O trabalho visa a diagnosticar a forma de atuação do Estado no âmbito do Ordenamento Social, bem como estabelecer metas e parâmetros para uma maior descentralização de sua atuação e o conseqüente aprimoramento de suas funções.

SUMÁRIO : INTRODUÇÃO;CAPÍTULO I – DA SEGURIDADE SOCIAL ,1. SAÚDE ,1.1 MINISTÉRIO DA SAÚDE ,1.2 AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR ,1.3 AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA ,2. PREVIDÊNCIA ,2.1 MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL ,2.2 INSTITUTO NACIONAL DE SEGURIDADE SOCIAL ,2.3 DATAPREV ,3. ASSISTÊNCIA SOCIAL , 3.1 MINISTÉRIO DA ASSISTÊNCIA E PROMOÇÃO SOCIAL ,4. CONCLUSÕES PARCIAIS ;CAPÍTULO II - DA EDUCAÇÃO, DA CULTURA E DO DESPORTO ,1. EDUCAÇÃO ,1.1 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO ,2. CULTURA ,2.1 MINISTÉRIO DA CULTURA ,2.2 AGÊNCIA NACIONAL DE CINEMA ,3. DESPORTO ,3.1 MINISTÉRIO DO ESPORTE ,3.2 MECANISMOS DE AUTO-REGULAÇÃO ,4. CONCLUSÕES PARCIAIS ; CAPÍTULO III - DA CIÊNCIA E DA TECNOLOGIA ,1. MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA ,2. CONCLUSÕES PARCIAIS ; CAPÍTULO IV - DA COMUNICAÇÃO SOCIAL ,1. CONSELHO NACIONAL DE AUTO-REGULAMENTAÇÃO PUBLICITÁRIA ,2. CONCLUSÕES PARCIAIS ;CAPÍTULO V - DO MEIO AMBIENTE ,1. MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE , 2. CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE ,3. AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS ,4. CONCLUSÕES PARCIAIS ; CAPÍTULO VI - DA FAMÍLIA, DA CRIANÇA, DO ADOLESCENTE, DO IDOSO E DOS ÍNDIOS ;CONCLUSÃO ;BIBLIOGRAFIA .


INTRODUÇÃO

Consoante leciona Marcos Juruena Villela Souto [1], "para desempenho de suas funções, a Administração pode funcionar de forma centralizada, isto é, o poder será exercido diretamente pelo ente político criado pela Constituição Federal, ou por criaturas decorrentes de seu poder de auto-organização, por execução direta ou em colaboração com terceiros. É o que se chama de descentralização".

Outrossim, citando Hely Lopes Meirelles, afirma Marcos Juruena Villela Souto [2], que descentralização "em sentido jurídico-administrativo, é atribuir a outrem poderes de Administração", cujo titular é o Estado, para afinal concluir que "daí a estrutura da Administração Pública em Administração Centralizada, chamada Administração Direta – entidades políticas criadas pela Constituição – e a Administração Descentralizada, englobando aí a Administração indireta – autarquias, sociedades de economia mista e empresas públicas (que exercem atribuições inerentes ao Estado) e a Administração Fundacional – que compreende as fundações de direito privado instituídas pelo Poder Público (as chamadas "fundações públicas" nada mais são do que "autarquias fundacionais").

Por seu turno, "cabe aqui, traçar conceptualmente o desenho das instituições jurídicas que passaram a desempenhar no Direito Administrativo contemporâneo essas funções homeostáticas em certos setores críticos da convivência social e econômica, de modo a proporcionarem o máximo de eficiência na solução de problemas, aliando, na dosagem necessária para cada hipótese, as vantagens da flexibilidade negocial privada com o rigor da coercitividade estatal", como bem asseverou Diogo de Figueiredo Moreira Neto [3], sendo certo que "a essa atividade dos subsistemas de harmonização é que se denomina de função reguladora, uma expressão que, não obstante o étimo, que a aproxima da voz vernácula regra, é, na verdade, um híbrido de atribuições de variada natureza: informativas, planejadoras, fiscalizadoras e negociadoras, mas também, normativas, ordinatórias, gerenciais, arbitradoras e sancionadoras".

Especificamente "quanto às agências reguladoras, as primeiras experiências foram do BACEN e do CADE, mas, com o processo de desestatização, envolvendo privatizações e concessões, com a nova disciplina legal (que prevê as regulações setoriais), o papel destas entidades tornou-se relevante, como no caso do petróleo, setor elétrico e de telecomunicações", conforme afirma Marcos Juruena Villela Souto [4].

