1. INTRODUÇÃO
O § 4.º do artigo 66 da Constituição Federal determina que os vetos a proposições legislativas emanadas do Poder Legislativo serão apreciados em sessão conjunta do Congresso Nacional, dentro de, no máximo, de 30 dias do recebimento das razões dos mesmos. Não obstante, uma consulta ao sistema de acompanhamento legislativo do Senado Federal pela internet permite a verificação de que, apesar do prazo dado pela Constituição Federal, há vetos que aguardam mais de 10 anos a apreciação pelo Poder Legislativo.
O presente artigo pretende, a partir da constatação da existência desses casos concretos, fornecer subsídios para uma análise mais aprofundada do fenômeno que tem permitido a ocorrência desses precedentes e averiguar se os mesmos conflitam com os princípios e normas da Constituição Federal.
2. O PROCESSO LEGISLATIVO ORDINÁRIO E O VETO
O que se denomina juridicamente por processo legislativo é o conjunto de procedimentos previstos constitucionalmente que presidem a elaboração de normas que derivam da própria Constituição. Conforme ensina Celso Bastos2, o processo legislativo “é o conjunto de normas que regula a produção, criação ou revogação de normas gerais”. Cabe aqui a observação feita por Raul Machado Horta 3, de que “o processo legislativo não existe autonomamente, como valor em si, pois é técnica a serviço de concepções políticas, realizando fins do poder”. O que indica que o processo legislativo é permeável a mudanças que reflitam novas formas de organização social, de poder e de estruturação do Estado e do sistema político ao longo da história.
Os procedimentos que constituem o processo legislativo de normas federais ocorrem, ordinariamente, no âmbito do Poder Legislativo, exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (Constituição Federal, art. 44, caput), dentro da técnica da tríplice repartição de Poderes – que configura uma das características dos Estados de Direito contemporâneos, ao lado da existência do primado da lei e da enunciação e garantia dos direitos fundamentais4.
No Estado de Direito, a função de editar normas gerais compete ao Poder Legislativo, que o faz com o concurso do Poder Executivo (Constituição Federal, art. 48, caput) – que, por sua vez, se utiliza dos institutos da sanção, promulgação e publicação -, cabendo ao Poder Judiciário aplicar tais normas gerais na solução dos conflitos submetidos ao seu julgamento5.
A produção de normas gerais de direito, portanto, é ato complexo que envolve o Legislativo e o Executivo, eis que estes se manifestam como “vontades homogêneas tendentes a um mesmo fim”.6
Cabe observar que o Legislativo, no Brasil, não tem o monopólio da edição de normas gerais e abstratas, porque o Executivo tem competência para estatuir medidas provisórias (Constituição Federal, art. 62), bem como regulamentos (Constituição Federal, art. 84, IV). Ambos são atos de caráter genérico e abstrato (BASTOS, 2001, p. 359), e, no caso de medidas provisórias, há inovação originária na ordem jurídica, o que a torna equivalente a lei ordinária.
O texto constitucional, no art. 59, informa que o processo legislativo compreende a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.
O processo legislativo ordinário, entretanto, é o que compreende apenas a elaboração de lei ordinária e também a de lei complementar, que segue o mesmo procedimento e possui os mesmos requisitos para iniciativa (Constituição Federal, art. 61), exceto quanto ao quorum para aprovação, que é de maioria absoluta (Constituição Federal, art. 69).
As propostas de emenda à Constituição possuem uma tramitação especial, prevista no art. 60. da Constituição Federal, que inclui limitações materiais (não se pode emendar a Constituição nos itens classificados como “cláusulas pétreas” – Constituição Federal, art. 60, § 4.º), formais (exigência de quorum para apresentação da proposta – 1/3 dos integrantes da respectiva Casa do Congresso Nacional ou mais da metade das Assembléias Legislativas de cada unidade federada, e necessidade de quorum qualificado para aprovação – 3/5 dos integrantes de cada Casa Congressual, em dois turnos de votação) e circunstanciais (não se pode fazer emenda à Constituição na vigência de estado de sítio e de defesa e de intervenção federal)7.
