CAPÍTULO III - DA CIÊNCIA E DA TECNOLOGIA
Consoante leciona José Afonso da Silva [51], "é incumbência do Estado promover e incentivar o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológica. A Constituição distingue a pesquisa em pesquisa científica básica, que receberá tratamento prioritário do Estado, tendo em vista o bem público e o progressos da ciência, e pesquisa tecnológica, que deverá voltar-se preponderantemente para a solução dos problemas brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional; para tanto o Estado apoiará e estimulará a formação de recursos humanos nessas áreas do saber."
Outrossim, afirma ainda José Afonso da Silva [52], que "a regra do art. 219 deveria figurar entre os dispositivos da ordem econômica, onde melhor se enquadraria. Reza o dispositivo que o mercado interno integra o patrimônio nacional e será incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e sócio-econômico, o bem-estar da população e a autonomia tecnológica do País, nos termos da lei federal. É uma regra de ordem econômica mais do que de ciência e tecnologia, na qual a intervenção no domínio econômico encontra importante fundamento para o controle do mercado interno".
Não obstante o acima exposto, atualmente, a área não é objeto de regulação, cabendo apenas e tão somente ao Ministério da Ciência e Tecnologia, regular o setor. Vejamos:
1. MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA
De acordo com Hely Lopes Meirelles [53], "o Ministério da Ciência e Tecnologia tem as seguintes atribuições: formulação e implementação da política de pesquisa científica e tecnológica; planejamento, coordenação, supervisão e controle das atividades da Ciência e Tecnologia e formulação e execução da política de desenvolvimento e Automação".
"Responsável pela formulação e implementação da Política Nacional de Ciência e Tecnologia, o Ministério da Ciência e Tecnologia tem suas ações pautadas nas disposições do Capítulo IV da Constituição Federal de 1988 e foi criado em 15 de março de 1985, pelo decreto n.º 91.146, como órgão central do sistema federal de Ciência e Tecnologia. O surgimento do novo ministério, além de expressar a importância política desse segmento, atendeu a um antigo anseio da comunidade científica e tecnológica nacional. Sua área de competência abriga: o patrimônio científico e tecnológico e seu desenvolvimento; a política de cooperação e intercâmbio concernente a esse patrimônio; a definição da Política Nacional de Ciência e Tecnologia; a coordenação de políticas setoriais; a política nacional de pesquisa, desenvolvimento, produção e aplicação de novos materiais e serviços de alta tecnologia." [54]
Por oportuno, vale salientar que "a Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Inovação (Secti) e o Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) vão investir, somente no Rio de Janeiro, R$ 10 milhões na implantação do Programa de Apoio à Inovação Tecnológica (PAIT) ainda em 2003. Até 2004, outros R$ 10 milhões devem ser liberados. O objetivo da iniciativa, anunciada durante a 3ª Semana da Micro e Pequena Empresa, é viabilizar projetos inovadores chegarem ao mercado. O programa prevê também a criação de Agências de Apoio à Inovação Tecnológica para suporte aos pesquisadores e empreendedores responsáveis pelo produto. Os governos federal e estadual dividirão os custos do programa. A verba federal aplicada é proveniente dos fundos setoriais do Governo para agronegócios, petróleo e gás, saúde, biotecnologia e energia, cujos projetos serão financiados [55]", o que possibilita a criação de uma agência regulatória voltada para tal fim.
2. CONCLUSÕES PARCIAIS
Com a implantação do Programa de Apoio à Inovação Tecnológica, que prevê também a criação de Agências de Apoio à Inovação Tecnológica para suporte aos pesquisadores e empreendedores responsáveis pelo produto possibilitou-se a criação de uma agência regulatória voltada para tal fim, sob regime especial, vinculadas estruturalmente ao Ministério da Ciência e Tecnologia, caracterizadas pela independência administrativa e técnica, estabilidade de seus dirigentes e autonomia orçamentária e financeira.
Contudo, as funções de promover e incentivar o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológica básica permaneceriam sob o controle do Estado, mais precisamente do Ministério da Ciência e Tecnologia, haja vista a necessidade de tratamento prioritário do Estado, tendo em vista o bem público e o progressos da ciência, e pesquisa tecnológica, voltando-se preponderantemente para a solução dos problemas brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional, apoiando e estimulando a formação de recursos humanos nessas áreas do saber.