Por outro lado, leciona Marcos Juruena Villela Souto [5], mais uma vez citando Diogo de Figueiredo Moreira Neto, "que ao Estado moderno não basta estabelecer as condicionantes do progresso econômico mas, também, que volte suas atenções para os setores não econômicos, com a finalidade de dignificar a pessoa humana e preservar-lhe os legítimos valores culturais; daí a disciplina reguladora do trabalho, da seguridade, do desporto e da proteção aos recursos naturais".

Ante a importância do tema, visa o presente trabalho, diagnosticar a forma de atuação do Estado no âmbito do Ordenamento Social, bem como, estabelecer metas e parâmetros para uma maior descentralização de sua atuação nesta área e o conseqüente aprimoramento de suas funções.


CAPÍTULO I – DA SEGURIDADE SOCIAL

De acordo com o disposto nas Seções do Capítulo II do Título VIII da Constituição da República Federativa do Brasil, a Seguridade Social é composta pela Saúde (Seção II), pela Previdência Social (Seção III) e pela Assistência Social (Seção IV), razão pela qual, este Primeiro Capítulo aborda as formas de atuação do Estado nestas três áreas. Vejamos:

1. SAÚDE

No que diz respeito à atuação estatal na Saúde cumpre esclarecer que esta se dá basicamente através de três esferas, quais sejam, o Ministério da Saúde, cuja função é a de "dispor de todas as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, reduzindo as enfermidades, controlando as doenças endêmicas e parasitárias, melhorando a vigilância à saúde e dando qualidade de vida ao brasileiro [6]", a Agência Nacional de Saúde Suplementar, que visa "proteger e promover a saúde da população garantindo a segurança sanitária de produtos e serviços e participando da construção de seu acesso [7]", e por fim, através da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, que atua "criando mecanismos e implementando as técnicas que melhor se ajustam aos comandos políticos do segmento de saúde privada [8]".

Assim, "os serviços de saúde podem ser fornecidos tanto pelo Poder Público (em caráter obrigatório), como pela iniciativa privada (como atividade econômica, exemplo típico de serviço econômico de interesse geral). A execução dos serviços pelo estado, ainda que por meio de agentes contratados, envolve uma regulação operacional, já que, de alguma forma, deve forçar a melhoria de condições (em especial, preço e qualidade do setor privado)", conforme leciona Marcos Juruena Villela Souto [9]

1.1 MINISTÉRIO DA SAÚDE

Segundo José Afonso da Silva [10], "a saúde é concebida como direito de todos e dever do Estado, que a deve garantir mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos. O direito à saúde rege-se pelos princípios da universalidade e da igualdade de acesso às ações e serviços que a promovem, protegem e recuperam. As ações de saúde são de relevância pública, por isso ficam inteiramente sujeitos à regulamentação, fiscalização e controle do poder Público, nos termos da lei, a que cabe executá-los diretamente ou por terceiros, pessoas físicas ou jurídicas de direito privado. Se a Constituição atribui ao Poder Público o controle das ações e serviços de saúde, significa que sobre tais ações e serviços tem ele integral poder de dominação, que é o sentido do termo controle, mormente quando aparece ao lado da palavra fiscalização."

Portanto, são atribuições do Ministério da Saúde, "a política nacional de saúde e coordenação do Sistema Único de Saúde, a saúde ambiental e ações de promoção, proteção e recuperação da saúde individual e coletiva, inclusive a dos trabalhadores e dos índios, as informações de saúde, os insumos críticos para a saúde, vigilância da saúde, especialmente drogas, medicamentos e alimentos, a pesquisa científica e tecnológica e ordenação da formação de recursos humanos na área de saúde", como leciona Hely Lopes Meirelles [11].

No entanto, ensina Paulo César Melo da Cunha [12], que "vislumbra-se que as ações estatais podem se dar tanto na execução dos serviços públicos pela própria máquina administrativa, como no campo da intervenção regulatória, mediante atos de condicionamento da atividade privada, desenvolvida em regime de livre iniciativa, aos anseios da coletividade".

No que tange a execução dos serviços públicos pela própria máquina administrativa, vale ressaltar que "o sistema único de saúde, integrado de uma rede regionalizada e hierarquizada de ações e serviços de saúde, constitui o meio pelo qual o Poder Público cumpre seu dever na relação jurídica de saúde que tem no pólo ativo qualquer pessoa e a comunidade, já que o direito à proteção da saúde é também um direito coletivo. O sistema único de saúde implica ações e serviços federais, estaduais, distritais (DF) e municipais, regendo-se pelos princípios da descentralização, com direção única em cada esfera de governo, do atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, e da participação da comunidade, que confirma seu caráter de direito social pessoal, de um lado, e de direito social coletivo, de outro. É também por meio dele que o Poder Público desenvolve uma série de atividades de controle de substâncias de interesse para a saúde e outras destinadas ao aperfeiçoamento das prestações sanitárias", é o que preceitua José Afonso da Silva [13].