As emendas constitucionais, manifestações que são do poder constituinte derivado ou de reforma, são promulgadas pelo próprio Congresso Nacional, ou seja, não há atuação do Poder Executivo para o seu aperfeiçoamento, por meio da sanção e da promulgação. O Executivo tem a prerrogativa de participar apenas da iniciativa da propositura de propostas de emendas à Constituição (Constituição Federal, art. 60, II).
As leis delegadas, dispostas no art. 68. da Constituição Federal, constituem igualmente um tipo de norma especial, pela qual o Executivo edita leis, mediante autorização do Legislativo, respeitadas as vedações materiais constantes do § 1.º do citado dispositivo.
As medidas provisórias, previstas no art. 62. da Constituição Federal, são também tipo de norma extraordinária, baixadas pelo Executivo em caso de urgência e relevância, e sobre as quais pesam vedações de ordem material (Constituição Federal, art. 62, § 1.º). As medidas provisórias têm vigência temporária de 60 dias, prorrogável uma vez por igual período, findos os quais perde sua eficácia se não apreciada pelas duas Casas do Congresso Nacional. Em caso de alteração do texto da medida provisória na fase de apreciação pelo Legislativo, elaborar-se-á um “projeto de lei de conversão”, que, se aprovado, vai à sanção do Presidente da República, conforme estatui o art. 5.º, § 4.º, I, da Resolução do Congresso Nacional n.º 01, de 2002. Nessa hipótese, obviamente, o Chefe do Executivo poderá vetá-lo total ou parcialmente, como ocorre em qualquer projeto de lei ordinária.
Os decretos legislativos, previstos no art. 49. da Constituição Federal, por seu turno, são normas que regulam matérias exclusivas do Congresso Nacional, as quais não se exige sanção do Executivo (Constituição Federal, art. 48, caput), tais como a aprovação de tratados internacionais, a autorização para o Presidente e o Vice-Presidente da República se ausentarem do país, a aprovação do estado de defesa e a intervenção federal e a autorização para o estado de sítio.
As resoluções, por fim, são normas internas de cada Casa Congressual, elencadas nos artigos 51 e 52 da Constituição Federal. Assim como os decretos legislativos, não se sujeitam à sanção presidencial pois tratam de temas de exclusiva competência do Legislativo (Constituição Federal, art. 48, caput).
Manoel Gonçalves FERREIRA FILHO (2001, p. 206) classifica o processo legislativo ordinário como tendo três fases: a introdutória, que compreende a iniciativa; a fase constitutiva, composta pela deliberação e sanção, e a fase complementar, integrada pela promulgação e publicação. Raul MACHADO HORTA (2002, p. 535) entende que o processo legislativo é constituído pelas fases de iniciativa, preparatória, deliberativa, de controle e de comunicação. José Afonso da SILVA (2002, p. 526) não concorda em aceitar a promulgação e a publicação como integrantes do processo legislativo. Para o insigne constitucionalista, quando se chega à fase da promulgação e da publicação, o texto do projeto já se tornou lei, desde a sanção.
Iniciativa é a prerrogativa derivada da Constituição conferida a alguém ou algum órgão para dar início ao processo legislativo. Conforme estatuído no art. 61. da Constituição Federal, podem dar início ao processo legislativo ordinário: qualquer deputado ou senador; qualquer comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional; o Presidente da República; o Supremo Tribunal Federal; os Tribunais Superiores; o Procurador-Geral da República e os cidadãos representados por 1% do eleitorado nacional distribuído por pelo menos cinco Estados.
Quando a iniciativa decorrer de autoridade ou órgão de fora do Parlamento, o projeto apresentado começará a tramitar na Câmara dos Deputados (Constituição Federal, arts. 61, § 2.º, e 64, caput).
A iniciativa é chamada de reservada quando a Constituição Federal determina que, em determinadas matérias, somente as autoridades ou órgãos expressamente mencionados podem apresentar projetos de lei. Têm reserva de competência o Presidente da República, o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores e o Procurador-Geral da República. Nos demais casos, a iniciativa é denominada de geral (FERREIRA FILHO, 2001, p. 207).