CAPÍTULO IV - DA COMUNICAÇÃO SOCIAL
Quanto à comunicação social, importante se faz ressaltar que a atuação direta do Estado limita-se apenas e tão somente à emissão de normas relativas à matéria, tais como o Código Brasileiro de Telecomunicações (Lei n.º 4.117, de 27 de agosto de 1962), a Lei de Imprensa (Lei n.º 5.250, de 09 de fevereiro de 1967) e a Lei n.º 9.472, de 16 de julho de 1997, que dispõe principalmente sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) e outros aspectos institucionais, e não exatamente sobre os critérios e políticas a serem adotados no que diz respeito à comunicação social, razão pela qual, tal agência encontra-se vinculada ao Ministério das Telecomunicações.
Não obstante isto, importante se faz salientar o papel desempenhado pelo Conselho Nacional de Auto-regulamentação Publicitária. Vejamos:
1. CONSELHO NACIONAL DE AUTO-REGULAMENTAÇÃO PUBLICITÁRIA
Ab initio, cumpre ressaltar que o Conselho Nacional de Auto-regulamentação (CONAR) possui como missão, "impedir que a publicidade enganosa ou abusiva cause constrangimento ao consumidor ou a empresas. Constituído por publicitários e profissionais de outras áreas, o Conar é uma organização não-governamental que visa promover a liberdade de expressão publicitária e defender as prerrogativas constitucionais da propaganda comercial. Sua missão inclui principalmente o atendimento a denúncias de consumidores, autoridades, associados ou formuladas pelos integrantes da própria diretoria. As denúncias são julgadas pelo Conselho de Ética, com total e plena garantia de direito de defesa aos responsáveis pelo anúncio. Quando comprovada a procedência de uma denúncia, é sua responsabilidade recomendar alteração ou suspender a veiculação do anúncio. O Conar não exerce censura prévia sobre peças publicitárias, já que se ocupa somente do que está sendo ou foi veiculado. Mantido pela contribuição das principais entidades da publicidade brasileira e seus filiados - anunciantes, agências e veículos -, tem sede na cidade de São Paulo e atua em todo o País. Foi fundado em 1980. [56]"
Ocorre que, apesar do Conselho Nacional de Auto-regulamentação apresentar algumas das características das agências reguladoras, tais como a autonomia orçamentária e financeira, não se pode afirmar que o mesmo possua independência administrativa e técnica, haja vista que não se trata de uma autarquia sob regime especial, mas sim, de uma Organização Não Governamental, tão pouco que o mesmo possui poder normativo legal e legítimo, uma vez que não se trata de um poder exercido em virtude de lei.
Em contra-partida, pode-se afirmar que trata-se de uma modalidade de auto-regulação, conforme leciona Marcos Juruena Villela Souto [57], haja vista que trata-se de interesses meta-individuais, que possuem fundamento na liberdade constitucional de associação para proteção de interesses lícitos (artigo 5º, XVII, CF), tanto para defender os interesses individuais homogêneos dos associados (artigo 5º, XXI, CF) como para defender os interesses coletivos e difusos de uma coletividade, atuando segundo normas próprias na prossecução de seu objetivo metaindividual, não se resumindo, pois, às normas hetero reguladoras baixadas pelo Estado, mas, também, as normas auto-reguladoras por aquelas produzidas, classificadas como entidades públicas não-estatais, legitimadas pelo artigo 82, IV, do Código de Defesa do Consumidor, ao lado do Ministério Público, das entidades políticas e das entidades e órgãos de administração pública para defesa dos interesses e direitos protegidos pelo Código (não sendo sequer necessário que tal defesa seja o seu objetivo exclusivo).
No entanto, "cumpre, pois, não confundir a regulação, que é um conceito econômico, com a regulamentação, que é um conceito jurídico (político). Aquela é sujeita a critérios técnicos, que tanto podem ser definidos por agentes estatais (envolvendo a Teoria da Escolha Pública) preferencialmente dotados de independência (para fazer valer o juízo técnico sobre o político), como pelos próprios agentes regulados (auto-regulação)", como bem salientou Marcos Juruena Villela Souto [58].
Note-se, por oportuno, que o próprio nome do Conselho Nacional de Auto-regulamentação Publicitária nos faz crer que o mesmo não pode ser enquadrado como órgão de auto-regulação, uma vez que, de acordo com o acima exposto, seu próprio nome nos transmite uma idéia política, e não técnica, como deveria ser uma agência reguladora propriamente dita.
