“A Justiça é inacessível, cara, complicada, lenta, inadequada. A Justiça é denegação de Justiça. A Justiça é injusta. Não existe Justiça”.
(Ada Pellegrini Grinover)
Resumo: O presente artigo objetiva demonstrar no que consiste o acesso à Justiça, insculpido na Constituição Federal em seu art. 5º, inc. XXXV, e seus custos. O acesso à Justiça pode ser concebido como o mero acesso às portas dos órgãos judiciários, mas, de maneira contextualizada, deve significar o acesso a uma prestação jurisdicional adequada, efetiva, justa e célere. Em relação aos seus custos, tem-se, por parte do jurisdicionado, os financeiros, psicológicos, sociais e culturais, além dos custos estatais necessários à regularidade da movimentação da máquina judiciária. De maneira bastante sucinta, porém com suficiente profundidade, estes pontos serão abordados neste estudo.
Palavras-chave: Acesso à Justiça. Custos do processo. Custos estatais. Contextualização do acesso à Justiça. Prestação jurisdicional.
SUMÁRIO. 1. Acesso à Justiça: conceito – 2. Acesso à Justiça: custos – 3. Judicialização da vida – 4. Considerações finais.
1. Acesso à Justiça: conceito
Em estudo sobre a evolução do conceito de acesso à Justiça, Flávio Galdino encontrou mais de dez expressões distintas para designá-lo: (i) princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional/judicial; (ii) princípio da universalidade da jurisdição; (iii) princípio da indeclinabilidade da jurisdição; (iv) princípio da ubiquidade da jurisdição; (v) princípio da acessibilidade ampla (ou amplo acesso à Justiça); (vi) princípio do livre acesso à jurisdição estatal (ao Poder Judiciário); (vii) regra da plenitude do acesso à jurisdição; (viii) direito constitucional à jurisdição; (ix) princípio da proteção judiciária; (x) princípio da irrecusabilidade da jurisdição; (xi) princípio da inevitabilidade da função jurisdicional; (xii) princípio da plenitude da função judicante do Estado; e (xiii) princípio da utilidade da jurisdição[1].
Entretanto, estes vários termos para denominar o mesmo instituto se mostram relativamente inúteis, vez que, para os fins do direito processual contemporâneo, o acesso à Justiça deve corresponder, em síntese, a uma prestação jurisdicional justa, célere e efetiva[2], para que o Estado-Juiz possa realizar sua missão institucional de pacificação social.
Com efeito, o acesso à Justiça pode ser considerado um princípio, um direito fundamental ou uma garantia. Princípio no sentido de informar a interpretação e o desenvolvimento do ordenamento jurídico como um todo; direito fundamental porquanto, ao mesmo tempo em que declara a existência de interesse dos cidadãos, é por meio dele que outros direitos fundamentais poderão ser concretizados, atingindo-se, assim, os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, insculpidos no ambicioso art. 3º da Constituição Federal[3]; e garantia por se tratar de instrumento assecuratório da efetivação de outros direitos, ou seja, sob a ótica de garantia, o acesso à Justiça assegura o exercício do interesse.
Boaventura de Sousa Santos destaca que, num Estado do Bem-Estar Social, a efetivação do acesso à Justiça deve ser vista como um instrumento para realizar outros direitos, de modo que, uma vez denegado este acesso, outros direitos também seriam malferidos: “A consagração constitucional dos novos direitos econômicos e sociais e a sua expansão paralela à do Estado-Providência transformou o direito ao acesso efectivo à justiça num direito charneira, um direito cuja denegação acarretaria a de todos os demais. Uma vez destituídos de mecanismos que fizessem impor o seu respeito, os novos direitos sociais e econômicos passariam a meras declarações políticas, de conteúdo e função mistificadores”[4].
Para Paulo César Santos Bezerra, “no sentido de direito inerente à natureza humana, o acesso à justiça é um direito natural. No sentido de garantia desse acesso, legitimamente efetivado pela Constituição e pela legislação infraconstitucional, é um direito fundamental” [5]. Nesta mesma linha de raciocínio, segue Luiz Flávio de Oliveira, segundo o qual o acesso à Justiça “tem como fundamento o pleno exercício da cidadania e o respeito à dignidade da pessoa humana, atributos que consolidam a compreensão dos princípios inerentes aos Direitos Humanos” [6].
