Resumo: O Brasil possui uma das maiores populações carcerárias do mundo, com cerca de seiscentos mil detentos. Esse número cresce cada vez mais com o passar dos anos. A principal função do sistema prisional é a ressocialização do apenado, entretanto tal sistema não tem tido êxito nessa função, posto que a maioria dos presos são reincidentes. Uma das causas desses índices negativos é o descumprimento das legislações que tratam sobre esta matéria. Isso ocorre pelo fato do Brasil possuir ótimas leis que tratam desse tema, mas que não são devidamente efetivadas. A criação de parcerias público-privadas no sistema prisional surge como uma forma do Estado juntamente com a iniciativa privada dar uma resposta para a sociedade diante da caótica situação que passa este sistema.
Palavras-chave: Sistema prisional, parceria público privada, legislação, administração pública.
Sumário: Introdução. 1. Disposições legislativas sobre o sistema prisional. 2. A realidade do sistema prisional. 3. As parcerias público-privadas como forma de melhorar o sistema prisional. 4. Considerações finais. 5. Referências.
INTRODUÇÃO
Este artigo analisa aspectos da legislação processual penal brasileira relativos ao cumprimento da pena pelo apenado, abordando também a realidade vivenciada pelo sistema penitenciário nacional e possíveis soluções para seu aprimoramento, como a implementação de Parcerias Público-Privadas (PPPs) nesta área.
O objetivo precípuo deste estudo é observar a aplicação das determinações legais acerca da privação da liberdade e avaliar as PPPs como instrumento potencial para efetivar tais dispositivos.
Discorrer sobre o tema é de suma importância, pois, além de se tratar de uma questão fundamental de direitos humanos e organização social, o Brasil possui uma das maiores populações carcerárias do mundo, com aproximadamente 600 mil presos, ficando atrás apenas dos Estados Unidos, da China e da Rússia. O atual sistema prisional brasileiro tem falhado em sua missão de ressocialização, evidenciado por pesquisas que indicam uma taxa de reincidência criminal em torno de 70% entre ex-presidiários.
Nesse contexto, primeiramente, serão abordadas as principais legislações sobre a matéria, buscando compreender o real objetivo a ser alcançado no cumprimento da pena. O arcabouço normativo da execução penal brasileira é considerado um dos mais avançados e democráticos existentes. Essa característica decorre de sua base no princípio da humanidade, que exclui qualquer punição cruel, degradante ou desumana, tornando-as ilegais.
Posteriormente, trata-se da maneira como esses dispositivos legais são (ou não são) aplicados, destacando a realidade do sistema prisional brasileiro. Nesse ponto, um dos principais problemas é a acentuada divergência entre o que a legislação determina e sua efetiva aplicação, resultando na violação de muitos direitos dos presidiários.
Ainda nesse contexto, enfatizam-se formas de aprimoramento do sistema. Dentre elas, destacam-se as Parcerias Público-Privadas (PPPs), que vêm ganhando força nos últimos anos como forma de suprir demandas em áreas nas quais o Estado não tem conseguido prover o retorno esperado pela sociedade.
Por fim, apresentam-se as considerações finais, com as conclusões extraídas da análise realizada neste trabalho científico.
1. DISPOSIÇÕES LEGISLATIVAS SOBRE O SISTEMA PRISIONAL
A privação ou restrição da liberdade é uma das sanções previstas pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88). Estão submetidos a este tipo de pena os indivíduos que infringiram ou são acusados de infringir a lei penal.
Durante o período de detenção, diversos direitos são assegurados a essas pessoas. Tais direitos possuem relevância reconhecida internacionalmente, como demonstra a Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), que prioriza a dignidade da pessoa humana.
Seguindo essa linha, a proteção internacional ao ser humano intensificou-se após a Segunda Guerra Mundial, como resposta às atrocidades cometidas no conflito. Com a Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH) de 1948, consolidou-se a evolução histórica desses direitos, tornando-se um pacto internacional com considerável adesão das nações. Essa foi uma conquista para a humanidade, de modo que o homem passou a ser considerado, ao menos na legislação internacional, detentor de dignidade em qualquer lugar do mundo, independentemente de estar ou não sob a égide constitucional de um país (RICARDO, 2012).
