Resumo: O artigo se propõe a descrever, inicialmente, os principais eventos que marcaram o surgimento da ação civil pública como instrumento de tutela de interesses coletivos, a partir da dissecação do conceito de direitos transindividuais, e, ainda, enumerar os legitimados para sua proposição. Por fim, observar-se-á a competência para julgamento da ação, sob a ótica do alcance geográfico das lesões aos direitos transindividuais, assim como os efeitos da coisa julgada, entre outros elementos processuais atinentes à ação civil pública. Para tal desiderato, será utilizado o método indutivo, precipuamente por meio de análise referencial.
Palavras-chave: Ação Civil Pública. Direitos Transindividuais. Coisa Julgada. Produção de Efeitos.
INTRODUÇÃO
Com o aumento significativo de questões envolvendo grupos sociais, aliado a escassez de recursos advindos da tutela processual civil ordinária, sobretudo do Código de Processo Civil de 1973, formulou-se a necessidade da criação de um instrumento legal relativo à tutela processual dos interesses difusos.1
Assim, buscava-se uma ferramenta que cuidasse da sociedade de massa, vigiando precipuamente questões ligadas ao meio ambiente, patrimônio público e direito dos consumidores, tal instrumento inovador seria posteriormente denominado de Ação Civil Pública.2
1. Origem e Regulamentação
A primeira ferramenta que buscou proteger os interesses dos cidadãos, assim entendidos como grupo social, ficou conhecida como Ação Popular, e tratou pontualmente de problemas que envolvessem o patrimônio público, assim entendido nos termos do artigo 1º, § 1º, da Lei nº 4.717/65:3
Art. 1º omissis.
§1º Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.4
E ainda, quanto ao tema da Ação Popular, Maria Sylvia Zanella:
A ação popular foi a primeira que surgiu no direito brasileiro com características que a distinguem das demais ações judiciais; nestas, o autor pede a prestação jurisdicional para a defesa de um direito subjetivo próprio, sob pena de ser julgado carecedor da ação, por falta de interesse de agir. Na ação popular, o autor pede a prestação jurisdicional para defender o interesse público, razão pela qual tem sido considerado como um direito de natureza política, já que implica controle do cidadão sobre atos lesivos aos interesses que a Constituição quis proteger.5
Todavia, o aparelho supramencionado enfrentou dificuldades em atingir a gama de possibilidades existentes no ordenamento jurídico, vez que, além da restrição temática, possuía entraves, como a impossibilidade de contraditório por parte de pessoas envolvidas indiretamente no processo.6
Sendo assim, na busca por dirimir as controvérsias, foram apresentados dois anteprojetos, um pelo Legislativo e outro pelo Executivo, sendo que este último restou aprovado, transformando-se na Lei 7.347, de 24 de Julho de 1985, atualmente conhecida como Lei da Ação Civil Pública.7
Sobre o tema, Marco Paulo e Junia Barroso:
Observe-se que o próprio artigo 1º da LACP explicita a diferença entre este instrumento processual e a ação popular, pois trata de ações de responsabilidade por danos; consequentemente, ações que desembocam, em auferindo êxito, em uma inequívoca sentença condenatória, que poderá consistir numa obrigação de fazer, pagar e não fazer. Noutro giro, a ação popular dá azo, na hipótese de sucesso, a uma sentença declaratória ou constitutiva, embora, eventualmente, detentora de alguma consideração acessória.8
E ainda, Hugo Nigro Mazzilli:
Advinda pouco antes da promulgação da Constituição de 1988, chegou a marcar época a chamada Lei da Ação Civil Pública – LACP (Lei n. 7.347/85), por permitir a propositura de inúmeras ações para a defesa de interesses transindividuais a servir de base para novas leis que ampliaram sua abrangência. Após o advento da Lei n. 7347/85, coube por primeiro à própria Constituição de 1988 ampliar o rol dos legitimados ativos para a defesa dos interesses transindividuais, bem como o objeto das ações coletivas.9
A qualificação “ação civil pública” teve como inspiração a Lei 6.938/81 e LC 40/81 (Lei Orgânica do Ministério Público), que admitiam aos Promotores de Justiça, por meio de ação de natureza cível, tutelarem o meio ambiente.10
Por fim, quanto à natureza jurídica da Ação Civil Pública, importante tecer algumas considerações. Neste aspecto, é preciso perceber que a Lei 7.347/85, objetiva instrumentalizar a defesa dos interesses coletivos, servindo como um meio de solução de controvérsias.11