Ao Presidente da República é assegurada a iniciativa exclusiva para apresentação de projetos que versem sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria dos servidores públicos da União e Territórios, dentre outros (Constituição Federal, art. 61, § 1.º). Ao Supremo Tribunal Federal e aos Tribunais Superiores é reservada competência para propor projetos de lei referentes à fixação dos próprios subsídios e dos demais juízes; a alteração do número de membros dos tribunais inferiores; a criação ou extinção destes; a alteração da organização judiciária; a criação e extinção de cargos e a remuneração dos seus servidores (Constituição Federal, art. 96,II). Ao STF cabe ainda a prerrogativa da iniciativa da lei complementar que disponha sobre o Estatuto da Magistratura (Constituição Federal, art. 93, caput) e de lei ordinária que fixe o teto remuneratório da remuneração dos servidores públicos, em conjunto com o Presidente da República e os presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (Constituição Federal, art. 48, XV). Ao Procurador-Geral da República é reservada a iniciativa para a criação e extinção de cargos e serviços auxiliares do Ministério Público (Constituição Federal, art. 127, § 2.º).
Ultrapassada a fase introdutória da iniciativa, passa-se à fase seguinte, a constitutiva, cujo primeiro passo é a deliberação. Alexandre de MORAES (2002, p. 534), discrepando de Manoel Gonçalves FERREIRA FILHO (2001), subdivide esta fase em deliberação parlamentar e deliberação executiva (exercida pelo Presidente da República com sua prerrogativa para sancionar ou vetar o projeto).
Cada Casa Congressual possui Comissões, que podem ser permanentes ou temporárias, para fiscalização e discussão dos atos dos demais Poderes, em especial do Executivo, e também para análise das proposições em trâmite, inclusive em caráter terminativo, conforme dispuser o respectivo Regimento Interno (Constituição Federal, art. 48). O exame das proposições pelas Comissões não decorre de mandamento constitucional explícito, como na Constituição anterior, mas sim do Regimento Interno de cada Casa do Congresso Nacional (FERREIRA FILHO, 2001, p. 211).
Na hipótese de um determinado projeto ser aprovado conclusivamente no âmbito das próprias Comissões, tem-se o que a doutrina classifica de procedimento abreviado (FERREIRA FILHO, 2001, p. 211). Já no procedimento normal, o projeto é aprovado em Plenário se obtiver maioria dos membros da Casa, quando presente a maior parte de seus integrantes (Constituição Federal, art. 47).
O projeto também terá sua tramitação abreviada por vontade do Poder Executivo, que pode requerer urgência nos projetos de sua iniciativa, o que obriga as Casas do Congresso Nacional a concluírem a votação em 45 dias cada uma, sob pena de sobrestamento de todas as demais proposições (Constituição Federal, art. 64, §§ 1.º e 2.º).
Um projeto iniciado em uma Casa (deliberação principal) será revisto pela outra (deliberação revisora), que, se alterar a proposição, devolverá o projeto à Casa original para apreciação das modificações (MORAES, 2002, p. 528). Se a Casa revisora rejeitar o projeto, o mesmo será arquivado (Constituição Federal, art. 65). Este tipo de apreciação, na qual o projeto é analisado em cada Casa separadamente, é denominada de desconcentrada. A tramitação concentrada é a realizada pelas duas Casas em sessão unicameral (FERREIRA FILHO, 2001, p. 213).8
Uma vez concluída a tramitação de um projeto no âmbito do Poder Legislativo com a sua aprovação, o que pressupõe a aquiescência tanto da Câmara dos Deputados como do Senado Federal, o projeto é remetido, pela Casa em que tramitou por último, ao Presidente da República para sanção (Constituição Federal, art. 66, caput). Está-se, ainda, na fase constitutiva do processo legislativo, mas deste momento em diante, inicia-se, a chamada deliberação executiva, que vem a ser a última etapa do processo legislativo no que tange à apreciação de um projeto (MORAES, 2002, p. 538).
A partir do momento em que o Presidente da República recebe um projeto de lei aprovado pelas duas Casas do Congresso Nacional, tem ele 15 dias úteis para optar por uma das quatro situações seguintes (Constituição Federal, art. 66): sancionar a totalidade do projeto; vetar a totalidade do projeto; vetar parte ou partes do projeto – o que implica na sanção do restante – ou não expressar opção alguma, o que ocasionará a sanção do projeto.
