Resumo:
Ensaio inicial da investigação sobre a cobrança sobre o uso dos recursos hídricos como instrumento de política macroeconômica estadual, em especial do Estado de Mato Grosso. A cobrança pelo uso dos recursos hídricos é um instrumento econômico de reduções de externalidades negativas, adotando o princípio do usuário-pagador que tem como pressuposto o valor econômico da água e a negociação entre o poder público e a coletividade sobre sua fruição. Observando o aspecto econômico da água, a sua regulação intervirá no mercado, logo o Estado pode utilizar essa cobrança como meio de execução políticas econômicas. Atenta-se para a perda, nos últimos anos, pelos Estados-membros, da maioria dos seus instrumentos tradicionais de intervenção econômica. Logo, em uma interpretação sistêmica, há condições jurídicas, políticas e econômicas, para que a cobrança pelo uso dos recursos hídricos seja uma ferramenta de atuação estatal na economia, suscitando mais pesquisas e estudos sobre sua natureza e efeitos.
Palavras-Chaves: Recursos hídricos; cobrança; externalidades; política macroeconômica; economia; direito econômico; direito ambiental.
Sumário: Introdução; I - Água, Escassez, Valor Econômico e Externalidades; II - Fases Históricas do Combate Estatal para Diminuição das Externalidades Causadas pelo Uso dos Recursos Hídricos; III - Da Legislação Instituidora da Cobrança pelo Uso dos Recursos Hídricos e Sua Interpretação pelos Tribunais; IV - Classificação Econômica da Cobrança sobre o Uso dos Recursos Hídricos como Instrumento de Intervenção Econômica; V - Perda da Autonomia dos Estados Membros para Definirem suas Políticas Macroeconômicas; Aspectos Finais: Primeiras Hipóteses e Problemas a Serem Respondidos; Referências Bibliográficas.
Introdução
O presente ensaio representa o início de uma investigação sobre um dos mais novos instrumentos estatais de intervenção ambiental e econômica: a cobrança pelo uso dos recursos hídricos, conforme instituído pela Lei Federal n. 9.433/1994. Além da possibilidade sua implementação e utilização pelo Estado do Mato Grosso, conforme dispõe a Lei Estadual n. 6.945/1995. Inclui-se nesta investigação a análise de tal exação como um instrumento de efetivação de políticas macroeconômicas a serviço dos Estados-membros brasileiros.
Basicamente, o tema a ser investigado pode ser resumido da seguinte forma: A cobrança pelo uso dos recursos hídricos como instrumento estadual de política macroeconômica. O objeto desse trabalho é a cobrança pelo uso dos recursos hídricos, conforme instituído pela Lei Federal n. 9.433/1994 e a Lei Estadual n. 6.945/1995, prevendo a sua interpretação pelos tribunais. Já o objetivo é iniciar a análise do papel da cobrança pelo uso dos recursos hídricos na política macroeconômica, em especial do Estado de Mato Grosso para os próximos quatro anos, (execução do Plano Plurianual de 2004-2007, aprovado pela Assembléia Legislativa).
Para detalhar no que consiste a cobrança pelo uso dos recursos hídricos e sua relação com a política econômica estadual, é necessária a introdução em alguns conceitos que, numa interpretação sistêmica, demonstrarão a própria relevância do tema. Assim, primeiramente, (1) será explanado sobre o relacionamento de quatro elementos: Água, Escassez, Valor Econômico e Externalidades.
Depois da planificação relacional, (2) serão relatadas as fases históricas do intervencionismo estatal para a diminuição das externalidades causadas pelo uso dos recursos hídricos. Segue-se a (3) interpretação dos textos legais sobre o que consiste a cobrança pelo uso dos recursos hídricos e os requisitos básicos para sua implantação, bem como (4) a sua classificação econômica como instrumento de intervenção.
E por último, neste ensaio, (5) teremos uma breve reflexão sobre a perda da autonomia dos Estados-Membros para definirem e executarem suas políticas macroeconômicas, e o surgimento de um novo instrumento para a atenuação de tal perda.
I - Água, Escassez, Valor Econômico e Externalidades.
