Resumo: O presente trabalho tem a intenção de analisar as competências das guardas municipais diante da lei 13.022/2014, além de definir suas novas atribuições diante do texto constitucional, diante disso, fazer também uma análise do porque do aumento drástico destas atribuições somente depois de 26 anos de promulgada a Constituição Federal, essa qual, que legitimou a criação das Guardas Municipais. Houve também uma necessidade de analisar os institutos do poder de polícia e suas divisões para efetivamente compreender qual a função das guardas, além dos precedentes históricos que fizeram com que as guardas se tornarem a instituição que é hoje.
Palavras-chave: Guarda municipal; Interesse público; Lei 13.022/2014; Poder de polícia; Segurança pública;
INTRODUÇÃO
Há uma vasta discursão sobre as atribuições das guardas municipais que foram instituídas legalmente pela constituição federal de 1988, abordando principalmente sua evolução, e a legalidade sobre seu poder de polícia quanto às legitimidades constitucionais de proteção de bens, serviços e instalações do município.
Este trabalho será pautado na análise do desenvolvimento das guardas municipais pelo Brasil, com o advento da Lei 13.022/2014 “Estatuto geral das Guardas Municipais”, demonstrando sua evolução de acordo com interpretações de fatos históricos e jurídicos, avaliando as mudanças de que por elas foram ocasionadas.
A presente discussão tem como fundamento a análise desta lei, sem esgotar o assunto analisado, pois, ainda é um tema novo e que vai evoluir e amadurecer no meio jurídico, principalmente sobre as questões ligadas ao poder de polícia e os tipos de policiamento que podem ser adotados e até onde este irá.
Além disso, se percorre os entendimentos de diversos autores sobre as funções das guardas e as posições favoráveis e contrárias, e o que ressalta a inclusão desses órgãos nas políticas de segurança pública.
1. DA LEGISLAÇÃO IMPERIAL AO ESTATUTO GERAL
O surgimento das guardas municipais se deu no Brasil Império através da Lei de 10 de outubro de 1.831. Porém, antes da então criação das Guardas Municipais o Brasil não tinha uma força responsável exclusivamente para a proteção das vilas e cidades pertencentes ao império, mas também com o foco de proteção do país, das fronteiras, ou seja, eram forças que existiam para a guerra, desta forma, antes da criação das Guardas, as forças de segurança eram divididas em três escalões, que era o Exercito pago ou tropa de linha que era composto em sua maioria por oficiais portugueses, as milícias que se fazia em uma base territorial e a terceira linha que eram também chamadas de ordenanças, Como disciplina De Campos Lima (2015) em sua obra:
Primeira linha ou Exercito pago, Segunda linha ou a continuação dos “semestreiros” – lavradores que eventualmente pegavam em armas e eram considerados como membros da milícia e a Terceira linha, que seria como uma reserva incluía todos que por idade, condições físicas ou econômicas não podiam participar das outras linhas (o armamento da 2ª linha era fornecido pelo próprio pessoal). (De Campos Lima, 2015, p. 186).
No que se refere à segurança pública das capitanias, afirma Campos Lima (2015) que:
[...] as tropas de Primeira linha, só foram organizadas em 1.710, tendo ficado por todo esse tempo a segurança da Capitania à guarda das milícias [...] que tinham as missões de atender as mobilizações e zelar pela a tranquilidade interna e segurança pública. (Campos Lima, 2015, p. 187).
Durante o período regencial quanto às revoltas ameaçavam a unidade do império foi criada a guarda nacional “colocando à disposição das classes proprietárias uma força policial que seria usada na manutenção do poder local” (Costa, 1999, p. 10), sendo extinta as milícias ou segunda linha e as forças armadas ficaram responsáveis por reprimir os movimentos em escala nacional, deixando o exército de primeira linha responsável por a segurança em nível nacional.
Ainda no Brasil Império foi promulgada a lei de 10 de outubro de 1831, criando o primeiro corpo de guardas municipais permanentes na cidade do Rio de Janeiro, e autorizando as demais províncias a criar também, “as quais tinham a finalidade de manter a tranquilidade pública e auxiliar a justiça de acordo com os efetivos necessários” (Campos Lima, 2015, p. 187).