Na seara das ondas cappellettianas, o acesso à Justiça deve compreender a assistência judiciária para os pobres, a representação dos interesses difusos em juízo e um novo enfoque de acesso, mais amplo e moderno, devendo a tutela jurisdicional ser adequada à realidade do direito material ventilado na demanda, assegurando o procedimento, a espécie de cognição, a natureza do provimento e os meios executórios adequados às peculiaridades da situação fática sub judice[7]. Além disso, a técnica processual deve empregar mecanismos que levem à pacificação, com justiça, do conflito, de modo que obstáculos a este acesso possam ser minorados, atenuando-se a desigualdade entre as partes processuais.
O conceito de acesso à Justiça é bastante amplo, não consistindo, pois, apenas no acesso às portas dos órgãos judiciários. Ou seja, não se trata de sinônimo de direito de ação (mero acesso formal à Justiça) [8], mas, sim, de uma prestação jurisdicional adequada, efetiva, justa e célere. Em suma, são estes os principais atributos[9] que o instituto do acesso à Justiça deve conter, para se adequar à filosofia adotada pela Constituição Federal de 1988. Trata-se-, pois, da contextualização do instituto, conforme o padrão normativo-ideológico adotado pela Carta Política brasileira.
A Resolução 125/2010 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) veio ao encontro deste entendimento, dispondo que o conceito de acesso à Justiça não pode ser o mero acesso aos órgãos judiciários de processos contenciosos, mas sim o acesso à ordem jurídica justa.
Sob um ângulo axiológico de justiça, significa o acesso a uma determinada ordem de valores e direitos fundamentais. Tecnicamente falando, consiste no acesso aos órgãos judiciários visando ao tratamento adequado de demandas, com procedimentos compatíveis ao tipo de pedido veiculado.
Ainda sob este viés, o acesso à Justiça pode ser considerado como o acesso a um órgão prestador de serviço público, em razão do que se pode pressupor a prestação de um serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários/jurisdicionados.
Por fim, conforme leciona Ramón Soriano, podem ser apontados os três males endêmicos da administração da Justiça: as incertezas do direito, a lentidão do processo e os seus altos custos[10]. A partir de agora, trataremos deste último problema.
2. Acesso à Justiça: custos
Em relação ao acesso à Justiça, mister tratar de seus custos, ou custos do processo, pelo o que se entende, comumente, como os encargos impostos às partes processuais no decorrer da tramitação do procedimento. Trata-se de ônus financeiros, psicológicos, sociais e culturais.
Quanto aos custos financeiros, sabe-se que para se distribuir uma ação judicial qualquer, salvo em se tratando de habeas corpus ou ações ajuizadas perante os Juizados Especiais, faz-se necessário pagar uma taxa judiciária, que é, por natureza, um tributo, conforme dispõe o art. 77 do Código Tributário Nacional[11].
Também é sabido que os pobres, nos termos da lei, podem ser agraciados pelo benefício da assistência judiciária gratuita que, entre nós, deu-se com o advento da Lei Federal nº 1.060/1950, incumbindo ao Poder Público sua concessão, conforme prevê seu art. 1º[12]. Esta lei foi parcial e expressamente revogada pela Lei Federal nº 13.105/2015 (Novo Código de Processo Civil), que trata do benefício da gratuidade da Justiça em seus arts. 98 ao 102.
A benesse é bastante abrangente, incluindo taxas e custas judiciais, selos postais, despesas com publicação na imprensa oficial, a indenização devida à testemunha que, se empregada, receberá do empregador salário integral, como se em serviço estivesse, as despesas com realização de exame de código genético - DNA - e de outros exames considerados essenciais, os honorários advocatícios e periciais, bem como a remuneração do intérprete ou tradutor nomeado para apresentar versão em português de documento redigido em língua estrangeira, o custo com a elaboração de memória de cálculo, os depósitos legalmente previstos para a interposição de recursos, propositura de ações e os emolumentos devidos para notários ou registradores (art. 98, § 1º, CPC). Contudo, não abarca eventuais multas que sejam impostas ao beneficiário (art. 98, § 4º, CPC).
De rigor mencionar que a concessão do benefício da Justiça gratuita não isenta o beneficiário da responsabilidade pelas despesas processuais e pelos honorários advocatícios devidos em razão da sucumbência. Neste ponto, se o beneficiário restar vencido, as obrigações decorrentes de sua sucumbência ficarão sob condição suspensiva de exigibilidade, podendo ser executadas em até 5 (cinco) anos após o trânsito em julgado da decisão judicial por meio da qual foram determinadas. Isso se o credor demonstrar que deixou de existir a anteriormente alegada hipossuficiência financeira (art. 98, §§ 2º e 3º, CPC).