Portanto, sua existência pressupõe a efetivação de interesses constitucionalmente assegurados, disciplinando o processo e a jurisdição coletiva, decorrentes de conflitos sociais, sendo assim, forçoso concluir que o dispositivo possui natureza processual. 12
Quanto à matéria, Rodolfo de Camargo Mancuso:
Também nos parece que a lei em questão é de índole predominantemente processual, visto que, basicamente, objetiva oferecer os instrumentos processuais hábeis à efetivação em juízo, da tutela dos interesses difusos reconhecidos nos textos substantivos. Ainda que nos dois aspectos antes ressalvados (arts. 10. e 13) a Lei 7.347/85 apresente coloração de direito material, estamos em que, no mais, trata-se de lei de natureza processual.13
Todavia, outra problemática surge, resta saber qual o campo de incidência idealizado pela Lei 7.347/85, para tanto, é preciso definir os direitos enumerados em sua legislação. 14
O artigo 1º, IV, da Lei 7.347/85, determina que:
Art. 1º omissis.
IV - Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.15
Imperioso distinguir os institutos elencados pela Lei, os interesses coletivos representam os anseios daqueles envolvidos por um laço jurídico, que podem ser divididos em grupos, categorias ou classes definidas.16
O Código de Defesa do Consumidor, Lei 8.078/90, introduziu o seguinte conceito:
Art. 81. omissis.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de: II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;17
No mesmo sentido, Hugo Nigro Mazzilli:
Tomemos mais como um exemplo de interesse coletivo em sentido estrito. Pode o Ministério Público do Trabalho, com base no art. 83, IV, da Lei Complementar n. 75/93, propor ação civil pública para a declaração de nulidade de cláusula de contrato, acordo ou convenção coletiva que viole as liberdades individuais ou coletivas ou os direitos individuais indisponíveis dos trabalhadores. Em relação aos atuais trabalhadores, o interesse será coletivo (grupo determinado); no que diz respeito aos trabalhadores futuros, o interesse será difuso (grupo indeterminável).18
Para Maria Sylvia Zanella:
Constitui pressuposto da ação civil pública o dano ou a ameaça de dano a interesse difuso ou coletivo, abrangidos por essa expressão o dano ao patrimônio público e social, entendida a expressão no seu sentido mais amplo, de modo a abranger o dano material e o dano moral. Com a expressão interesse difuso ou coletivo, constante do artigo 129, III, da Constituição, foram abrangidos os interesses públicos concernentes a grupos indeterminados de pessoas (interesse difuso) ou a toda a sociedade (interesse geral); a expressão interesse coletivo não está empregada, aí, em sentido restrito, para designar o interesse de uma coletividade de pessoas determinada, como ocorre com o mandado de segurança coletivo, mas em sentido amplo, como sinônimo de interesse público ou geral. Abrange, especialmente, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio histórico ou cultural, à ordem econômica, à ordem urbanística ou a qualquer interesse que possa enquadrar-se como difuso ou coletivo.19
Noutra via, os interesses difusos devem ser entendidos como aqueles de menor vínculo entre os titulares, de natureza transindividual, sua relação ocorre devido a uma circunstância de fato, o que impossibilita a identificação de cada um dos titulares. De maneira simplificativa, compreendem relações entre grupos não identificáveis, e cujo objeto será indivisível, portanto, a satisfação dos interesses não poderá ser individualmente calculada.20
Por vezes, os interesses difusos podem ser demasiadamente abrangentes ao ponto de abraçar ao próprio interesse da coletividade.21
Nesta senda, Marcelo Abelha:
Já ao interesse difuso, pelo seu grau de dispersão e indeterminabilidade de seus titulares, não se pode atribuir qualquer tipo de exclusividade na fruição do objeto do interesse. Tanto isso é verdade que o vínculo que uno os titulares desse direito é apenas uma circunstância de fato, tal como determina o CDC, e endossa o exposto a regra da coisa julgada (art. 103, I), quando diz que a mesma tem eficácia erga omnes. Não há dúvidas de que existe uma limitação dos titulares de um interesse difuso. Entretanto, torna-se impossível a demarcação desse limite, simplesmente porque não se pode identificar cada um dos titulares, e, mais ainda, porque o elo de ligação entre tais sujeitos é uma circunstância de fato, caracterizando-se, pois, por um estado de fluidez completo, mutável e contemporâneo.22