De acordo com Paulo César Melo da Cunha [14], "a presença do Estado no segmento da saúde se dá por ações desenvolvidas pela máquina administrativa estatal para assegurar o cumprimento de um dever de fornecer saúde a todos (art. 196, c/c art. 200 da Constituição). Em caráter suplementar a esse dever, a presença do estado nesse segmento se dá, ainda, na fiscalização da atuação da iniciativa privada no fornecimento de bens e serviços, tendo em vista a liberdade de ingresso nesse setor, atendidos os requisitos fixados em virtude de lei (art. 174, da Constituição)".

Assim, cabe ainda ao Ministério da Saúde, através de Contrato de Gestão, regular as atividades desenvolvidas pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária e pela Agência Nacional de Saúde Suplementar.

Desta forma, no que diz respeito à atuação do Estado através do Ministério da Saúde, verifica-se que quando a atuação deste se der através do Sistema Único de Saúde, esta estará sendo feita de forma direta, ou seja, centralizada, uma vez que o poder decisório permanece em suas mãos. Em contra-partida, quando o Ministério da Saúde estiver desempenhando apenas a função de regulação das atividades desenvolvidas pelas agências a ela ligadas, tal atuação se dará de forma descentralizada, haja vista que o poder de tomar decisões não mais estará em suas mãos, mas sim, no âmbito das próprias agências, que possuem independência administrativa e técnica, como veremos adiante.

1.2 AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR

Criada pela Lei n.º 9.961, de 28 de janeiro de 2000, de acordo com os termos do parágrafo único do artigo 1º da referida lei, a Agência Nacional de Saúde Suplementar é uma autarquia sob regime especial [15] vinculada estruturalmente ao Ministério da Saúde, sendo uma agência reguladora caracterizada pela independência administrativa e técnica, estabilidade de seus dirigentes e autonomia orçamentária e financeira [16], garantida pela administração de sua própria receita, proveniente da arrecadação da Taxa de Saúde Suplementar (TSS).

Por oportuno, insta ressaltar que a Agência Nacional de Saúde Suplementar atua "criando mecanismos e implementando as técnicas que melhor se ajustam aos comandos políticos do segmento de saúde privada. Frise-se que, nesse contexto, o papel da entidade reguladora é manter-se eqüidistante dos pólos em tensão, promovendo tanto a defesa do consumidor, com o máximo de aproveitamento dos interesses envolvidos. No tocante à defesa do mercado, a garantia que se deve dar é a de criação de mecanismos que importem na defesa do livre ingresso, permanência e saída num mercado livre de quaisquer dominações e submetido à competição. Já no que diz respeito à defesa do consumidor, o que se preza é a defesa do destinatário final da cadeia de consumo, por ser intelectualmente mais frágil (não se desconhece que, na maioria dos casos, assimetria também é econômica; porém, a razão fundamental que autoriza o dirigismo contratual é a assimetria intelectual)", como bem lembrou Paulo César Melo da Cunha [17].

Desta forma, segundo o supramencionado autor [18], "o objetivo da Agência é harmonizar interesses dos consumidores e operadoras de planos de saúde, de modo a contribuir para o desenvolvimento das ações de saúde no País, tendo competências de polícia normativa, decisória e sancionatória exercidas sobre qualquer modalidade de produto, serviço e contrato que apresente, além de garantia de cobertura financeira de riscos de assistência médica, hospitalar e odontológica, outras características que os diferencie de atividades exclusivamente econômico-financeiras como: a) custeio de despesas; b) oferecimento de rede credenciada ou referenciada; c) reembolso de despesas; d) mecanismos de regulação; e) qualquer restrição contratual, técnica ou operacional para cobertura de procedimentos solicitados por prestador escolhido pelo consumidor; e f) vinculação de cobertura financeira à aplicação de conceitos ou critérios médico-assistenciais".

E mais [19], "a ANS terá por finalidade institucional promover a defesa do interesse público na assistência suplementar à saúde, regulando as operadoras setoriais, inclusive quanto às suas relações com prestadores e consumidores, contribuindo para o desenvolvimento das ações de saúde no País, competindo-lhe, entre outras, zelar pelo cumprimento do disposto na Lei n.º 9.656, de 1998, definindo procedimentos de credenciamento e descredenciamento de prestadoras de serviço às operadoras; estabelecer parâmetros e indicadores de qualidade e de cobertura em assistência à saúde para os serviços, bem como critérios, responsabilidades, obrigações e normas de procedimento para garantia dos direitos e critérios de aferição e controle da qualidade dos serviços; autorizar o registro dos planos privados de assistência à saúde ; monitorar a evolução dos preços dos planos de assistência à saúde, seus prestadores de serviços, e respectivos componentes e insumos; autorizar o registro e o funcionamento das operadoras de planos privados de assistência à saúde e, ainda, articular-se com os órgãos de defesa do consumidor visando a eficácia da proteção e defesa do consumidor de serviços privados de assistência à saúde, observado o disposto na Lei n.º 8.078, de 11 de setembro de 1990, tudo com vistas a zelar pela qualidade dos serviços de assistência à saúde suplementar", conforme competência atribuída à Agência Nacional de Saúde Suplementar através do artigo 4º da Lei n.º 9.961, de 28 de janeiro de 2000.

