5. Conclusões Finais
Diante de todo o estudo até o presente momento, pode-se concluir a real importância do processo de regularização fundiária urbano-municipal no intuito de legalizar aos particulares ocupantes suas respectivas áreas, e nesse sentido, garantir aos mesmos, a concretização do direito fundamental à moradia e todos os seus consectários lógicos.
Nesse contexto fora esclarecido que os bens de uso comum e os de uso especial são por força de Lei inalienáveis, enquanto conservarem sua destinação pública, outrora, no que diz respeito aos bens dominicais, estes já se encontram na lista de bens que podem ser alienados, caso não estejam afetados a uma finalidade pública.
Assim, é o que ensina Marinela (2013, p. 845):
Para concluir a ideia, é possível identificar os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial, que têm destinação pública e, por essa razão, são indisponíveis para o Estado, não podendo ser alienados. De outro lado, os bens dominicais, que são assim classificados por não terem finalidade pública, portanto são disponíveis para o Estado, podendo ser alienados, respeitadas as exigências legais para tanto.
Noutro momento, evidenciou-se que, em regra, todo ato da Administração Pública que vise comprar, alienar, contratar bens ou serviços, deve ser precedido do devido procedimento administrativo de licitação.
Segundo o disposto acima, Di Pietro (2015, p. 408) defende que “ao falar-se em procedimento administrativo, está-se fazendo referencia a uma série de atos preparatórios do ato final objetivado pela Administração”.
Nessa toada, importante o esclarecimento feito a respeito do caráter geral da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, de que caberá à União a definição das normas gerais sobre o assunto, tendo todos os entes competência para legislar sobre normas específicas. Nesse sentido é o entendimento de Marçal (2005, p. 13) ao esclarecer que:
Apenas as “normas gerais” são de obrigatória observância para as demais esferas de governo, que ficam liberadas para regular diversamente o restante, exercendo competência legislativa irredutível para dispor acerca de normas especificas.
Dessa forma, o que ora se defende é que o processo de licitação deva sempre beneficiar o Ente Administrativo, facilitando seus objetivos. Assim, corroborando com tal entendimento, Marinela (2013, p. 367) preleciona que:
A licitação tem que ser um meio apto para a Administração perseguir o interesse público. Caso o procedimento coloque em risco esse interesse, ele será inviável, já que a licitação não pode prejudicar o que deve proteger. Ela não é um fim em si mesma, mas, um meio, um instrumento para a proteção do interesse coletivo, não devendo jamais prejudicá-lo.
Percebeu-se também que a regra é a Administração Pública manter em seu patrimônio os seus bens. Contudo, em determinadas e excepcionais situações, a alienação pode ser conveniente e até mesmo mais vantajosa.
A problemática exposta pelo presente trabalho buscou mostrar de maneira jurídica a possibilidade da contratação direta e os argumentos que justificam a Administração Pública optar pela não realização do processo licitatório frente às regularizações urbano-municipais.
Nesse réstia, importante observação da doutrinadora Fernanda Marinela (2013, p. 366):
A contratação direta, sem a realização de licitação, não é sinônimo de contratação informal, não podendo a Administração contratar quem quiser, sem as devidas formalidades, o que é denominado procedimento de justificação, previsto no art. 26. da Lei.
Não obstante disto, é o que ensina o Senhor Ministro Joaquim Barbosa em seu voto na ADIn 2.9908:
É certo que a Constituição prevê que a lei poderá estabelecer exceções à regra geral da obrigatoriedade de licitação. Contudo, apenas excepcionalmente o legislador ordinário é autorizado a criar situações em que a licitação será dispensa ou inexigível.
Nesse diapasão, fora esclarecido o quão importante e necessário é o processo de inexigibilidade de licitação, frente ao interesse público municipal de legitimar as áreas ocupadas, pois só por meio dela pode-se assegurar a efetividade das medidas de regularização fundiária, uma vez que, os lotes ocupados serão registrados diretamente aos seus ocupantes.
Nesse sentido, é o que relata os Ministro Sepúlveda Pertence e Eros Grau em debate sobre a ADIn ora comentada:
Sepúlveda Pertence: “Se é o ocupante que tem adquirido lote em loteamento irregular, mas reconhecido, desta ou daquela maneira, pela Administração Pública (...). Vai chegar satisfeitas as suas condições, a identificar só um possível comprador, sem licitação, de determinado lote”.