Ademais, encontra-se a terceira categoria de interesses, os individuais homogêneos, que estão definidos no Código de Defesa do Consumidor:
Art. 81. omissis.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de: III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.23
Nos interesses anteriormente mencionados, difusos e coletivos, o objeto em questão classificava-se como indivisível, onde o tema merecia ser decidido de maneira uniforme para todos os integrantes dos grupos, sejam eles determináveis, nas ações coletivas, ou indetermináveis, nas ações de caráter difuso.24
Quanto à matéria, Marcelo Abelha:
O interesse coletivo refere-se “a categorias organizadas para a tutela de interesses específicos (e, logo, diferenciados) dos próprios aderentes (...)”, mas que em última análise visam beneficiar os próprios titulares desse interesse. Em contrapartida, o interesse difuso não é um direito que pertença a uma categoria que possua fins próprios e seja organizada para atender às necessidades de uma categoria. Pelo contrário, o interesse difuso é assim entendido porque, objetivamente, “estrutura-se como um interesse pertencente a todos e a cada um dos componentes da pluralidade indeterminada de que se trate”. Não é um simples interesse individual, reconhecedor de uma esfera pessoal e própria, exclusiva de domínio.25
Já na categoria individual homogênea, o objeto será qualificado como divisível, onde cada integrante poderá perceber indenização conforme a necessidade originária, vez que, neste conjunto, o grupo é determinável e a origem comum.26
Sobre o tema, Marcelo Abelha:
[...] percebe-se que o legislador foi econômico na definição, tendo referido apenas que são aqueles de origem comum. Como bem disse José Carlos Barbosa Moreira, tais direitos são acidentalmente coletivos, porque ontologicamente, na sua raiz, não guardam uma natureza coletiva. Com isso se quer dizer que apenas por ficção jurídica o legislador permitiu que em casos específicos de interesse social, “assumida a natureza divisível do objeto, ou, a rigor, a multiplicidade de objetos, que pertencem a cada um dos interessados” (indeterminados num primeiro momento), fossem tais direitos tratados de modo coletivo, ou seja, permitindo que se lhes aplicassem também todas as regras de direito processual coletivo contidas no próprio CDC ou na lei de ação civil pública, seja para dar maior efetividade ao direito material invocado, seja por economia processual.27
A título exemplificativo significaria dizer que, os grupos de consumidores lesados por uma loja de departamentos, graças à obtenção de produtos problemáticos, poderiam perceber indenização dosada de acordo com a dilapidação individual de seu patrimônio. De forma simplificativa, seus titulares serão ligados por uma relação jurídica base, como grupos, categorias ou classes, sendo assim, embora não sejam individualizadas, podem ser determinadas pela própria relação jurídica base.28
2. Aspectos Gerais da Legitimidade
A Legitimidade nas ações de caráter metaindividual, não pode ser classificada como a pertinência subjetiva autônoma em que figura exclusivamente o titular do direito material discutido, isto porque, em tais demandas a tutela dos interesses não deve passar pelo crivo de concepções individualistas.29
Nesta feição, parte-se do pressuposto, de que os interesses em debate, não pertencem a um único titular, mas a vários grupos, determináveis ou indetermináveis.30
Sobre o tema, Marcelo Abelha:
Como já tivemos oportunidade de enunciar, o processo é uma entidade complexa, formada por sujeitos, objeto, pressupostos e finalidades próprios. Justamente por ser complexo, dinâmico e dialético, o procedimento animado pela relação jurídica processual atribui a estes sujeitos faculdades, ônus, obrigações, deveres e poderes ante uma determinada situação jurídica que os envolva. Neste diapasão é que se situa a figura da legitimidade. O sujeito processual só estará credenciado a atuar na posição jurídica processual se possuir legitimidade para tanto.31
E ainda, a Legitimidade nestas ações de caráter metaindividual pode ser classificada em três partes, ela é Coletiva, vez que pertence a vários titulares, Exclusiva, pois ambos possuem autonomia para propor a demanda independentemente de autorização e Taxativa porquanto prevista em lei. 32
Na sequência, cabe examinar o conteúdo do artigo 5º da Lei da Ação Civil Pública, bem como do artigo 82 do Código do Consumidor, onde estão enumerados os entes legitimados para a propositura da Ação Civil Pública. 33