A escolha dos fatores supra indicados decorre justamente por ser a água objeto da relação jurídico-econômica resultante de sua manipulação; a escassez é elemento gerador de conflitos que representa a impossibilidade de todos se servirem ilimitadamente de tal bem; o valor econômico é o resultado do segundo, para possibilitar a distribuição do bem escasso; e, as externalidades são justamente as conseqüências emanadas da manipulação, conforme a relação jurídico-econômica do bem em questão.
Água. A água como conhecemos e necessitamos encontra-se a cada dia mais escassa. Não importando a corrente teoria a ser seguida, é certo que todo aquele bem que é útil e escasso têm valor econômico, e, quanto maior a sua utilidade e escassez, maior será o seu valor. (1) Voltando, a utilidade da água não necessita ser comentada, ainda mais das águas doces. O segundo elemento para a valoração econômica da água (escassez), principalmente no Centro-Oeste brasileiro, é falseado pela impressão de abundância e regularidade de abastecimento, estimulando a sua qualificação como a de um bem inferior, sem que seu valor real seja percebido pelos usuários locais.
Entretanto, a realidade presente e futura tem nos mostrado o inverso de tal impressão. Sob os auspícios do uso desordenado da água, sob a crença de eterna renovação, a verdade tem-se mostrado perversa. A taxa de renovação (renovação marginal (2)) dos corpos d’água, para as suas mais diversas funções (abastecimento urbano e rural, nutrição humana e animal, esgotamento e outros), apresenta-se muito inferior a taxa de seu uso (uso marginal). Logo a sua qualidade para os usos mais genéricos tem caído a níveis nunca vistos. A água com qualidade, além de útil, torna-se escassa. A tenebrosidade dessa realidade é tanta que, em janeiro de 1993, na Conferência de Dublin, a água passou a ser considerada um recurso natural finito e vulnerável (3).
Introduzido o problema geral da água, cumpre-nos esclarecer qual o aspecto e classificação da água de que se está tratando, para evitar-se generalismos. Como já colocado anteriormente, por causa dos usos indevidos da água, a mesma perde várias de suas funções ou utilidades, logo podemos definir espécies de água. Para o nosso caso, identificaremos uma espécie de água como recursos hídricos, relevando o aspecto econômico dos volumes de água. Ou seja, quando a água entra no processo econômico-produtivo como elemento de troca, fator de produção ou, inclusive, como produto, vislumbramos a sua face econômica.
Considerando que, com a degradação e a escassez das fontes (manguezais, rios, olhos d’água, lençóis freáticos, e outros), do volume de recursos hídricos, e com sua extrema utilidade, temos um cenário de alta valorização econômica dos mesmos. Entretanto, por incapacidade de apropriação (no sentido de propriedade e domínio) dos recursos hídricos presentes na natureza, eles são considerados livres, mesmo que apresentando alta valoração econômica. Em face de tal realidade, o Estado, visando regular tal situação desde a metade do século XIX, tem criado progressivamente instrumentos para fazer com que os recursos hídricos tenham reconhecido o seu valor econômico. O motivo destes esforços tem o objetivo de fazer os usuários desse bem interiorizem os custos dos prejuízos causados a terceiros, mesmo que não expressamente percebidos individualmente. Em suma, essa interferência causada a terceiros por certa atividade e que não é normalmente contabilizada é conhecida de externalidades.
As externalidades podem ser positivas ou negativas. As primeiras são aquelas benéficas, como o exemplo de uma indústria que irá ter 100 empregos diretos em uma comunidade, onde as externalidades positivas serão os empregos indiretos e a maior circulação de valores na comunidade. As externalidades negativas traduzem-se nas interferências prejudiciais, em que, no mesmo exemplo, podemos indicar a poluição da indústria (resíduos jogados no ar e no córrego que abastece a cidade), ocasionando maior ocupação hospitalar por problemas respiratórios e custos com tratamento da água. Isso é, as externalidades são os efeitos negativos ou positivos não contabilizados monetariamente pelos agentes econômicos. [NUSDEO, 1997, p. 176-178]
II - Fases Históricas da Intervenção Estatal para Diminuição das Externalidades Negativas
O Estado, por meio de instrumentos jurídicos e econômicos, busca diminuir as externalidades negativas, redirecionando os efeitos para os agentes causadores. Tal fenômeno é conhecido como o processo de internalizar as externalidades. Consideram-se três fases históricas [CANEPA, 2000] por quais passou a interferência estatal na busca de reduzir as externalidades causadas pelo uso dos recursos hídricos.