2. CONCLUSÕES PARCIAIS
Conforme acima esposado, a atuação do Estado na área da comunicação social limita-se apenas e tão somente à emissão de normas relativas à matéria. Contudo, pode-se afirmar que o Conselho Nacional de Auto-regulamentação Publicitária desempenha papel de fundamental importância no que diz respeito à defesa dos interesses da sociedade, mesmo não se tratando de um agência reguladora.
Outrossim, se o referido conselho viesse a apresentar uma idéia técnica em vez daquela transmitida e ainda, se seu poder normativo viesse a ser legitimado através de legislação competente, sendo o mesmo transformado em uma agência reguladora, ou seja, em uma autarquia sob regime especial, dotada ainda, de autonomia orçamentária e financeira, poder-se-ia admitir sua função regulatória, o que somente viria a trazer benefícios ao Estado, que passaria a fiscalizar efetivamente o cumprimento da legislação por ele emanada com relação à matéria.
CAPÍTULO V - DO MEIO AMBIENTE
Conforme leciona Marcos Juruena Villela Souto [59], "a Lei n.6.938, de 31/8/1981, sobre a Política Nacional do Meio Ambiente (regulamentada pelo Decreto n.º 99.274, de 7/6/1990), tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana. Como o meio ambiente é um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo, deve haver racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar, bem como planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais, proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas, controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras".
Com o fito de alcançar tais objetivos, o Estado atua de forma direta, através do Ministério do Meio Ambiente, e mais especificamente, através do Conselho Nacional de Meio Ambiente e de forma indireta, através da Agência Nacional de Águas.
1. MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE
O Ministério do Meio Ambiente possui como principais objetivos, o planejamento, a coordenação, a supervisão e controle das ações relativas ao meio ambiente, a formulação e execução da política nacional do meio ambiente e promover a garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Outrossim, são órgãos colegiados do Ministério do Meio Ambiente, o Conselho de Gestão do Patrimônio Genético, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, o Conselho Nacional do Meio Ambiente e a Fundação Nacional do Meio Ambiente, sendo entidades vinculadas, a Agência Nacional de Águas e o Ibama. Contudo, apenas o Conselho Nacional de Meio Ambiente e a Agência Nacional de Águas possuem importância regulatória, razão pela qual nosso trabalho se limitará a analisar suas funções.
2. CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE
De acordo com o disposto no artigo 1º da Portaria n.º 499, de 18 de dezembro de 2002, "o Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, órgão colegiado de caráter normativo, deliberativo e consultivo do Ministério do Meio Ambiente, instituído pela Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto n.º 99.274, de 06 de junho de 1990, integra a estrutura do Sistema Nacional do meio Ambiente – SISNAMA, com a finalidade de: I – assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo e demais órgãos governamentais, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais; II – deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida; e III – praticar outros atos e atividades compatíveis com sua finalidade".
Por oportuno, cumpre salientar, que consoante preceituam os incisos I e VI do artigo 2º do supramencionado diploma legal, compete ao Conselho Nacional de Meio Ambiente, dentre outras atribuições, estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e Municípios e supervisionado pelo Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente, com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos.
Ante os termos dos incisos acima mencionados, verifica-se que o Conselho Nacional de Meio Ambiente possui caráter eminentemente técnico, o que é característica das agências regulatórias. No entanto, seu poder normativo não se apresenta devidamente legitimado, haja vista que o mesmo lhe foi concedido através de Portaria emanada do Ministério do Meio Ambiente, não apresentando ainda, autonomia orçamentária e financeira.
3. AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS
Criada pela Lei n.º 9.984, de 17 de julho de 2000, de acordo com os termos do artigo 3º da referida lei, a Agência Nacional de Águas é uma autarquia sob regime especial [60] vinculada estruturalmente ao Ministério do Meio Ambiente, sendo uma agência reguladora caracterizada pela independência administrativa e financeira com a finalidade de implementar, em sua esfera de atribuições, a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei n.º 9.433, de 8 de janeiro de 1997), integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
Ocorre que, ao contrário das demais agências reguladoras, "para apoiar a implementação do sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos em todo o território nacional, a ANA promove a construção de pactos entre a Agência, estados e comitês, por meio de Convênios de Integração. Esse trabalho conjunto tem possibilitado o estabelecimento de procedimentos comuns para implantar os instrumentos que facilitam o gerenciamento das bacias. Os convênios de integração colaboram para fortalecer ou incentivar a criação de instâncias descentralizadas e para harmonizar os critérios e procedimentos no que diz respeito à implantação e operacionalização das instituições gestoras de recursos hídricos" [61].