Na legislação brasileira, além de fixados pela CRFB/88, esses direitos são detalhados em legislação específica, como no Código Penal (Decreto-Lei nº 2.848/1940), no Código de Processo Penal (CPP - Decreto-Lei nº 3.689/1941) e na Lei de Execução Penal (LEP - Lei nº 7.210/1984).
A Constituição Federal estabelece a base dos principais princípios e direitos a serem observados no cumprimento da pena, majoritariamente elencados em seu artigo 5º, incisos XXXVII a LXVII. Dentre eles, destacam-se o inciso XLVIII, que determina o cumprimento da pena em estabelecimentos diferenciados segundo a natureza do crime, idade e sexo do apenado, e o inciso XLIX, que assegura aos presos o respeito à integridade física e moral. Já o inciso L garante às presidiárias condições para permanecerem com seus filhos durante o período de amamentação.
Nesse aspecto, é importante destacar ainda o princípio da dignidade da pessoa humana, que a CRFB/88 estabelece em seu artigo 1º, inciso III. Este princípio é considerado a norma fundamental a ser observada no cumprimento da pena no Brasil, e a maioria dos demais direitos e princípios decorre de sua aplicação. Nesse sentido, Eugenio Raúl Zaffaroni e José Henrique Pierangeli explicam que:
O princípio da humanidade é o que dita a inconstitucionalidade de qualquer pena ou consequência do delito que crie um impedimento físico permanente (morte, amputação, castração ou esterilização, intervenção neurológica, etc.), como também qualquer consequência jurídica indelével do delito. [...] A república pode ter homens submetidos à pena, ‘pagando suas culpas’, mas não pode ter ‘cidadãos de segunda’, sujeitos considerados afetados por uma capitis diminutio para toda a vida. (ZAFFARONI; PIERANGELI, 2011, p. 155)
A Lei de Execução Penal tem a importante função de estabelecer o modo como a pena é cumprida no país. Em seu artigo 41, incisos I a XV, são descritos os principais direitos dos presidiários durante a detenção, como a assistência material, à saúde, jurídica, educacional, social e religiosa; a visita de parentes e amigos; e a igualdade de tratamento, ressalvadas as exigências da individualização da pena. A respeito dessa lei, Lorena Marina dos Santos Miguel assevera que:
A Lei de Execução Penal (Lei nº 7.210, de 11 de julho de 1984) (LEP) é elogiada, já que, como outras partes da norma brasileira, é considerada moderna e democrática. Isso se deve ao fato de que é baseada no conceito de que a pena privativa de liberdade deve ter como base o princípio da humanidade, sendo que qualquer forma de repreensão dispensável, cruel ou degradante é antagônica ao princípio da legalidade. (MIGUEL, 2013, p. 5)
Embora se possa argumentar que a proteção legal aos condenados ainda pode ser ampliada, o arcabouço normativo da execução penal brasileira, por se basear no princípio da humanidade, é considerado um dos mais avançados e democráticos existentes.
2. A REALIDADE DO SISTEMA PRISIONAL
Conforme demonstrado, a legislação brasileira assegura diversos direitos aos presidiários; contudo, observa-se uma enorme dissonância entre a norma e a realidade prisional. Quando uma pessoa está sob custódia do Estado, com seu direito à liberdade restringido, frequentemente tem também outros direitos violados, além da própria liberdade cerceada pela sentença.