Por oportuno, insta ressaltar que a fim de alcançar os objetivos previstos na Lei n.º 9.961/00, através do artigo 18 do diploma legal em questão, estabeleceu-se a cobrança da Taxa de Saúde Suplementar, valendo aqui transcrever ensinamento de Rogério Carvalho [20], in verbis:

"TRIBUTÁRIO. TAXA DE SAÚDE SUPLEMENTAR. LEI N.º 9.961/00. ART. 18. ARGUIÇÃO DE INSCONSTITUCIONALIDADE. Inadmissível a alegação de inconstitucionalidade da referida taxa, porquanto fundada no regular exercício do poder de polícia da Agência Nacional de Saúde – ANS, para viabilizar a fiscalização dos serviços prestados pelas empresas de medicina e odontologia em grupo. Apelo improvido." (Grifos nossos).

Corroborando o entendimento acima transcrito, afirma Fernando Marques [21]:

"TRIBUTÁRIO. TAXA DE SAÚDE SUPLEMENTAR. LEI 9.961/00. PODER DE POLÍCIA. LEGITIMIDADE DA COBRANÇA. Legítima a cobrança da Taxa de Saúde Suplementar, eis que decorrente do exercício do poder de polícia praticado pela Agência Nacional de Saúde – ANS, ao fiscalizar operadoras de serviço da área e controlar as relações entre essas e os consumidores, cumprindo com sua finalidade, que é defender o interesse público, no que diz respeito à assistência suplementar de saúde." (Grifos nossos).

Quanto à função normativa desenvolvida pela Agência Nacional de Saúde Suplementar, afirma Paulo César Melo da Cunha [22], que "as Agências Reguladoras brasileiras exercem, precipuamente, uma função normativa sobre um determinado setor, explicitando princípios e regras, fazendo executar os comandos por elas emanados e fiscalizando os atos decorrentes das atividades praticadas. Desde já cabe esclarecer que a natureza jurídica das Agências Reguladoras não lhes autoriza a prática de atos regulamentares, como observado da leitura de alguns pronunciamentos daqueles que se aplicaram ao estudo e se manifestaram sobre o assunto, eis que o papel da entidade regulatória se limita a editar atos normativos, implementa-los e a fiscalizar sua correta aplicação".

Mais adiante, afirma o autor acima mencionado [23], que "o poder normativo das Agências Reguladoras é legal e legítimo, porque exercido "em virtude de lei" para explicitar conceitos e obrigações dela decorrentes. Busca reger eficazmente uma coletividade cada vez mais complexa, em relação à qual o Legislativo não tem conhecimento técnico suficiente para a sua disciplina".

Outro aspecto importante a ser aqui enfocado é a importância do papel da Ouvidoria, que segundo Manuelito P. Magalhães Júnior [24], Ouvidor da Agência Nacional de Saúde Suplementar, "filia-se ao mesmo processo que levou à criação da própria Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) – o de dotar o Estado da capacidade técnica necessária para exercer seu papel inalienável de defesa dos interesses da sociedade. Assim, em paralelo à atribuição de regular e fiscalizar o setor de saúde suplementar, é preciso acompanhar e avaliar a atuação do próprio órgão regulador, para que sejam efetivadas as correções necessárias ao aprimoramento dessa atuação. Nesse sentido, a Ouvidoria deverá estar apta a ser um canal entre os usuários externos da ANS (pessoas físicas e jurídicas) e suas instâncias internas e, sobretudo, apta a agir de maneira imparcial na solução de problemas não-resolvidos ou resolvidos de maneira insatisfatória, tanto em casos isolados quanto, especialmente, em casos que envolvam interesses coletivos maiores. A ouvidoria da ANS exercerá suas atividades de modo independente, não possuindo vinculação hierárquica com quaisquer das outras unidades organizacionais que compõem a estrutura básica da ANS. Porém, tais atividades não podem ser exercidas de forma autônoma, relativamente ao conjunto da ANS, posto que o funcionamento da ouvidoria, por sua própria característica, é diretamente dependente do grau de interação com as demais unidades da ANS. Interação essa que, repetimos, deve ocorrer, respeitadas a independência e a não-subordinação recíprocas. Atuando dessa maneira, a ouvidoria será um mecanismo de fortalecimento e desenvolvimento da ANS, pois, o resultado de sua ação deve se constituir num conjunto de informações gerenciais que possibilitem mensurar o grau de satisfação do usuário externo e, também, o grau de desenvolvimento institucional alcançado pela agência".