Destaca-se nesta época além da guarda municipal do Rio de janeiro, as guardas de Recife e de Porto Alegre, esta última criada em 1892 e sendo extinta em 1896, quando seu efetivo foi incorporado a Polícia Administrativa até 1928, quando no ano seguinte foi extinto o convênio com o estado dando o poder a esta entidade de somente realizar alguns serviços dentre eles o de Higiene, policiamento e instrução, fato este que durou até 1957 quando o efetivo foi incorporado ao estado, assim retratando De Campos lima (2015) em sua obra:
Por força do Decreto nº 1410, de 31 de dezembro de 1957, cria-se o “Setor de Guardas”, subordinado à Secção de Fiscalização do Departamento de Limpeza Pública, posteriormente extinto em 1959, ano este em que surgiu o “Serviço da Guarda Municipal”, sendo que a partir de 10 de agosto de 1960 passa a se denominar “Guarda Municipal” e, em 1969, recebe nova nomenclatura, “Serviço de Vigilância Municipal”, retornando novamente a utilizar o termo “Guarda Municipal” a partir de 1994 (sem aspas no original). (De Campos Lima, 2015, p. 188).
As guardas municipais ao decorrer do tempo, enquanto os estados eram formados e cresciam vieram perdendo o poder que foi passado a esta durante o Brasil império, chegando muitas a serem extintas ou incorporadas ao efetivo estadual, no começo da Republica muitas guardas já estavam passando a ser incorporadas e até mesmo criarem os quadros da policia militar, como é o caso da guarda municipal de Porto Alegre e de São Paulo que criou a divisão militar da Guarda Real de Polícia.
Essa evolução histórica mostra que mesmo com a evolução das guardas nacionais ou guardas municipais permanentes este sistema de policiamento municipal não atendia as expectativas do Exército, pois, este necessitava de uma força armada auxiliar e subordinada, fatores estes que não se encaixavam no modelo cívico da guarda, tornando essa atividade ameaçadora ao exército, pois tinham instituições armadas e não subordinadas a ele dentro do seu território.
Com a necessidade de uma instituição que se encaixasse dentro das formas de força auxiliar e de pronto emprego em guerras, começou a serem criadas as Polícias Militares nos estados, tornando assim a segurança pública estatizada e não mais municipalizada, assim afirmando Douglas Pereira da Silva (2014):
De fato, com a decadência da Guarda Nacional, principalmente a partir de 1873 houve o desenvolvimento das Forças Estaduais dos Estados (antigas províncias), com os mais variados nomes, mas com as mesmas características: estrutura militar, vinculada aos entes federados (Estados-Membros) e estrutura burocrática de administração, desenvolvendo as chamadas Polícias Militares, que na República se tornariam as principais forças responsáveis pela segurança pública, mesmo porque o Exército ficaria responsável pela defesa externa. (Pereira da Silva. Douglas, 2014, p. 4).
Com o crescimento das Polícias Militares e a efetivação dessas instituições na segurança pública, juntamente com a Polícia Civil, Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, as guardas municipais passaram a deixar constitucionalmente de realizar estes serviços que antes eram de sua competência. Vale lembra que as guardas municipais foram esquecidas nas nossas constituições passadas, sendo citada apenas na nossa carta magna de 1988, mas, com atribuições distintas daquelas da época do Brasil império, porém, com algumas funções que já eram realizadas por estas com o começo da implantação das Polícias Militares.
Com a Constituição Federal de 1988, as guardas municipais receberão um papel importantíssimo na proteção dos bens, serviços e instalações do município, sendo assim, com o advento de nossa desta as guardas municipais passaram a serem as responsáveis pela proteção do patrimônio municipal.
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
(BRASIL, Constituição Federal, 1988).
Como já citado as guardas municipais ficaram responsáveis pela proteção do patrimônio público municipal na forma que dispuser a lei, ou seja, tal dispositivo constitucional da o direito do ente municipal escolher constituir ou não a guarda municipal, e que as formas de estruturação, trabalho, organização, será disciplinada por norma infraconstitucional, no qual, esta foi criada apenas 26 anos após a promulgação de nossa carta magna.
A lei 13.022/14 dispõe sobre o estatuto geral das guardas municipais, instituindo assim as normas gerais para as guardas municipais, disciplinando assim o §8º do art. 144. da Constituição Federal. Mesmo com a promulgação deste dispositivo, existem ainda muitas discursões sobre as competências das guardas municipais quanto ao seu poder de polícia, e até onde este pode chegar. Além de alguns dispositivos desta lei esta sendo alvo de Ação direta de inconstitucionalidade como o artigo 3º, da Lei 13.022/15:
Art. 3o São princípios mínimos de atuação das guardas municipais
I - proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas;
II - preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas;
III - patrulhamento preventivo;
IV - compromisso com a evolução social da comunidade; e
V - uso progressivo da força (BRASIL, Lei 13.022, 2015).
