto de Informações com o objetivo de estimular a adequada gestão e o uso racional e sustentável dos recursos hídricos.
CONCLUSÃO
A Lei definiu que a água é um bem de domínio público e dotado de valor econômico, visto que não é mais considerada ilimitada como antes afirmavam. Por ter um valor econômico a sua gestão deve ser descentralizada e contar com a participação de todos os segmentos da sociedade. E isso envolve o procedimento de emitir Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica e sua conversão automática em outorgas nos casos de aproveitamento hidroelétrico.
A sua implementação deve considerar os anseios e particularidades de cada bacia hidrográfica.
Embora a Lei n. 9.433/97 afirme que “toda outorga estará condicionada às prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos e deverá respeitar a classe em que o corpo de água estiver enquadrado e a manutenção de condições adequadas ao transporte aquaviário, quando for o caso”, a Agência Nacional de Águas tem emitido Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica, e sua posterior conversão em outorga, para fins de exploração do potencial hidráulico nas citadas bacias, sem a necessária e efetiva participação de todos os segmentos usuários daqueles recursos hídricos, especialmente povos indígenas e comunidades tradicionais.
Vale lembrar que o regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos tem como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água. Porém, observa-se que a prioridade do setor elétrico no uso desses recursos na Amazônia, por exemplo, ocorre em detrimento dos demais usos.
E as consequências são as mais drásticas possíveis para aqueles que com a terra e os rios possuem uma relação ancestral de sobrevivência, como as populações ribeirinhas, povos indígenas que foram obrigadas a se deslocarem para lugares distantes das suas fontes de sustento.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei n.º 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Presidência da República: Casa Civil.
_____. Lei n.º 9.984, de 17 de julho de 2000. Presidência da República: Casa Civil.
_____. Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981. Presidência da República: Casa Civil
_____. Decreto n. 3.692, de 19 de dezembro de 2000. Presidência da República: Casa Civil
_____. Agência Nacional de Águas e Agência Nacional de Energia Elétrica. Introdução ao gerenciamento de recursos hídricos. Brasília, 2001.
_____. Agência Nacional de Águas. Resolução n. 131, de 11 de março de 2003.
_____. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.
_____. Lei Complementar n. 140, de 8 de dezembro de 2011. Presidência da República: Casa Civil.
CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE, Resolução n. 237, de 19 de dezembro de 1997.
CONSELHO NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS, Resolução n. 16, de 8 de maio de 2001.
_____. Resolução n. 37, de 26 de março de 2004.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13ª ed. São Paulo: Atlas, 2001.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 2012.