Sanção, no dizer de Paulino JACQUES9, é “o ato pelo qual o presidente da República dá aquiescência a que o projeto aprovado pelo Congresso se converta em lei”. Para Manoel Gonçalves FERREIRA FILHO (2001, p. 213), por meio da sanção “fundem-se as duas vontades, a do Congresso e a do Presidente, de cuja conjunção o constituinte quis que resultasse a lei ordinária. Só pela sanção é que se aperfeiçoa o processo de elaboração desse tipo de ato normativo em nosso Direito.”
Em havendo sanção da totalidade da proposição, passa-se à última fase do processo legislativo, a fase complementar constituída pela promulgação, ato pelo qual, declarando-se a existência da lei, dá-se executoriedade à mesma (RÁO, 1999, p. 146). A esta se segue a publicação, que é a divulgação da lei na imprensa oficial.10
Pode ocorrer, entretanto, de o Presidente da República, por alguma razão, não querer expressar sua opinião sobre o projeto, nem apondo seu veto, nem aquiescendo por meio da sanção. A fim de se evitar o “engavetamento”, pelo Executivo, de propostas votadas pelo Legislativo, o § 3.º do artigo 66 da Constituição Federal determina que o silêncio do Presidente da República pelo prazo de 15 dias importará sanção. É a denominada sanção tácita. Neste caso, se o presidente recusar-se a promulgar a lei em 48 horas, o Presidente do Senado o fará (Constituição Federal, art. 66, § 7.º).
Por derradeiro, há a possibilidade do Chefe do Executivo vetar total ou parcialmente o projeto (Constituição Federal, art. 66, § 1.º). O veto é a discordância do Presidente da República acerca da totalidade ou de apenas uma ou mais partes de ato legislativo emanado do Congresso Nacional. Tal discordância obriga ao reexame do projeto (veto total) ou da parte vetada (veto parcial). O veto parcial só pode alcançar texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea (Constituição Federal, art. 66, § 2.º).
Seja integral ou parcial, o veto tem que ser fundamentado pelo Presidente da República com base em dois argumentos: por considerar o projeto inconstitucional ou por considerá-lo contrário ao interesse público. No primeiro caso, seu exame terá cunho jurídico e, no segundo, cunho eminentemente político. Naquele, age o presidente como guardião da ordem jurídica. Neste, como defensor do interesse público (FERREIRA FILHO, 2001, p. 221).
3. VETO, ORIGEM E HISTÓRICO
O veto é instituição própria de regimes presidencialistas e surgiu, nos moldes do que é praticado hoje universalmente, nos Estados Unidos, embora JACQUES (1964, p. 147) registre que os romanos conheceram uma forma rudimentar de veto, pela qual os tribunos plebei invalidavam atos emanados do Senado. O art. 1.º, seção 7, item 2 da Constituição norte-americana estabelece um processo de rejeição ao veto com quorum de 2/3 de congressistas. Até o governo do presidente Jackson (1829-1837) os americanos entendiam que só cabia veto presidencial nas hipóteses de inconstitucionalidade. Hoje, não há restrição para o veto (JACQUES, 1964, p. 146).
Na Inglaterra, desde o reinado da Rainha Ana (1702-1714), quando, em 1707, foi negada sanção a uma lei sobre a milícia da Escócia, o veto não é mais utilizado. E isto porque, na Inglaterra como nos demais países parlamentaristas, o rei não governa, apenas preside, e veto é ato de governo. Um veto a um projeto discutido e votado no Legislativo, no regime parlamentarista, significa, na prática, voto de desconfiança, tendente a justificar a dissolução do Parlamento. Por isso, o veto é pouco utilizado no regime parlamentarista (JACQUES, 1964, p.148).
Historicamente, há três espécies de veto: o absoluto, no qual a posição tomada pelo Executivo é irrevogável pelo Parlamento (esse era o adotado no Direito Romano); o suspensivo, nascido no constitucionalismo anglo-americano, que obriga nova deliberação pelo Legislativo, e o restituitório, implantado na Alemanha de Weimar, que submetia o veto a plebiscito popular. Hoje, o veto suspensivo é o mais utilizado. De acordo com FERREIRA FILHO (2001, p.223-224), o efeito do veto suspensivo é o de “alongar o processo legislativo, impondo a reapreciação do projeto pelo Congresso, à luz das razões da discordância presidencial”.