No que toca ao benefício da Justiça gratuita, os magistrados costumam demonstrar diferentes entendimentos em relação a sua concessão. Isso porque, para alguns, basta a parte afirmar, na petição ou em forma de declaração assinada por ela, que não possui condições de pagar as custas processuais e os honorários advocatícios sem prejuízo próprio ou de sua família (art. 4º da Lei Federal nº 1.060/1950, revogado pelo art. 99, § 3º, da Lei Federal nº 13.105/2015[13]). Para outros, de rigor a comprovação cabal da alegada hipossuficiência financeira, por meio da apresentação de holerites, comprovantes de benefício previdenciário, declaração de imposto de renda, documentos pessoais contendo gastos mensais familiares, dentre outros.
Neste ponto, o Novo Código de Processo Civil dispõe, em seu art. 99, § 2º, que o magistrado somente poderá indeferir o pedido do benefício se constar dos autos elementos que evidenciem a falta dos pressupostos legais para sua concessão, mas, antes de fazê-lo, deverá determinar à parte que comprove o preenchimento destes pressupostos.
Uma questão relevante é se o fato da parte ser patrocinada por advogado particular obsta a possibilidade de lhe ser deferido o benefício da assistência gratuita. Antes do advento da Lei Federal nº 13.105/2015, muitos magistrados acabavam indeferindo o benefício por este motivo, casos em que, em regra, a parte interpunha recurso de agravo de instrumento e conseguia a concessão do benefício por via recursal, porquanto se sabe da prática comum de se ter a cláusula ad exitum num contrato de prestação de serviços advocatícios[14]. Agora, resta expressamente consignado no art. 99, § 4º, do Código de Processo Civil que a assistência do requerente por advogado particular não impede a concessão por pessoa natural, o que espanca qualquer dúvida a este respeito.
Mas os custos do processo não são apenas os financeiros. Há também os custos psicológicos. Quanto a estes, o processo precisaria ser dominado e delimitado, para que não tenha o condão de fazer mal excessivo à alma do jurisdicionado. Neste ponto, é sabido que grande parte da população perdeu a confiança que já se teve outrora no Poder Judiciário, motivo pelo qual ser parte de um processo é comumente considerado como algo necessariamente lamentável.
Maria Tereza Sadek explica que “a justiça transformou-se em questão percebida como problemática por amplos setores da população, da classe política e dos operadores do Direito, passando a constar da agenda e reformas” e que “tem diminuído consideravelmente o grau de tolerância com a baixa eficiência do sistema judicial e, simultaneamente, aumentado a corrosão no prestígio do Judiciário”.[15] E continua, dizendo que “cabe examinar a instituição como uma agência pública prestadora de serviços. Grande parte da insatisfação popular com a justiça refere-se a esta dimensão. A ela são dirigidas ácidas críticas, tais como: ‘a justiça tarda e falha’; ‘a justiça não é igual para todos’; ‘a justiça é elitista’; ‘mais vale um mal acordo do que uma boa demanda’; ‘ para os amigos tudo para os inimigos a lei’ etc”.[16]
Ainda, os custos psicológicos do processo decorrem também da transformação do sistema processual recursal num verdadeiro rito de passagem obrigatória, fazendo a parte vencedora refém da vencida.
Neste contexto, as conhecidas deficiências do aparelho judicial, bem como os ritos processuais, acabam criando uma situação de vantagem, vez que a ampla possibilidade de recursos favorece, por exemplo, o devedor, adiando uma decisão por anos.
Assim, apesar de ser necessário haver meios de impugnar uma decisão judicial, merece destaque a crítica acerca do uso indiscriminado dos recursos. Neste sentido, José Eduardo Carreira Alvim entende que “os recursos são a grande praga que não permite que a Justiça produza bons frutos, contaminando a esperança de tantos quantos a ela recorrem, que só veem satisfeito o seu direito material quando já exaustos de tanto demandar” [17].
Ainda, o uso indiscriminado de recursos é um dos principais fatores da morosidade processual. Neste ponto, um estudo do Departamento de Pesquisas Judiciárias do CNJ (DPJ-CNJ) feito em 2011, intitulado “100 Maiores Litigantes do País” [18], demonstrou que o setor público federal (38%) e os bancos (38%), consistem nos maiores litigantes nacionais, seguidos do setor público estadual (8%), das empresas de telefonia (6%), do setor público municipal (5%) e outros litigantes (5%). Evidentemente que os percentuais obtidos em relação aos setores públicos estadual e municipal se deram conforme a média proporcional, de modo que em cada estado-membro e Município eles podem ser bem maiores.