Desta forma, possibilita-se através da atuação da Ouvidoria, maior agilidade na apuração e identificação de falhas na atuação da Agência Nacional de Saúde Suplementar, o que garante um melhor aprimoramento no desempenho de suas atividades.

Não obstante isto, faz-se mister ressaltar que consoante o disposto no artigo 14 da Lei n.º 9.961, de 28 de janeiro de 2000, a administração da Agência Nacional de Saúde Suplementar será regida por um contrato de gestão, negociado entre esta e o Ministério da Saúde e aprovado pelo Conselho de Saúde Suplementar.

Assim, de acordo com os termos da Cláusula Primeira do Contrato de Gestão celebrado entre a Agência Nacional de Saúde Suplementar e o Ministério da Saúde, o controle das atividades desempenhadas por esta se dá através do referido termo, uma vez que este "tem por objeto a pactuação de resultados com a finalidade de permitir a avaliação objetiva do desempenho da ANS, mediante o estabelecimento de diretrizes estratégicas, ações e indicadores constantes dos Anexos I e II, respectivamente", ou seja, através da fixação de metas e do estudo de indicadores de desempenho como o impacto das normas de regulação no estímulo à adaptação dos contratos, a consolidação do modelo de regulação do mercado de Saúde Suplementar, fiscalizações e acompanhamentos realizados em garantia ao cumprimento da lei, apuração de denúncias, acompanhamento dos padrões de entrada, operação e saída das operações do setor, imagem da ANS junto aos Usuários, Operadoras e Prestadores, satisfação do usuário com os serviços prestados pelas operadoras, ressarcimento ao SUS, sistema de informações epidemológicas dos usuários de Planos de Saúde, implantação de núcleos regionais, formação do quadro permanente de Recursos Humanos, capacitação do quadro de pessoal, implantação de estrutura de tecnologia da informação e produção e difusão do conhecimento em Saúde Suplementar.

Ante todo o acima exposto, podemos concluir que no tange à Saúde Privada, o Estado obteve êxito na fórmula encontrada, o que permitiu um avanço rápido nesta área face ao maior poder de captura e sistematização das informações ligadas ao setor.

1.3 AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA

Criada pela Lei n.º 9.782, de 26 de janeiro de 1999, de acordo com os termos do parágrafo único do artigo 3º do diploma legal em evidência, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, assim como a Agência Nacional de Saúde Suplementar, é uma autarquia sob regime especial vinculada estruturalmente ao Ministério da Saúde, sendo desta forma, uma agência reguladora caracterizada pela independência administrativa e técnica, estabilidade de seus dirigentes e autonomia orçamentária e financeira.

Quanto à independência administrativa da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, asseverou o Ministro Ilmar Galvão [25], in verbis:

"Registre-se, por fim, não haver falar, como pretendido pela agravante, em responsabilidade indireta do Presidente da República pelos atos praticados pela autarquias federais, entes dotados de personalidade jurídica própria, que não se confunde com a da União e, muito menos, com a do chefe de seu Poder Executivo."

Assim, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária possui como principal missão [26], "proteger e promover a saúde da população garantindo a segurança sanitária de produtos e serviços e participando da construção de seu acesso", como valores primordiais o "conhecimento como fonte da ação, transparência, cooperação e responsabilização", visando, por fim, "ser agente da transformação do sistema descentralizado de vigilância sanitária em uma rede, ocupando um espaço diferenciado e legitimado pela população, como reguladora e promotora do bem-estar social".

Por conseguinte, podemos concluir que "a finalidade institucional da Agência é promover a proteção da saúde da população por intermédio do controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados. Além disso, a Agência exerce o controle de portos, aeroportos e fronteiras e a interlocução junto ao Ministério das Relações Exteriores e instituições estrangeiras para tratar de assuntos internacionais na área de vigilância sanitária" [27].

Ademais, importante se faz salientar, que a ANVISA tem o objetivo de prevenir e não punir, haja vista que "a Anvisa vem trabalhando para propagar sua missão principal que é "proteger e promover a saúde, garantindo a segurança sanitária de produtos e serviços". Infelizmente, para cumpri-la é preciso, muitas vezes advertir, punir e utilizar o poder da instituição. Entretanto a filosofia da Agência não é essa. O objetivo é de prevenção, orientação, educação", conforme bem asseverou Lourdes Maria Frazão de Moraes [28].