No Brasil, as sucessivas Constituições demonstram evolução no instituto do veto. Na Constituição do Império, de 1824, o veto tinha caráter absoluto. O art. 64. desse texto constitucional tinha a seguinte redação:
“Art. 64. Recusando o Imperador prestar o seu consentimento, responderá nos termos seguintes. – O Imperador quer meditar sobre o Projeto de Lei, para a seu tempo se resolver – Ao que a Câmara responderá que, - Louva a Sua Majestade Imperial o interesse, que toma pela Nação” 11 .
O Imperador tinha um mês dias para analisar um projeto oriundo do Legislativo (Constituição de 1824, art. 66). Se, findo esse prazo, mantivesse silêncio, o projeto era considerado vetado, de acordo com o art. 67. da Constituição de 1824 (veto tácito). Se um projeto vetado fosse apresentado e aprovado pelo Parlamento nas duas legislaturas sucessivas, era, ao final desse período, considerado sancionado (Constituição de 1824, art. 65. e 67). Tal modelo foi inspirado nos artigos 2.º e 6.ºda Constituição francesa de 1791 (JACQUES, 1958, p. 147).
Na Constituição de 1891, originalmente, não havia veto parcial. Este foi introduzido na Reforma Constitucional havida em 1926 (JACQUES, 1958, p. 148). Mas o veto passou a ser suspensivo, no que foi repetido por todas as demais Constituições desde então. Foram introduzidos os dois critérios para o veto que se mantém até hoje: inconstitucionalidade ou contrariedade ao interesse público (Constituição de 1891, art. 37, § 1.º). Foi instituído quorum para derrubada do veto de 2/3 dos Congressistas (Constituição de 1891, art. 37, § 3.º), inspirado pela Constituição norte-americana. A votação ocorria em cada Casa, separadamente (Constituição de 1891, art. 37, § 3.º). Deixou de haver a possibilidade de veto tácito. Caso o Presidente silenciasse sobre o projeto em 10 dias úteis, considerava-se este sancionado (Constituição de 1891, art. 37, § 2.º), instituindo-se, portanto, a sanção tácita.
O texto da Constituição de 1934, em seu artigo 45, manteve, basicamente, os mesmos trâmites da Constituição de 1981, incluindo-se, porém, um prazo – de 30 dias – para que cada Casa votasse o veto. O quorum passou a ser de maioria absoluta.
A Constituição de 1937 manteve o sistema anterior, aumentando, porém, o prazo para análise presidencial – de 10 para 30 dias – e restabelecendo o quorum para derrubada do veto para 2/3 dos parlamentares. A votação continuou a ser em cada Casa do Congresso separadamente (art. 66).
Foi na Constituição de 1946 que a apreciação do veto sofreu forte mudança, com o estabelecimento de votação em sessão unicameral do Congresso Nacional (art. 70, § 3.º). O quorum foi mantido em 2/3. O prazo para sanção foi diminuído para 10 dias úteis (art. 70, § 1.º), mantido o instituto da sanção tácita (art. 70, § 3.º).
A Constituição de 1967 manteve a apreciação do veto em sessão unicameral (art. 62, § 1.º), o instituto da sanção tácita em 10 dias úteis (art. 62, § 2.º) e o quorum de 2/3 (art. 62, § 3.º). Entretanto, no sistema da Constituição de 1967, a reapreciação pelo Congresso se dava em relação ao próprio projeto, que era mantido ou rejeitado (art. 62,§ 3.º).
A Constituição de 1988 restaurou a reapreciação apenas do veto e não mais do projeto como um todo (art. 66, § 4.º). Foram mantidas a sanção tácita, que passou, porém, de 10 dias úteis para 15 dias úteis (art. 66, § 3.º) e a análise unicameral, mas com quorum menor, de maioria absoluta e em sistema de votação secreta (art. 66, § 4.º). E, novidade, estabeleceu-se um prazo para votação do veto: até 30 dias a contar do seu recebimento (art. 66, § 4.º). Em caso contrário, sobresta-se a tramitação das outras proposições (art. 66, § 6.º).