Não obstante, ao ler alguns artigos da lei acima mencionada, verifica-se a dúvida tocante ao verdadeiro papel das guardas municipais, após a promulgação desta, já que foi expandido o leque de atribuições para essa instituição, no qual, passaremos a analisar onde se enquadra o poder de policia ou de fiscalização das guardas municipais diante o texto constitucional e a lei complementar que disciplina a norma mãe.
2. BREVES COMENTÁRIOS AO ESTATUTO GERAL
O Estatuto Geral das Guardas Municipais foi promulgado em 08 de agosto de 2014, a partir dai passou a legitimar as funções e as atribuições das Guardas Municipais do Brasil. Desde o momento de sua promulgação tal diploma legal vem sendo muito criticado e analisado a sua constitucionalidade sobre o ápice de alguns dispositivos elencados nele, pelo qual, estes expandem e legitimam algumas atribuições que até então não eram destinadas as guardas municipais, Além disso, é analisada a competência da união para legislar sobre matérias do interesse municipal, no qual, algumas classes afirmam que o constituinte não atribuiu à União nenhuma competência em relação às guardas municipais1, vez que são órgãos facultativos a serem criados ou não pelos municípios, assim passaremos a analisar tais dispositivos.
2.1. DISPOSIÇÕES PRELIMINARES E PRINCÍPIOS
O artigo 1º trata das normas gerais aplicadas a todas as guardas municipais do país, incluindo as existentes e as que ainda vão ser criadas.
O artigo 2º dispõe sobre o caráter civil da guarda e a sua formação uniformizada e armada. Além de sua função, esta função que é muito discutida, no qual, algumas doutrinas alegam que a proteção preventiva é de atribuição da policia militar, por meio de policiamento ostensivo e preventivo, no entanto, outra parte da doutrina legitima a forma de proteção preventiva, já que esta é umas das funções do poder de polícia que a compete.
Os princípios mínimos da atuação das guardas estão elencados no artigo 3º, no qual, pode se dizer que além desses enumerados na lei, o município poderá aumentar o rol de princípios que regem sua guarda, sem que estes não infrinjam os elencados no dispositivo infraconstitucional, ou em nenhuma outra disposição constitucional e que respeite os limites de atuação das guardas.
Observa-se que o inciso I do mesmo artigo, aumenta as atribuições das guardas municipais para além da proteção dos bens, serviços e instalações do município, incluindo estes em atribuições que percorrem as instituições de segurança publica e até do poder judiciário.
Já o inciso III do artigo acima relata sobre o patrulhamento preventivo como principio mínimo, no qual, se obtém uma acirrada discursão sobre este tema, já que esta é uma atribuição dada às guardas a partir deste diploma legal, e constitucionalmente é uma atribuição da polícia militar em sua forma de atividade que se insere no policiamento ostensivo, que apesar de ser forma de policia administrativa não se vislumbra nas atribuições constitucionais das guardas, porém, expandida a partir da promulgação desta lei.
No que se resume ao inciso V, o uso progressivo da força é uma forma legal de se dar com as peculiaridades das situações encaradas diariamente pelos guardas, sendo que tal princípio deve sempre atender as regras internacionais, e nacionais ao que se refere às normas constitucionais sobre os princípios da dignidade da pessoa humana e dos direitos humanos, além do limite da força em que se configura legitima defesa no que tange a injusta agressão, ou seja, deve haver a proporcionalidade e a ponderação no uso da força de acordo com o ato ilícito que se faz necessário o uso desta.
2.2. GUARDA MUNICIPAL E SUAS COMPETÉNCIAS
O artigo 4º discorre sobre a competência geral da guarda municipal, pelo qual, estas competências são basicamente as elencadas no artigo 144, §8º da nossa carta magna, porém, observa-se que adentrou nestas competências a proteção dos logradouros públicos municipais, este que já havia sido negada sua inclusão pelo então constituinte originário, alegando que tal inclusão daria as guardas municipais o poder de policiamento ostensivo, e este seria atribuição da policia militar, além disso, houve uma abrangência nos bens em que as guardas poderiam atuar, no qual, com o advento desta lei, as guardas municipais obtiveram o poder de patrulhamento preventivo em todo território do município, já que foram inseridos para sua proteção os bens de uso comuns, e como já citado, essa instituição acabaria exercendo um papel de policia ostensiva.