Desta forma, "a fiscalização se configura como um dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, sendo uma atividade finalística da ANA. Pode ser definida como a atividade de controle e monitoramento dos usos dos recursos hídricos, voltada à garantia dos usos múltiplos da água. Tem caráter repressivo e preventivo, na medida em que deve fazer com que os usuários de recursos hídricos cumpram a legislação e, ao mesmo tempo, informar os usuários dos preceitos legais e dos procedimentos para sua regularização. A regularização se dá por meio da declaração do uso que faz da água e obtenção da outorga de direito de uso dos recursos hídricos, concedida pelo Poder Público federal ou estadual. A ação fiscalizadora de caráter preventivo da ANA baseia-se nos planos de bacias hidrográficas, nas decisões dos comitês de bacia e na outorga. Direcionada a orientar o usuário para a regularização, a ação preventiva se desenvolve de forma sistêmica e inclui campanhas de fiscalização em bacias hidrográficas prioritárias. Já a ação corretiva ou repressiva decorre, em grande parte, do atendimento a denúncias ou de campanhas de fiscalização, em um trabalho "corpo a corpo" com o usuário, inicialmente orientando-o e, nos casos de conflitos pelo uso da água, buscando o consenso entre usuários, ou, ainda, aplicando os instrumentos regulamentares previstos na Resolução ANA n.º 082/02." [62]
No entanto, a fórmula escolhida vem sofrendo inúmeras críticas, como bem asseverou Ana Amélia Menna Barreto de Castro Ferreira [63], haja vista que "foi porém transferida à ANA, o poder de arrecadar, distribuir e aplicar as receitas auferidas por intermédio da cobrança pelo uso de recursos hídricos de domínio da União, devendo a receita ser mantida em conta única do Tesouro Nacional, enquanto não destinadas às respectivas programações (art. 21). As prioridades de aplicação, ainda serão definidas pelo Conselho nacional de Recursos Hídricos em articulação com os Comitês de Bacia Hidrográfica, uma vez que por força do art. 22 da Lei 9.433 (ainda em vigor), devem estes ser destinados, prioritariamente, à bacia hidrográfica em que foram gerados e utilizados."
Mais adiante afirma Ana Amélia Menna Barreto de Castro Ferreira [64], que "desta forma, ao invés de agilizar a estrutura de aplicação de tais recursos, operou justamente o oposto. A transferência de titularidade à ANA, promoveu a quebra do sistema de gerenciamento de recursos, tornando mais burocrática e lenta sua aplicação" e "como consequência, gera o esvaziamento das responsabilidades dos Comitês, introduzindo uma triangulação desnecessária, pois o recurso financeiro arrecadado fará um grande passeio burocrático até que retorne novamente para aplicação na bacia na qual foi gerado. Mencione-se que pela antiga forma, teria-se também a certeza, bem como mecanismos de controle de fiscalização, de que o fruto da arrecadação seria efetivamente aplicado na bacia em que foram gerados", para afinal concluir que "como visto, lamentavelmente, a nova agência denominada ANA, veio somente aumentar o peso da máquina administrativa governamental, introduzindo mecanismos que em nada contribuem para o aperfeiçoamento e descentralização da gestão dos recursos hídricos no país".
4. CONCLUSÕES PARCIAIS
No que tange ao meio ambiente, temos que, apesar da boa intenção do legislador, ao que tudo indica, este não conseguiu lograr êxito na experiência relativa à Agência Nacional de Águas, haja vista que, não conferiu à esta, a autonomia necessária às agências reguladoras.
Não obstante isto, nos parece que o Estado vem apresentando resultados satisfatórios no que diz respeito à preservação do meio ambiente mesmo que de forma direta. Assim, caberia apenas e tão somente, aperfeiçoar o modelo utilizado na Agência Nacional de Águas, corrigindo as falhas apresentadas, e emprega-lo nos demais setores pertinentes ao Meio Ambiente.