No interior das prisões, os detentos sofrem os mais variados tipos de humilhações e tratamentos cruéis. Dentre tantos atos de desrespeito à dignidade humana, destacam-se: a superlotação carcerária, torturas, a presença de agentes penitenciários por vezes mal preparados para lidar com seres humanos e a carência de acompanhamento médico, psicológico, odontológico e socioeconômico. Nesse sentido, Cezar Roberto Bitencourt esclarece que: “A superlotação das prisões, a alimentação deficiente, o mau estado das instalações, pessoal técnico despreparado, falta de orçamento, todos esses fatores convertem a prisão em um castigo desumano” (BITENCOURT, 2004). Luiz Flávio Gomes transcreve uma publicação da revista The Economist com as seguintes críticas ao sistema prisional brasileiro:
Os prisioneiros não só são submetidos a tratamentos brutais frequentes em condições de miséria e superlotação extraordinária, como muitas cadeias são administradas por grupos criminosos, diz a publicação. Conforme nos remete o título do presente estudo, o sistema carcerário brasileiro, ou seja, os presídios não estão preparados para produzir efeitos positivos no preso, muito pelo contrário, eles pioram o encarcerado, sendo assim dessocializadores, por culpa do Estado e da sociedade, que são omissos em assumir suas responsabilidades. (GOMES, 2012)
A superlotação é uma característica emblemática da falência do atual sistema prisional brasileiro, onde, em alguns estabelecimentos, os detentos mal têm condições de dormir ou dificuldades de se locomover dentro das celas. Nesse sentido, Darlúcia Palafoz Silva acrescenta:
Estatísticas e pesquisas realizadas pelos mais variados órgãos e instituições não informam com precisão a quantidade de vagas necessárias para abrigar a população carcerária brasileira, já que os dados são díspares. Fala-se da necessidade de mais de 50.000 (cinquenta mil) novas vagas e que existem cerca de 2,5 presos por vaga atualmente distribuídos em presídios, cadeias públicas e estabelecimentos para menores infratores. Mas em um dado as pesquisas convergem: o Brasil enfrenta a mais séria crise de superlotação carcerária de sua história. A superlotação das cadeias, a precariedade e as condições desumanas em que os presos vivem nos dias de hoje é a maior agravante da falência do sistema. (SILVA, 2012)
Percebe-se claramente a acentuada divergência entre as disposições legais sobre o sistema prisional e sua efetivação, posto que o Estado, na prática, frequentemente falha em assegurar aos detentos a devida assistência que lhes é garantida por lei.
3. AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPPs) COMO FORMA DE MELHORAR O SISTEMA PRISIONAL
As PPPs foram regulamentadas no Brasil com o advento da Lei nº 11.079/2004. Tal lei representou um marco importante, pois possibilitou aprimorar a atuação estatal em áreas antes deficitárias ou com presença estatal insuficiente. Nesse sentido, Di Pietro conceitua o termo Parcerias Público-Privadas como “[...] todas as formas de sociedade que, sem formar uma nova pessoa jurídica, são organizadas entre os setores público e privado, para a consecução de fins de interesse público” (DI PIETRO, 2005, p. 31). Já para Marçal Justen Filho, a PPP pode ser considerada:
Parceria público-privada é um contrato organizacional, de longo prazo de duração, por meio do qual se atribui a um sujeito privado o dever de executar obra pública e (ou) prestar serviço público, com ou sem direito à remuneração, por meio da exploração da infraestrutura, mas mediante uma garantia especial e reforçada prestada pelo Poder Público, utilizável para obtenção de recursos no mercado financeiro. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 549)
Conforme se observou, um dos grandes problemas existentes no sistema prisional brasileiro é o fato de o setor público não conseguir aprimorar a infraestrutura nas penitenciárias. O objetivo dessa parceria com a iniciativa privada é justamente propiciar um melhor desempenho na prestação do serviço. Por meio dessa parceria, o Estado delega a gestão de determinados serviços de sua competência (excluindo a custódia e o poder de polícia) a uma instituição privada. Nessa linha de raciocínio, aponta Diógenes Gasparini sobre os objetivos traçados por uma parceria estabelecida entre governo e particular:
O objetivo da Lei Federal das PPPs é disciplinar essa nova forma de parcerias com o empresário privado. Além disso é sua intenção motivar com regras seguras e melhores atrativos econômicos, inexistentes nas atuais parcerias, a participação dos agentes privados e o aporte de recursos financeiros e tecnológicos na consecução do interesse público de que em termos de eficiência, com raras exceções, carece a administração Pública. (GASPARINI, 2012, p. 451)
O modelo de PPPs no sistema carcerário teve seu projeto pioneiro lançado no país em Minas Gerais, em janeiro de 2008. Essa parceria envolveu a construção e gestão de unidades prisionais na região de Ribeirão das Neves, na região metropolitana de Belo Horizonte. O acordo firmado entre o governo de Minas e a empresa parceira previa que esta prestasse atividades de apoio aos detentos, tais como assistência médica, odontológica, psicológica e religiosa.
Muito se discute acerca dos reais benefícios das parcerias no sistema prisional. Uma questão amplamente debatida é a constitucionalidade de tal medida. Nesse diapasão, constitucionalidade, nas palavras de José Afonso da Silva, pode ser entendida como a: "[...] conformidade com os ditames constitucionais", a qual "não se satisfaz apenas com a atuação positiva de acordo com a Constituição", mas também com o não "omitir a aplicação de normas constitucionais quando a Constituição assim o determina" (SILVA, 1994).