No artigo 5º observamos que o legislador também criou princípios específicos paras guardas municipais, princípios estes que não são elencados na nossa constituição como dever das guardas e alguns até do ente municipal.
O inciso II do artigo 5º, é muito discutido, visto que, se deu a atribuição a guarda municipal de coibir os ilícitos de qualquer natureza que atentem contra o patrimônio municipal, no entanto, tais atribuições já eram realizadas pelas guardas municipais, pois, por meio de seu poder de policia de prevenção, através da vigilância, eles já preveniam, inibiam os ilícitos e os coibiam, até porque, em flagrante delito qualquer pessoa do povo poderá intervir.
Já o inciso III, no que tange ao texto constitucional, este ampliou a proteção realizada pelas guardas municipais a população que faz uso dos bens, serviços e instalações do município, tal atribuição é legal e aceitável, já que é uma das funções dos entes estatais é zelar pela população que utiliza seus serviços, no entanto, observamos que no artigo 4º desta lei, foi incluído logradouros públicos municipais e os bens de uso comum do município como competência geral, deixando assim as guardas municipais com o poder de policiamento ostensivo, saindo desta forma de sua competência principal que é a vigilância e não o combate ao crime.
Sobre a competência das guardas municipais no trânsito, o inciso VI traz esta colocação, no entanto, houve uma grande duvida sobre esta atribuição, sendo que através do Recurso Extraordinário (RE) Nº 658570, que decidiu que estas tem o poder de policiamento de trânsito, no que se refere as competências municipais sobre o trânsito, ou seja, as guardas poderão atuar no trânsito, mas somente em matéria de interesse do município de acordo com o CTB ou de forma concorrente mediante convênio com órgãos de trânsito estaduais ou municipais.
O inciso VII deu o poder de policiamento ambiental as guardas municipais, sendo que diversas guardas pelo Brasil já constituíram um órgão especial com atribuições ambientais, e com até uniformes na coloração camuflada semelhante a do exército brasileiro, atribuição muito discutida também, já que instituições policiais e de fiscalização ambiental alegam que tal atribuição vai além das atribuições constitucionais da guarda municipal.
Os incisos IX e XI relatam sobre a busca das soluções dos problemas e ações interdisciplinares de segurança das comunidades, porém, a doutrina majoritária de direito administrativo, não inclui o município como órgão responsável pela segurança pública, sendo esta dever dos estados e da união, porém, ou linha doutrinaria fala que, a segurança pública é dever de todos e sendo assim, o município também é responsável pela sua manutenção.
As guardas receberam a competência no inciso XIII de atender ocorrências de emergências e ou prestá-las, porém, a lei não limitou quais as ocorrências que podem ser atendidas por estas instituições, podendo ser elas desde infrações penais de competência originária da policia militar, até de socorro ou calamidade pública competências dos bombeiros ou de outros órgãos do sistema de saúde.
No caso do inciso XIV, se observa que diante do flagrante qualquer pessoa do povo pode intervir, e não se vê nenhuma ilegalidade nesta atribuição, já que com o comparecimento das instituições responsáveis constitucionalmente nestas ocorrências, estas serão passadas para sua responsável, como consta no parágrafo único deste artigo.
O Inciso XVII está entre as normas citadas na Ação Direta de Inconstitucionalidade que foi comentada anteriormente, no qual, a alegação dos impetrantes é que a segurança de eventos e de autoridades é de competência da policia militar, entretanto, em minha opinião a atuação das guardas em grandes eventos e proteção das autoridades, foi atribuída de forma legal, porém, estas atribuições dadas às guardas devem estar ligadas diretamente com o município e a proteção de seus bens, ao exemplo do forró caju, nesta capital, evento este de organização municipal e sua segurança é realizada tão somente pela guarda municipal, diga-se de passagem, um belo e excelente trabalho desta instituição.
A parte a ser discutida no inciso XVIII é a questão de zelar pelo entorno das escolas, sendo que, podemos dizer que sai da competência das guardas municipais, já que a segurança dos transeuntes é de obrigação da policia militar por meio de policiamento preventivo e ostensivo, que seria a preservação da ordem pública, como dispõe o artigo 144, § 5º.