Ainda em relação a este estudo, do total de demandas no país, o setor público federal é autor de 33% delas, os bancos, 45%, o setor público estadual, 28%, as empresas de telefonia, 22%, o setor público municipal, 97%, e outros litigantes 49%, entendendo-se que numa mesma demanda podem figurar mais de um ente.
Um dado importante coletado pelo estudo é que 33% do total de ações em nível nacional, entre estoque e casos novos, consistem em execuções fiscais. Em relação apenas ao estoque de processos, ou seja, os feitos que permanecem nos cartórios para seguir sua tramitação no ano seguinte ou posteriormente, em nível estadual, esse percentual cresceu para 43% (31,8 milhões), conforme dados constantes do relatório ”Justiça em Números” do CNJ 2014[19] (dados referentes a 2013). Ou seja, dos 74,1 milhões de processos parados na Justiça Estadual em 2013, 31,8 milhões eram execuções fiscais. Este quadro foi mais crítico nos estados do Rio de Janeiro (62%) e de São Paulo (52%). Também na Justiça Federal, 39% (4,4 milhões) dos processos são execuções fiscais.
Há também os (elevadíssimos!) custos estatais para o funcionamento regular da máquina judicial. No estudo intitulado “O Custo da Justiça no Brasil: uma análise comparativa exploratória”, elaborado pelo pesquisador Luciano da Ros da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, chegou-se à conclusão de que o Poder Judiciário brasileiro é o segundo mais caro, para o Estado, do mundo, só ficando atrás de El Salvador (1,35 % do PIB).
Consta deste estudo que as despesas do Poder Judiciário no Brasil equivalem a 1,3% do Produto Interno Bruto (PIB) [20]. Somando a esse percentual o orçamento do Ministério Público (0,32% do PIB) e das Defensorias Públicas e Advocacia Pública (0,2% do PIB), o gasto total com o sistema de Justiça no país chega a 1,8% do PIB, ou seja, equivale a R$ 121 bilhões.
Na França se consome 0,2% do PIB, 0,3% na Itália, 0,35% na Alemanha e 0,37% em Portugal.
Por fim, quanto aos custos sociais e culturais do acesso à Justiça, tem-se que grande parte da população não conhece nem seus direitos, nem os meios de buscar sua concretização. Como anota Cândido Rangel Dinamarco, “[...] Da realidade econômica vem a insuficiência de recursos das pessoas carentes para custear o litígio sem prejuízo da subsistência, associada à precariedade dos serviços de assistência judiciária. Da realidade cultural da nação vem a desinformação e, o que é pior, a descrença nos serviços judiciários. [...] [21]
Com a criação da Defensoria Pública houve melhoria do acesso à Justiça em relação aos cidadãos economicamente menos favorecidos e, mesmo onde ainda não foi instalada, continua vigente o convênio de advogados e escritórios advocatícios com a Defensoria, por meio do qual pessoas de baixa renda podem ser patrocinadas por advogados, que serão pagos pela Defensoria.
Contudo, o critério empregado para se aferir a baixa renda não parece ser o mais adequado.
Por exemplo, no que toca à Defensoria Pública do Estado de São Paulo, dispõe o art. 2º da Deliberação CSDP (Conselho Superior da Defensoria Pública) nº 89, de 08 de agosto de 2008, que se presume como necessitada a pessoa natural, integrante ou não de entidade familiar, que atenda, cumulativamente, às seguintes condições: “I - aufira renda familiar mensal não superior a três salários mínimos federais; II - não seja proprietária, titular de aquisição, herdeira, legatária ou usufrutuária de bens móveis, imóveis ou direitos, cujos valores ultrapassem a quantia equivalente a 5.000 (cinco mil) Unidades Fiscais do Estado de São Paulo - UFESP´s; III - não possua recursos financeiros em aplicações ou investimentos em valor superior a 12 (doze) salários mínimos federais”.
São critérios inadequados na medida em que exclui grande parte dos cidadãos de classe média baixa e classe baixa alta, que acabam não tendo acesso à Justiça em razão de não terem condições financeiras para suportar as custas judiciárias.