Eros Grau: “Passa a ser inexigibilidade, não é nem dispensa.".
Ainda nessa esteira, o Ministro Eros Grau, enfatiza em seu voto:
Para reforçar esse meu entendimento, diria ainda que a situação não é de dispensa de licitação. Porque nessa, o dever de licitar incide, mas é afastado. A situação é anterior, porque o pressuposto da licitação é a competição. E aqui não é possível competir: o loteamento será regularizado exatamente com a venda para aquele que ocupar o lote.
Ademais, conforme vastamente já exposto e fundamentado alhures, restou evidenciado a importância do Ente Municipal em elaborar meios para realização de políticas públicas de regularização fundiária, afastando a licitação quando o objeto for a regularização fundiária, pois neste caso a licitação poderia causar prejuízo ao interesse público e não vantagens.
No mesmo sentido é o pensamento do Ministro Cezar Peluso:
Seja por modulação da interpretação, seja pela procedência parcial, teríamos como resultado prático, hoje, anular todos os casos de regularização e reinstalar, mediante licitação, o caos social, onde o recurso a manobras pouco nobres não teria nenhum anteparo.
Por fim, vale ressaltar que o objetivo do Poder Público não pode ser tão somente garantir, juridicamente a propriedade aos seus ocupantes, mas sim, dar continuidade ao exercício do direito de moradia à população e todos os demais direitos constitucionais, o que indubitavelmente será perquirido por meio do processo de regularização fundiária que permita a alienação de imóvel público diretamente ao possuidor, mesmo que este não se encontre dentro das condições que o classifique como de interesse social.
Estudando-se o presente trabalho monográfico, pôde-se constatar o papel fundamental dos municípios, conforme previsão constitucional e sedimentado pela Lei 11.977/09 (PMCMV) e Lei 10.257/01 (Estatuto das Cidades), na formulação de diretrizes de planejamento urbano e na condução do processo de gestão das cidades.
Referido procedimento é de suma importância para a organização das cidades, e sobretudo, para a efetivação de direito fundamentais, como a moradia, saúde, segurança, lazer e meio ambiente sustentável.
Mais do que nunca, cabe aos municípios e às comunidades urbanas promoverem a materialização da garantia constitucional ao direito à moradia, por meio da reforma da ordem jurídico-urbanística.
Nesse contexto, os programas de regularização fundiária devem ter por objetivo não apenas o reconhecimento da segurança individual da posse para os ocupantes, mas principalmente a integração socioespacial das áreas públicas ocupadas.
Outrossim, tem-se que a inexigibilidade de licitação faz-se não somente oportuna, mas, especialmente necessária, pois ela pode assegurar a efetividade das medidas de regularização fundiária, já que não haverá risco do imóvel público ocupado por particulares ser alvo de investida de pessoas estranhas ao processo, munidas de relevante condição financeira capaz de ensejar vitória a uma virtual competitividade.
Ora, é que, a finalidade do ato administrativo de regularização fundiária é a concretização do interesse público-social (bem estar social) pelo implemento de medidas que assegurem aos atuais ocupantes de áreas públicas o direito constitucional à moradia, o que inarredavelmente pode não ser alcançado caso haja competitividade, como no caso de uma licitação pública.
Desta maneira, é com base na farta doutrina e jurisprudência colacionada, é que chega-se a conclusão de que é possível inexigir o procedimento de licitação nos casos de regularização fundiária, desde que observados os requisitos estabelecidos pelas normas de direito pátrio.
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Notas
1 Também chamados de DOMINIAIS.
2 Denominados também bens disponíveis ou bens do domínio privado do Estado.
3 Inciso II do artigo 5º/ CF: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
4 <https://jus.com.br/artigos/11996/dispensa-e-inexigibilidade-de-licitacao-uma-visao-geral>
5Voto do relator, ministro Carlos Velloso. Disponível em https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=346697
6 <https://jus.com.br/artigos/24557/competencias-legislativas-concorrentes-o-que-sao-normas-gerais>
7 Disponível em: https://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/view/176
8Disponível em: https://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=8957
9 Disponível em: https://www.urbanismo.mppr.mp.br/arquivos/File/Livro_Regularizacao_Fundiaria_Plena_Referencias_Conceituais.pdf
10 Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=481968.
11 Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=481968. Página 188.
12 Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=481968. Páginas 206/207.
13 Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=481968. Página 213.
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