2.3. DAS EXIGÊNCIAS PARA INVESTIDURA DO CARGO
Perante as exigências para investidura do cargo de guarda municipal que consta no Artigo 10, desta lei, o que mais chama atenção é o inciso V que fala sobre a idade de 18 anos para a investidura, já que em editais dos concursos realizados antes da promulgação desta lei era exigido a idade mínima de 21 anos, pois, é o limite mínimo para a obtenção do porte de arma civil.
O parágrafo único da direito que além dos requisitos básicos citados no artigo 10, o munícipio pode estabelecer através de lei outros requisitos para a investidura do cargo, respeitando o texto constitucional e as leis infraconstitucionais.
2.4. DO CONTROLE DAS GUARDAS MUNICIPAIS
O artigo 14 e o seu parágrafo único, fala que as guardas deverão ter código de conduta próprio e que estes não tenham natureza militar, Apesar disto, muitos municípios ainda utilizam esta forma de regimento para manter a ordem na instituição, apesar da guarda municipal ser um ente de natureza civil, esta é uniformizada e é confundida pela população como órgão policial, além disso, os regulamentos disciplinares que disciplinam o órgão como uma unidade tendenciada ao para-militarismo, trazendo em suas regras a forma de se vestir e se apresentar, com cabelos cortados, barba feitas, unhas cortadas; As mulheres devem usar os cabelos presos, algo que não se encontra em outras entidades de cunho civil, como o caso da própria Policia Civil. Em caráter de explanação podemos citar mais uma vez a Guarda Municipal de Aracaju em seu regulamento disciplinar, Decreto Lei 171, dispõe:
Art. 41. Quanto a apresentação pessoal o Guarda Municipal deve:
I - manter seu uniforme limpo e de acordo com as normas regulamentares;
II - apresentar com barba raspada, bem como cabelo cortado, com costeletas e bigodes aparados conforme regulamentação.
Parágrafo único. As Guardas Municipais femininas devem:
I - manter os cabelos presos, conforme regulamentação;
II - usar maquiagem, pintura e adereços discretos, conforme regulamentação. (ARACAJU, Decreto Lei 171, 1977).
Além disso, o mesmo diploma legal regulamenta como norma geral da guarda municipal de Aracaju, a prestação de continências aos seus superiores ou outras autoridades, dispondo desta forma:
Art. 42. São normas gerais de atuação do Guarda Municipal:
IV - prestar a devida continência, aos superiores hierárquicos ou seus pares, bem como membros das forças armadas, Policias Militares e demais autoridades, como forma regulamentar de cumprimento; (ARACAJU, Decreto Lei 171, 1977).
2.5. DAS PRERROGATIVAS DAS GUARDAS MUNICIPAIS
O artigo 15 e o § 1º, relatam sobre o quadro das guardas municipais, estes devem ser providos tão somente por membros efetivos de carreira, vislumbra que tal artigo, quer acabar com os cargos de comissão dentro das guardas, inclusive com os cargos de diretoria, estes que são ocupados muitas vezes por oficiais das forças militares, aposentados ou não.
O artigo 16 e o seu parágrafo único, falam sobre o porte de arma das guardas municipais, tais portes devem atender os regramentos previstos no estatuto do desarmamento, no artigo 6º, inciso III e IV, no qual, as armas serão de calibre permitido e o porte pelos seus agentes deverão ser condicionados a convênios com a Policia Federal e a formação deles por instituições de ensino de atividade policial.
O artigo 18 assegura ao guarda municipal o recolhimento à cela, isoladamente dos demais presos, ou recolhimento a estabelecimentos prisionais específicos, através de convênios com o estado ou união, como é o caso do guarda municipal ser recolhido ao PRESMIL, vale lembrar que, a garantia do recolhimento separado é só até o transito em julgado da sentença.
2.6. DISPOSIÇÕES DIVERSAS E TRANSITÓRIAS
O artigo 21 fala sobre os uniformes e equipamentos das guardas municipais, e que estes devem ser preferencialmente na cor azul-marinho, no entanto, existem guardas que utilizam fardamento de cor diferente, como a Guarda Municipal do Rio de Janeiro, que usa o seu fardamento na cor caqui, além de que, como já foi citado anteriormente, as guardas florestais que utilizam fardamento camuflado na cor verde, bem parecido com o do exército.
O artigo 22 da um prazo de 02 anos da data de promulgação desta lei para que as guardas se adaptem ao novo regramento, e ainda, no seu parágrafo único, dispõe sobre as denominações que podem ser usadas por estas.