No intuito de alcançar seus objetivos, atua a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, através da formação de parcerias com os agentes regulados, no atingimento de metas de defesa da saúde da população, corroborando para uma mudança gradativa e sistemática de comportamentos sanitários nos ambientes fiscalizados, pela informação precisa e eloqüente, inexistindo, portanto, qualquer contrato de concessão com as empresas fiscalizadas.

Outrossim, cumpre asseverar que tais metas são fixadas através de Contrato de Gestão celebrado entre a Agência Nacional de Vigilância Sanitária e o Ministério da Saúde, que prevê em sua Cláusula Primeira, que o referido termo "tem por objeto o fomento e a execução de atividades na área de vigilância sanitária, por meio do estabelecimento de parceria entre as partes contratantes, com a finalidade de promover a proteção da saúde da população", servindo o mesmo, "como instrumento de avaliação da atuação administrativa da autarquia e de seu desempenho, conforme o disposto no artigo 19 da Lei n.º 9.782/99", consoante preceitua a Subcláusula Segunda da Cláusula Primeira.

Não obstante isto, anualmente são assinados termos aditivos ao referido Contrato de Gestão, o que permite uma maior adequação dos indicadores e metas a serem alcançadas.

Apenas para exemplificar o acima afirmado, vale dizer que no termo aditivo firmado em 10 de setembro de 2002, foram estipulados 20 (vinte) indicadores e metas para 2003, dentre eles a redução do tempo de conclusão do processo de autorização de funcionamento de empresa de medicamentos, cosméticos e saneantes e a redução do tempo de conclusão do processo de registro de cosméticos.

Por seu turno, assim como na Agência Nacional de Saúde Suplementar, no intuito de obter maior agilidade na apuração e identificação de falhas na atuação da Agência, foi criada a figura da Ouvidoria.

Desempenha ainda a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, função normativa vinculada à sua área de atuação, estabelecendo princípios e regras, e fazendo executar os comandos por dela provenientes, sendo vedado, no entanto, a prática de atos regulamentares, haja vista que o papel da entidade regulatória se limita a editar atos normativos, implementa-los e a fiscalizar sua correta aplicação".

2. PREVIDÊNCIA

No que tange à atuação estatal na Previdência, apesar de existir a possibilidade de prestação de serviços tanto pelo Poder Público, como pela iniciativa privada, conforme adiante se verá, importante se faz salientar que atualmente esta ocorre apenas e tão somente através de uma única esfera, qual seja, o Ministério da Previdência Social.

Outrossim, vale aqui destacar a importância do Instituto Nacional do Seguro Social e da DATAPREV no desempenho das funções do Ministério da Previdência Social. Vejamos:

2.1 MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

Ab initio, faz-se mister salientar que o Ministério da Previdência Social é composto pela Secretaria de Previdência Social (SPS), pela Secretaria de Previdência Complementar (SPC), pela Secretaria Executiva (SE), pelo Conselho de Recursos da Previdência Social (CRPS), pelo Conselho Nacional de Previdência Social (CNPS) e pelo Conselho de Gestão da Previdência Complementar (CGPC), sendo certo que de acordo com ensinamento de José Afonso da Silva [29], "a previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e compreende prestações de dois tipos: benefícios e serviços".

Mais adiante esclarece o supramencionado autor [30] que "os benefícios previdenciários são prestações pecuniárias aos segurados e a qualquer pessoa que contribua para a previdência social na forma dos planos previdenciários, e são os seguinte: (1) auxílios por doença, maternidade, reclusão e funeral (art. 201, I a III); (2) seguro desemprego (arts. 7º, Ii, 201, III, 239); (3) salário-família e auxílio reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; (4) pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, que não poderá ter valor inferior ao salário mínimo (art. 201, V, §5º, e art. 202); (5) a aposentadoria, que é o mais importante dos benefícios, e é direito de todos os trabalhadores (art. 7º, XXIV) à inatividade remunerada com proventos calculados na forma ao art. 202, nos seguintes casos: (a) por invalidez; (b) por tempo de contribuição: (b.1) trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher (art. 201, 7º, I); (b.2) trinta anos de contribuição, se professor, e vinte e cinco de contribuição, se professora, que comprovem exclusivamente tempo de efetivo exercício nas funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio (art. 201, §8º); (c) por idade: aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, reduzido em cinco anos o limite de idade para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, neste incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal", para afinal concluir que "os serviços previdenciários são prestações assistenciais: médica, farmacêutica, odontológica, hospitalar, social e de reeducação ou readaptação profissional".

