1. Introdução
Em 2016, a legislação que disciplina o Regime Geral de Previdência Social – RGPS foi objeto de diversas alterações, tanto mediante a edição de medidas provisórias pelo Poder Executivo quanto pela aprovação de leis pelo Congresso Nacional, tendência que já se verificava nos últimos anos, principalmente na medida em que a necessidade de alteração nas regras previdenciárias foram assumindo maior importância no debate público em face da atual conjuntura econômica brasileira. De outra parte, no âmbito do Poder Judiciário, o Supremo Tribunal Federal – STF e o Superior Tribunal de Justiça – STJ continuaram a julgar causas relevantes em matéria previdenciária, fixando entendimentos jurisprudenciais acerca da interpretação e da aplicação das normas do RGPS de custeio e de benefício.
O objetivo deste artigo é compilar algumas das principais alterações legislativas e decisões proferidas pelo STF e pelo STJ ao longo do ano de 2016 que dizem respeito ao RGPS. Cabe observar que os limites deste estudo não permitem aprofundar de forma detalhada todos os aspectos e desdobramentos dos temas que serão levantados. Não obstante, espera-se que, ao se examinar de que forma o legislador e os tribunais de superposição compreendem e interpretam as leis que disciplinam o funcionamento das políticas públicas do RGPS, seja possível aprofundar reflexões e promover estudos acerca de temas específicos em momento posterior.
2. Alterações legislativas
2.1. Lei nº 13.301, de 27 de junho de 2016
A Medida Provisória – MP nº 712, de 29 de janeiro de 2016, foi editada com o objetivo de propor ações de vigilância em saúde diante da disseminação do mosquito Aedes aegypti e o aumento do número de casos de dengue, febre Chikungunya e vírus Zika – ZIKAV no País. Com efeito, o aumento dos casos de microcefalia em bebês cujas mães foram infectadas pelo ZIKAV ensejou ampla repercussão nacional e internacional, com a mobilização das autoridades públicas junto a toda a sociedade.
Quando da análise da MP nº 712/2016 pelo Congresso Nacional, dentre outras medidas, foram examinadas propostas que tratavam de diversas formas de compensação para as famílias afetadas, tendo em vista a necessidade de cuidados familiares especiais nos casos de microcefalia.
A MP nº 712/2016 foi convertida na Lei nº 13.301, de 27 de junho de 2016. Com relação ao RGPS, os §§ 3º e 4º do art. 18. da Lei nº 13.301/2016, ampliaram o prazo de salário-maternidade em 60 (sessenta) dias, nos casos das mães de crianças acometidas por sequelas neurológicas decorrentes de doenças transmitidas pelo Aedes aegypti. Pela regra do art. 71. da Lei nº 8.213/1991, o salário-maternidade possui a duração de 120 (cento e vinte) dias. A extensão do prazo desse benefício nessa situação específica disciplinada pela Lei nº 13.301/2016 se fundamenta principalmente na necessidade de assistência especial materna nessas situações.
2.2. Medida Provisória – MP nº 739, de 7 de julho de 2016
A Medida Provisória – MP nº 739, de 7 de julho de 2016, alterou a Lei nº 8.213/1991 com o objetivo de fortalecer a governança e gestão dos benefícios de auxílio-doença e de aposentadoria por invalidez. Assim, alterava-se a Lei nº 8.213/1991, Lei de Benefícios da Previdência Social, com o objetivo de dispor sobre a aposentadoria por invalidez, o auxílio-doença e os períodos de carência, bem como instituir o Bônus Especial de Desempenho Institucional por Perícia Médica em Benefícios por Incapacidade – BESP-PMBI.