Os críticos do modelo frequentemente argumentam que as PPPs prisionais representariam uma privatização velada de função estatal indelegável. Outro ponto debatido refere-se à vedação contida na Lei de Execução Penal (art. 34, § 2º) quanto à gestão de mão de obra carcerária por entidades privadas.
É inegável e indispensável a observância dos princípios que regem a Administração Pública também nas parcerias com o setor privado. O Estado tem o dever de prestar um serviço eficiente, célere e com custo razoável. Essa exigência de eficiência se estende ao parceiro privado, que deve ater-se a tal postulado constitucional. Nessa lição, Hely Lopes Meirelles conceitua o princípio da eficiência como “a imposição a todo agente público de realizar [suas atribuições] com presteza, perfeição e rendimento funcional” (MEIRELLES, 2012). Claramente, essa lição se aplica ao particular responsável pela prestação e execução do serviço na PPP, impondo-lhe a preocupação com o bom resultado prático.
Ressaltando a questão custo-benefício, a intervenção privada no sistema prisional poderia trazer para a Administração Pública menores dificuldades operacionais e custos reduzidos aos cofres públicos. Questões como limpeza, higiene e manutenção seriam de responsabilidade do ente privado, áreas nas quais o Estado não tem conseguido prover serviços eficientes. A maior possibilidade de investimentos é outro argumento favorável, possibilitando a criação de novas vagas e melhorias na infraestrutura dos presídios.
Quanto à principal crítica – a de que o Estado estaria delegando a um particular uma função privativa, o poder de punir (jus puniendi) –, o que se verifica na prática dos modelos de PPP prisional é a delegação da gestão de serviços auxiliares (como hotelaria, alimentação, saúde, trabalho e educação), mantendo o Estado a custódia direta, a segurança interna armada e a prerrogativa de aplicação da sanção penal. Em entrevista concedida ao site Dataveni@, o jurista Fernando Capez declarou que as "privatizações" (no contexto das PPPs) não devem ser encaradas de maneira ideológica, política ou puramente jurídica, mas como uma saída pragmática para o caos do sistema carcerário, uma necessidade e um desafogo frente à atual conjuntura preocupante.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante das questões apresentadas, a necessidade de alternativas como as parcerias público-privadas evidencia-se pela incapacidade recorrente do Estado em solucionar a problemática do sistema prisional, que se mostra extremamente oneroso, superlotado e com infraestrutura precária para os encarcerados.
Problemas de segurança para os detentos e a superlotação são apenas alguns dos desafios. O alto custo operacional para o Poder Público representa outro entrave significativo, numa fórmula que se tornou muito onerosa. A proposta das PPPs surge como uma solução potencial para desonerar o Estado e melhorar a gestão.
Não se trata de privatização total, mas de uma transferência na execução de serviços específicos, com o poder de polícia e a custódia permanecendo nas mãos do Estado. Este atuaria conjuntamente com o parceiro privado, sendo responsável pela guarda interna e segurança armada nos presídios, dado que a CRFB/88 reserva ao Estado a custódia dos presos, função indelegável.
Portanto, ressalta-se que as parcerias público-privadas se apresentam como uma alternativa para enfrentar o caos que se tornou o sistema prisional brasileiro ao longo de décadas. Contudo, esse modelo não pode ser encarado como uma solução pronta e acabada, isenta de críticas ou desafios. Percebe-se que, para um melhor funcionamento, ainda são necessários aprimoramentos na concepção e aplicação das PPPs no sistema prisional brasileiro.
REFERÊNCIAS
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ZAFFARONI, Eugênio Raúl. PIERANGELI, José Henrique. Manual de Direito Penal Brasileiro. 9ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2011.
Abstract: Brazil has one of the largest prison populations in the world, with about six hundred thousand prisoners. This number grows increasingly over the years. The main function of the prison system is the rehabilitation of the convict, however such a system has not been successful in this role, since most prisoners are repeat offenders. One of the causes of these negative indices is the breach of the laws that deal with this matter. This is because Brazil has great laws that deal with this topic, but that are not properly effect. The creation of public-private partnerships in the prison system emerges as a state form together with the private sector to respond to society, given the chaotic situation that passes this system.
Key words : Prison system, public private partnership, legislation.