No que diz respeito ao tema, leciona Marcos Juruena Villela Souto [31], que "a previdência social é gerida pelo Poder Público, que arrecada e administra contribuições cobradas compulsoriamente dos segurados; a atividade regulatória se desenvolve na definição dos critérios para gestão desses recursos e das condições para fruição dos benefícios; entretanto, trata-se de mais uma atividade normativa que é técnica (e não política), mas que é exercida sem a necessária independência dos gestores. A existência de uma previdência estatal também representa um opção regulatória, porque delimita o espaço de atuação dos segmentos privados nesse ramo; a previdência privada, por sua vez, sofre regulação normativa de entidades estatais (Banco central e Superintendência de Seguros Privados), com normas despolitizadas sobre a higidez da poupança privada".

Conclui-se, portanto, que cabe ao Ministério da Previdência Social, arrecadar e administrar contribuições cobradas compulsoriamente dos segurados, definindo critérios para gestão desses recursos e as condições para fruição dos benefícios, o que poderia ser feito de forma independente, através de gestores, uma vez que se trata de uma atividade normativa que é técnica.

Outrossim, cabe ainda ao Ministério da Previdência Social, através da Secretaria de Previdência Complementar, a regulação das entidades fechadas de previdência complementar, os chamados fundos de pensão, cuja adesão só ocorre para aqueles que têm vínculo empregatício com a empresa que patrocina o fundo, o que também poderia vir a ser feito de forma independente.

Por outro lado, no que diz respeito à previdência complementar privada, verifica-se uma opção regulatória ainda mais clara, apesar desta já sofrer regulação normativa de entidades estatais como o Banco central e a Superintendência de Seguros Privados. Por conseguinte, seria pertinente a criação de agências regulatórias sob regime especial vinculadas estruturalmente ao Ministério da Previdência Social, caracterizadas pela independência administrativa e técnica, estabilidade de seus dirigentes e autonomia orçamentária e financeira.

2.2 INSTITUTO NACIONAL DE SEGURIDADE SOCIAL

Autarquia federal vinculada ao Ministério da Previdência Social, o Instituto Nacional de Seguridade Social tem por finalidade promover a arrecadação, a fiscalização e a cobrança das contribuições sociais, gerir os recursos do Fundo de Previdência e Assistência Social (FPAS) e conceder e manter os benefícios previdenciários.

Ocorre que, apesar de ser uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Previdência Social, ao contrário da Agência Nacional de Saúde Suplementar e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, o Instituto nacional de Seguridade Social, não se encontra sob regime especial, não possuindo independência administrativa e técnica, nem tão pouco estabilidade de seus dirigentes e autonomia orçamentária e financeira, o que a incompatibiliza com as agências acima referidas.

Vale ressalvar, no entanto, que não vislumbramos qualquer empecilho que impossibilite a "transformação" do Instituto Nacional de Seguridade Social em uma agência regulatória propriamente dita.

2.3 DATAPREV

Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social, é através da DATAPREV que são fornecidos subsídios ao Ministério da Previdência Social para que este possa vir a definir da melhor maneira possível sua estratégia e campo de atuação, o que justifica sua existência.

3. ASSISTÊNCIA SOCIAL

De acordo com o disposto no artigo 203 da Constituição da República Federativa do Brasil, "a assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II – o amparo às crianças e adolescentes carentes; III – a promoção da integração ao mercado de trabalho; IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei".

Ocorre que ante ao fato da assistência social não possuir natureza de seguro social, sendo financiada com recursos do orçamento da seguridade social, conforme previsto no artigo 204 da Constituição da República Federativa do Brasil, os objetivos acima transcritos atualmente ficam a cargo única e exclusivamente do Ministério da Assistência e Promoção Social, sendo certo que "o setor não é objeto de regulação, mas de políticas assistenciais implementadas diretamente por meio de órgãos e entidades criadas ou mantidas pelo Poder Público (fundações de assistência social, abrigos de menores, idosos, carentes, portadores de deficiência, aposentados)", como leciona Marcos Juruena Villela Souto [32].

3.1 MINISTÉRIO DA ASSISTÊNCIA E PROMOÇÃO SOCIAL

Consoante acima exposto, o Ministério da Assistência e Promoção Social, tem como áreas de competência [33]: a política nacional de assistência social; a normatização, orientação, supervisão e avaliação da execução da política de assistência social; a orientação, acompanhamento, avaliação e supervisão de planos, programas e projetos relativos à área da assistência social; a articulação, coordenação e avaliação dos programas sociais do governo federal; gestão do Fundo Nacional de Assistência Social; aprovação dos orçamentos gerais do Serviço Social da Indústria (SESI), do Serviço Social do Comércio (SESC) e do Serviço Social do Transporte (SEST).