Em linhas gerais, com relação à aposentadoria por invalidez e ao auxílio-doença a MP nº 739/2016 pretendia estabelecer normas para que o segurado em gozo desses benefícios, concedidos judicial ou administrativamente, pudesse ser convocado a qualquer momento para avaliação das condições que ensejaram a concessão ou a manutenção desse benefício. O BESP-PMBI seria devido ao médico perito do INSS, por perícia médica efetivamente realizada nas Agências da Previdência Social, adicionalmente à capacidade operacional diária do perito, nos casos de benefícios por incapacidade, auxílio-doença e aposentadoria por invalidez, que estivessem há mais de 2 anos sem passar por perícia médica. Além disso, a MP nº 739/2016 revogava o parágrafo único do art. 24. e acrescentava um da Lei nº 8.213/1991.
Sucede que a MP nº 739/2016 perdeu a sua eficácia por decurso de prazo, tendo em vista o término de sua vigência, em 4 de novembro de 2016, sem que ocorresse a sua conversão em lei pelo Congresso Nacional, nos termos do disposto § 3º do art. 62. da Constituição, e conforme Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional nº 58, de 7 de novembro de 2016.
Por conseguinte, a Lei nº 8.213/1991 volta a ostentar a redação anterior à MP nº 739/2016. Consoante o § 3º do art. 62. da Constituição, caberá ao Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes. Caso o referido decreto legislativo não venha ser editado no prazo de até 60 (sessenta) dias após a perda de eficácia da MP nº 739/2016, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência serão conservadas, de acordo o disposto no § 11 do art. 62. da Constituição.
2.3. Leis Complementares nº 154, de 18 de abril de 2016; e nº 155, de 27 de outubro de 2016
No que tange às normas do Microempreendedor Individual – MEI, também foram promovidas alterações na Lei Complementar – LC nº 123, de 14 de dezembro de 2006.
Nesse passo, a LC nº 154, de 18 de abril de 2016, acrescentou o § 25 ao art. 18-A da Lei do Simples Nacional para permitir ao MEI utilizar sua residência como sede do estabelecimento.
Ademais, a LC nº 155, de 27 de outubro de 2016, promoveu diversas alterações na legislação afeta ao Simples Nacional. Contudo, observe-se que as principais medidas passarão produzir efeitos em 1º de janeiro de 2018, como forma de postergar os seus impactos financeiros.
Para os fins deste informe, merecem destaque as alterações relacionados ao MEI, nos termos dos arts. 18-A, 18-C e 18-E da LC nº 123/2006, assim como dos arts. 3º, 6º, 7º e 8º da LC nº 155/2016. Conforme adiantado, essas mudanças passarão a surtir efeitos a partir de 2018.
A LC nº 155/2016 eleva o limite da receita bruta auferida pelo MEI de R$ 60.000,00 (sessenta mil reais) para R$ 81.000,00 (oitenta e um mil reais), ampliando os limites de enquadramento dessa política.
Outrossim, com a LC nº 155/2016, diversas medidas foram aprovadas para facilitar a relação do MEI com os órgãos da administração pública e os conselhos profissionais, tais como a dispensa comunicação aos órgãos da administração pública da baixa do MEI via portal eletrônico e a dispensa de realização de nova inscrição em conselho profissional na qualidade de empresário individual quando o MEI já estiver inscrito anteriormente.
Importante ressaltar que também se passará a admitir o enquadramento como MEI do empreendedor que exerça as atividades de industrialização, comercialização e prestação de serviços no âmbito rural. Assegura-se, ainda, que esse MEI que exerce tais atividades no campo não perderá a condição de segurado especial da Previdência Social. Caberá ao Comitê Gestor do Simples Nacional regulamentar tais disposições em até 180 (cento e oitenta) dias do início da produção de efeitos da LC nº 155/2016.
A possibilidade de os segurados especiais constituírem pessoas jurídicas sem o desenquadramento dessa categoria de segurado obrigatório do RGPS já constava das Leis nº 8.212/1991 e nº 8.213/1991, nos termos das alterações da Lei nº 12.873, de 24 de outubro de 2013 (conversão da MP nº 619/2013). Porém, as disposições da LC nº 123/2003 na redação dada pela LC nº 155/2016 são mais específicas ao possibilitar expressamente a filiação concomitante como segurado especial e MEI, não restando dúvida da intenção do legislador de conciliar as normas dessas duas políticas do RGPS.