De acordo com o referido diploma, os legitimados para a propositura da Ação Civil Pública são o Ministério Público, a Defensoria Pública, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, as Autarquias, Empresas Públicas, Fundações, Sociedades de Economia Mista, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, as Associações instituídas há pelo menos um ano, e as Entidades e órgãos da Administração Pública Direta ou Indireta, devidamente formalizadas com tal finalidade.34
O Ministério Público encabeça a lista dos responsáveis pela proteção dos interesses coletivos, o parquet ganhou notoriedade porque sua atuação foi expressamente permitida pela Constituição Federal, precipuamente no artigo 129, §1º, III.35
Entretanto, parte da doutrina estrangeira é adversa à atuação do Ministério Público, colhe-se a anotação de Rodolfo de Camargo Mancuso:
Na doutrina estrangeira, registram-se algumas reservas à atuação do Parquet nas ações coletivas, isto é, aquelas cujo escopo é a tutela do interesse metaindividual. Resumidamente, tais críticas gravitam ao entorno de três pontos: A) que se trata de uma instituição naturalmente vocacionada à persecução de certos delitos “tradicionais”, geralmente previstos na legislação de cunho repressivo, e que por isso não demonstra a performance quando se trata de ações que tenham por base certos ilícitos de natureza civil [...]; B) que o Ministério Público está demasiadamente ligado “ligado”, estrutural e funcionalmente, ao Poder, à Administração, o que lhe retiraria a necessária liberdade [...]; C) que faltam ao Ministério Público o instrumental técnico e a infra-estrutura indispensáveis à boa atuação em certas áreas afetas à Administração como um todo.36
Contudo, o constituinte brasileiro ao editar a Constituição Federal, tratou de garantir ao Ministério Público, diversos meios que defenderiam sua atuação. Dentre as garantias enumeradas, encontram-se os princípios da unidade, indivisibilidade e permanência da instituição.37
No mesmo sentido, Marco Paulo e Junia Barroso:
Sustenta o renomado autor que eventuais críticas não se aplicam ao caso brasileiro, onde o parquet é dotado de independência funcional e de uma crescente especialização em diversas áreas, notadamente nas que se relacionam como o direito do consumidor, do zelo para com o erário público, da defesa do cidadão, entre inúmeros outros.38
Outro aspecto que favorece as premissas supramencionadas, diz respeito à legitimação subsidiária do Ministério Público em caso de abandono ou desistência da ação pelo autor inaugural.39
A legislação trata a hipótese da legitimação subsidiária, como uma obrigatoriedade dos membros do Ministério Público, não deixando espaço para eventual juízo de discricionariedade. Todavia, parte da doutrina posiciona-se no sentido contrário, justificando que os Promotores de Justiça devem decidir se o prosseguimento da ação é favorável ou não ao interesse público. 40
No mesmo sentido, colhe-se o entendimento de Rodolfo de Camargo Mancuso:
Diz o art. 5.º da Lei 7.347/85, em seu §3.º: “Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa” (cf. redação dada pelo art. 112. da Lei 8.078/90). Em que pese o imperativo “assumirá”, cremos que resta uma certa discricionariedade ao Ministério Público para decidir, interna corporis, se a assunção da ação de que outrem desistiu ou que outrem abandonou consulta ou não ao interesse público. [...] Diz José Afonso da Silva: “Fica assegurado ao representante do MP promover o prosseguimento da ação. Quer dizer, assegura-se-lhe o direito de dar continuidade ao processo. Não é obrigado a fazê-lo, confere-se-lhe mera faculdade”. 41
Fato é que o Ministério Público está amplamente cercado de prerrogativas, capazes de garantir o apropriado desempenho da instituição, e os reflexos destes preceitos evidenciam-se na atuação do parquet, que se perpetua amplamente como responsável pela defesa dos direitos coletivos em juízo, em contraste com os demais legitimados.42
Ademais, cabe analisar brevemente a legitimação conferida às Associações para o ingresso da Ação Civil Pública. Trata-se de possibilidade incorporada por força do artigo 129, §1º, III, da Constituição Federal de 1988, constituindo-se em instrumento que efetiva a participação popular na tutela da coisa pública.43
Por representar diretamente os interesses da coletividade em juízo, sua legitimidade é classificada como ordinária, e resulta na desnecessidade da outorga de quaisquer entes para o ingresso da demanda.