Primeira fase. Anterior a 2ª Guerra Mundial. A forma preponderante de atuação do Estado foi a intervenção específica nas questões dos recursos hídricos, que por sinal foram as primeiras questões ambientais normatizadas. Tal intervenção era efetuada por meio das disputas nos tribunais, onde as vítimas diretas das externalidades buscavam a o ressarcimento de seus danos. Observe-se que a legislação de tal época referente ao meio ambiente é de caráter fortemente privatista e individualista, muito arraigada aos princípios dos direitos de primeira geração (direitos individuais e políticos públicos).
Segunda fase. Ao verificar a incapacidade do simples sistema individualizado de ajuste ambiental, o Estado exerceu um controle mais efetivo do meio ambiente, que recebeu o nome de Política de Mandato-e-Controle, assumindo características bem definidas: i) a imposição, pela autoridade ambiental de padrões de emissão incidentes sobre a produção final (ou sobre o nível de utilização de um insumo básico) do agente poluidor; ii) a determinação da melhor tecnologia disponível para abatimento da poluição e cumprimento do padrão de emissão. Está clara a política de intervencionismo direto do Estado, muito característico do projeto do Well Fare State, ou implementação dos direitos sociais de segunda geração.
Terceira fase. Hoje em estágio de implementação, adotando um sistema misto de intervenção e participação dos particulares. Em que a imposição nem sempre é acompanhada de uma punição, busca-se por meios econômicos a implementação de uma Política Ambiental cujo conteúdo permita a inserção da restrição a ser imposta. Sem qualquer restrição absoluta à atividade econômica, mas sim uma negociação, influenciando diretamente os custos de produção. Ou também, a adoção de padrões de qualidade em complementação aos, antes adotados, padrões de emissão, bem como a utilização de outros instrumentos econômicos (exemplo tributos, subvenções e cessões de direitos), procuram induzir condutas menos agressivas ao meio ambiente.
III - Da Legislação Instituidora da Cobrança pelo Uso dos Recursos Hídricos e Sua Interpretação pelos Tribunais
O foco de análise do estudo estará direcionado para o posto na última fase histórica exposta acima, pois foi nela que o Estado imbuído de novos conceitos econômico-jurídicos instituiu a Política Nacional e Estadual de Recursos Hídricos, instrumentalizando a gestão dos aqüíferos, criando a figura da outorga do direito de uso e a cobrança pelo uso dos recursos hídricos.
Assim, a cobrança pelo uso dos recursos hídricos está definida nos seguintes artigos da Lei Federal 9.344/1994:
DA COBRANÇA DO USO DE RECURSOS HÍDRICOS
Art. 19. A cobrança pelo uso de recursos hídricos objetiva:
I - reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor;
II - incentivar a racionalização do uso da água;
III - obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos.
Art. 20. Serão cobrados os usos de recursos hídricos sujeitos a outorga, nos termos do art. 12 desta Lei.
Parágrafo único. (VETADO)
Art. 21. Na fixação dos valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hídricos devem ser observados, dentre outros:
I - nas derivações, captações e extrações de água, o volume retirado e seu regime de variação;
II - nos lançamentos de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, o volume lançado e seu regime de variação e as características físico-químicas, biológicas e de toxidade do afluente.
Art. 22. Os valores arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos serão aplicados prioritariamente na bacia hidrográfica em que foram gerados e serão utilizados:
I - no financiamento de estudos, programas, projetos e obras incluídos nos Planos de Recursos Hídricos;
II - no pagamento de despesas de implantação e custeio administrativo dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
§ 1º A aplicação nas despesas previstas no inciso II deste artigo é limitada a sete e meio por cento do total arrecadado.
§ 2º Os valores previstos no caput deste artigo poderão ser aplicados a fundo perdido em projetos e obras que alterem, de modo considerado benéfico à coletividade, a qualidade, a quantidade e o regime de vazão de um corpo de água.