No entanto, ensina Marcos Juruena Villela Souto, que "sempre houve o reconhecimento legal – e, agora constitucional, dos serviços sociais autônomos (SESI, SENAI, SESC, SENAC, sendo criados posteriormente o SENAR, SENAT, SEST), além dos chamados serviços reconhecidos de utilidade pública, desenvolvidos por entidades privadas sem finalidade lucrativa. No âmbito dos programas de reforma do Estado passou-se a estimular o surgimento de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, com nas quais serão firmados, respectivamente, contratos de gestão e termos de parceria para o desenvolvimento de ações de interesse da sociedade, com incentivo estatal (mediante prévia discussão de metas e critérios de controle de resultados). O estímulo ao surgimento de tais entidades viabiliza a transformação do Estado Bem-Estar em Estado Regulador, bem como os documentos contratuais utilizados representam a própria instrumentalidade da regulação social do terceiro setor".

No que tange aos programas sociais a serem desenvolvidos pelo governo federal, verifica-se que o Ministério da Assistência e Promoção Social não vem alcançando os objetivos traçados, haja vista que "aborrecido com o rendimento dos ministros da área social, o presidente tem feito cobranças duras. Há três semanas, num encontro da Câmara de Política Social, Lula queixou-se: "Quando vocês vão me apresentar o projeto? Quero um resultado concreto para logo, as ações precisam acontecer." O presidente esperava que nesse encontro, ocorrido no dia 12, fosse finalmente apresentado o programa de unificação dos programas sociais, como o Fome Zero e o Bolsa –Escola, encomendado nos primeiros dias de governo" [34].

Percebeu-se ainda, que "a avaliação no governo é de que a ministra Benedita tem dificuldade em formular propostas e também em executa-las. "A Benedita realmente não está dando conta do recado, mas ela não vai sair do governo porque foi para o sacrifício na campanha eleitoral e ajudou Lula a vencer", afirma um líder governista. "Criamos um ministério que não existia e tivemos pouco tempo para mostrar resultados. Estamos trocando os pneus com o carro em movimento", defende-se a ministra" [35].

4. CONCLUSÕES PARCIAIS

Ante o acima exposto, podemos concluir que no que tange à Saúde, seja através da Agência Nacional de Saúde Suplementar, seja por intermédio da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, o Estado obteve êxito nas fórmulas encontradas, o que permitiu um avanço rápido nesta área face ao maior poder de captura e sistematização das informações ligadas ao setor.

No que diz respeito à Previdência Social verifica-se que as funções de arrecadar e administrar contribuições cobradas compulsoriamente dos segurados, definindo critérios para gestão desses recursos e as condições para fruição dos benefícios atualmente são desempenhadas pelo Ministério da Previdência Social. Contudo, tais funções poderiam vir a ser feitas de forma independente, através de gestores, assim como a regulação das entidades fechadas de previdência complementar, que hoje se encontra vinculada à Secretaria de Previdência Complementar, e a regulação das atividades de previdência complementar privada, que se encontram ligadas a entidades estatais como o Banco Central e a Superintendência de Seguros Privados.

Desta forma, a fim de atribuir maior independência às decisões da área da Previdência Social, seria necessário apenas e tão somente "transformar" o Instituto Nacional de Seguridade Social em uma agência regulatória propriamente dita, atribuindo ao mesmo as mesmas características da Agência Nacional de Saúde Suplementar e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, fazendo o mesmo quanto à regulação das entidades fechadas de previdência complementar, e criando ainda, agências regulatórias para fiscalização das atividades de previdência complementar privada, desvinculando-as de entidades estatais como o Banco Central e a Superintendência de Seguros Privados, e vinculando-as ao Ministério da Previdência Social.

Quanto à Assistência e Promoção Social, temos que considerar principalmente as áreas de competência do Ministério pertinente, o que nos permite concluir pela possibilidade de que suas funções venham a ser desempenhadas por uma agência regulatória para controle dos serviços sociais autônomos (SESI, SENAI, SESC, SENAC, sendo criados posteriormente o SENAR, SENAT, SEST) edos chamados serviços reconhecidos de utilidade pública, que atualmente são fiscalizadas através de contratos de gestão e termos de parceria firmados com o Ministério da Assistência e Promoção Social, instrumentos verdadeiramente regulatórios que viabilizam a transformação do Estado Bem-Estar em Estado Regulador.

Por oportuno, vale ressaltar que dita transformação somente viria a trazer benefícios ao governo federal que de certa forma veria a pressão social diminuir sobre o referido ministério.



Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

KRAEMER, Rodrigo de Morais. Regulação no ordenamento social. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 9, n. 366, 8 jul. 2004. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/5419>. Acesso em: 21 maio 2018.

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