É a delimitação enumerada por Rodolfo de Camargo Mancuso:
Assim, já houvera preconizado Kazuo Watanabe, em estudo publicado ainda antes da Lei 7.347/85: “Associação que se constitua com o fim institucional de promover a tutela de interesses difusos (meio ambiente, saúde pública, consumidor etc.), ao ingressar em juízo, estará defendendo um interesse próprio, pois os interesses de seus associados e de outras pessoas eventualmente atingidas são também seus, uma vez que ela se propôs a defendê-los, como sua própria razão de ser”. Anos mais tarde, Watanabe comentaria o art. 5.º, XXI, da CF (1988), juntamente com o art. 82, IV, da Lei 8.078/90, acerca do ajuizamento de ação coletiva pelas associações: “Para os fins de defesa dos interesses ou direitos dos consumidores, a autorização está ínsita na própria razão de ser das associações, enunciada nos respectivos atos constitutivos. Vale dizer, estão elas permanentemente autorizadas, desde a sua constituição, a agir em juízo desde que seja esse seu fim institucional”.44
Porém, tal prerrogativa não pode se tornar via de acesso simplificado ao judiciário, a doutrina delimita que as Associações, ao tutelarem os intuitos institucionais em juízo, devem, além de estarem legalmente constituídas há pelo menos um ano, perseguir exclusivamente as finalidades moduladas em sua instituição social.45
Por fim, o último grupo a ser analisado, são os entes que corporificam a Administração Pública Direta e Indireta. Nesta seara, devem ser enumeradas diversas ponderações e questionamentos.46
Com relação ao tema, colhe-se o apontamento de Hugo Nigro Mazzilli:
A esse rol de legitimados ativos à ação civil pública ou coletiva, o CDC acrescenta “as entidades e órgãos da administração pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este Código. Isso significa que órgãos públicos especificamente destinados à proteção de interesses transindividuais, ainda que sem personalidade jurídica, autorizados pela autoridade administrativa competente, podem ajuizar ações civis públicas ou coletivas, não só em matéria de defasa do consumidor, como também do meio ambiente, de pessoas portadoras de deficiência, de pessoas idosas, ou quaisquer áreas afins, o que é consequência das normas de integração entre LACP e CDC. Esses órgãos públicos não podem, porém, sponte sua, ajuizar as ações; dependem de autorização da autoridade administrativa competente (princípio hierárquico), que pode ser específica ou genérica, mas, em qualquer caso, sempre necessária.47
Conforme o entendimento supramencionado, o Ministério Público figura como o principal defensor dos interesses da coletividade, acompanhado pelas associações civis, porém, é questionável a modesta participação dos entes públicos nestas ações, já que na posição de tutores da coisa pública, não deveriam limitar-se a meros coadjuvantes processuais.48
Por vezes, os entes públicos, ora legitimados ativos para a propositura da Ação Civil Pública, aventuram-se no polo passivo da demanda, fator comprobatório da fragilidade social que envolve o cenário processual coletivo.49
Quanto ao tema da legitimidade passiva, em que pese à dificuldade em enumerar os inúmeros agressores do patrimônio público, a lei não estipulou maiores limitações figurativas, respeitando-se, todavia, a impossibilidade de um mesmo ente figurar ativa e passivamente na mesma demanda.50
Quanto à Legitimidade Passiva, Fernanda Marinela:
A legitimidade passiva se estende a todos os responsáveis pelos atos que originaram a ação, podendo ser pessoas físicas, jurídicas, de direito público ou privado. Enfim, todos aqueles que de algum modo concorreram para o ato que gerou a ação.51
Propostas estas considerações, resta à análise do Litisconsórcio e da Assistência nas Ações Civis Públicas.