§ 3º (VETADO)
Essa estrutura foi repedida pela legislação mato-grossense, conforme a Lei Estadual no. 6.945/1995:
Art. 13 A cobrança pelo uso da água é um instrumento gerencial que visa:
I - conferir racionalidade econômica ao uso da água, dando ao usuário uma indicação de seu real valor;
II - disciplinar a localização dos usuários, buscando a conservação dos recursos hídricos de acordo com sua classe de uso preponderante;
III - incentivar a melhoria dos níveis de qualidade dos efluentes lançados nos mananciais; e
IV - promover a melhoria do gerenciamento das áreas onde foram arrecadados os recursos.
Art. 14 Serão cobrados os usos de recursos hídricos sujeitos à outorga.
Parágrafo único Resolução do Conselho Estadual dos Recursos Hídricos estabelecerá os procedimentos relativos à cobrança pelo uso da água, a ser implementada de forma gradual, a partir da vigência desta lei.
Art. 15 O cálculo do custo da água, para efeito de cobrança, observará:
I - a classe de uso preponderante em que for enquadrado o corpo d’água objeto de uso;
II - as características e o porte de utilização;
III - as prioridades regionais;
IV - tipo de consumo;
V - o nível de quantidade e da qualidade dos efluentes;
VI - a disponibilidade hídrica local;
VII - o grau de regularização assegurado por obras hidráulicas.
§ 1° No caso de utilização dos corpos d’água para diluição, transporte e assimilação de efluente, os responsáveis pelos lançamentos ficam obrigados ao cumprimento das normas e padrões legalmente estabelecidos, relativos ao controle da poluição das águas;
§ 2° A utilização dos recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e transporte hidroviário reger-se-á pelas legislações pertinentes.
É interessante comentar que, por força do disposto no artigo 19, do diploma federal citado, é deixado claro que um dos fins do instrumento estudado é justamente reforçar o valor econômico da água, ressaltando a sua natureza de recurso ou bem econômico.
Deve ser ressaltado, de forma a evitar confusões, o real objeto dessa cobrança. Ele consiste na cobrança de valores monetários em função da utilização dos recursos hídricos por quem é detentor da outorga nos direitos de uso. A cobrança não será efetuada contra o consumidor da prestação de serviços de tratamento, de abastecimento, de coleta e esgotamento de dejetos (rede de esgotos), mas daqueles que utilizam os recursos hídricos por meio de captação direta dos corpos d’água, incluindo em sua atividade econômica, ou daqueles que os utilizam em sua atividade econômica para, posteriormente, esgotá-lo diretamente no corpo d’água (exemplos: produtores rurais (4), companhias de abastecimento, empresas geradoras de energia elétrica, indústrias, etc.)
Segundo o sistema proposto, os valores cobrados serão variáveis de acordo as condições de captação e devolução à bacia hídrica, após a determinação do Conselho Estadual/Nacional de Recursos Hídricos sobre a quantidade de recursos financeiros necessária para manter o sistema e o nível de qualidade do corpo d’água. Ou seja, a fixação de valores para utilização da água tem a finalidade de distribuir custos de administração entre os usuários, para proporcionar incentivos adequados ao sue uso eficiente e, conseqüentemente, como restrição efetiva ao mau uso, aos despejos e à contaminação dos recursos hídricos [POMPEU, 2000, p. 46.47].
Com todos esses aspectos legais e fáticos, o tema deverá sofrer reflexões sobre a interpretação a ser dada pelo Poder Judiciário, pois, por ser um instrumento novo e pouco utilizado pelo corpo estatal brasileiro, a cobrança pelo uso dos recursos hídricos poderá perder ou ganhar importância como instrumento de política macroeconômica. Isso, principalmente, sobre a falta de clareza quanto à natureza jurídica da exação: tributária (taxa ou contribuição de melhoria) ou civil (preço-público). E esse ponto não poderá no futuro ser deixado de lado, pois o regime jurídico de uma exação não é vinculada ao seu nomen iuris, mas a sua real natureza jurídica. Adiantadamente, pode-se colocar a possibilidade de maximizar o potencial de intervenção macroeconômica caso a cobrança em comento tenha natureza civil, porque permitirá a sua rápida manipulação (5). Cumpre-nos ressaltar que, quanto maior a incerteza existente nas questões jurídicas, maior é o nível de insegurança e risco das relações econômicas [PINHEIRO, 2003, p. 21-23].