O art. 3º da LC nº 155/2016 dispõe que o Ministro de Estado da Fazenda e o Ministro de Estado do Trabalho e Previdência Social definirão, em ato conjunto, a forma, a periodicidade e o prazo de recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, das contribuições previdenciárias e das contribuições devidas a terceiros, por meio de declaração unificada1. Esse dispositivo está relacionado às políticas do Sistema de Escrituração Digital das Obrigações Fiscais, Previdenciárias e Trabalhistas – “eSocial”, instrumento de unificação da prestação das informações referentes à escrituração das obrigações fiscais, previdenciárias e trabalhistas, que tem por finalidade padronizar sua transmissão, validação, armazenamento e distribuição, nos termos do Decreto nº 8.373, de 11 de dezembro de 2014.
Vale registrar que a LC nº 155/2016 também altera a Lei nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990, que dispõe sobre o Programa do Seguro-Desemprego, a fim de dispor que o mero registro como MEI não servirá, por si só, como comprovação de renda própria suficiente à manutenção família para fins de percepção do seguro-desemprego, salvo se demonstrado na declaração anual simplificada.
De outra parte, quando da sanção da LC nº 155/2016, o Presidente da República havia vetado a instituição de Programa de Fomento às Atividades Produtivas de Pequeno Porte Urbanas, nos termos da Mensagem nº 27 de outubro de 2016. No entanto, o veto foi rejeitado pelo Congresso Nacional. Portanto, a Lei nº 12.512, de 14 de outubro de 2011, passa a disciplinar tal Programa, destinado aos microempreendedores inscritos no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal – CadÚnico, que farão jus a transferência de recursos financeiros não reembolsáveis e da disponibilização de serviços de assistência técnica e gerencial, sob a responsabilidade do Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário, ao qual caberá definir as normas complementares do Programa. A União fica autorizada a transferir diretamente ao empreendedor beneficiário do Programa de Fomento às Atividades Produtivas de Pequeno Porte Urbanas os recursos financeiros no valor de até R$ 2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais), na forma de regulamento. Tais recursos não irão compor a receita bruta para efeito de enquadramento como MEI.
2.4. Lei nº 13.352, de 27 de outubro de 2016
A Lei nº 13.352, de 27 de outubro de 2016, alterou a Lei nº 12.592, de 18 de janeiro de 2012, para dispor sobre o contrato de parceria entre os profissionais que exercem as atividades de cabeleireiro, barbeiro, esteticista, manicure, pedicure, depilador e maquiador e as pessoas jurídicas registradas como salão de beleza. Dentre os direitos e obrigações a serem previstos no contrato entre o salão-parceiro e o profissional-parceira, destaca-se a responsabilidade do salão pela de retenção e de recolhimento dos tributos e contribuições sociais e previdenciárias devidos pelo profissional-parceiro em decorrência da atividade deste na parceria.
2.5. Instrução Normativa SPPS MF nº 1, de 25 de novembro de 2016
Por derradeiro, no âmbito normativo infralegal, registre-se a publicação pela Secretaria de Políticas de Previdência Social do Ministério da Fazenda da Instrução Normativa SPPS MF nº 1, de 25 de novembro de 2016, que estabelece instruções para aplicação, no plano jurídico interno, de acordos internacionais de previdência social que contenham cláusula convencional que alcance a legislação dos Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS.
3. Jurisprudência do STF e do STJ
3.1. Impossibilidade da desaposentação
No STF, merece especial destaque a decisão proferida pelo Plenário na sessão de 26 de outubro de 2016 acerca da denominada desaposentação, no julgamento dos Recursos Extraordinários – RE 381.367, 661.256 e 827.833.
No Brasil, com a exceção do aposentado por invalidez, não há vedação legal a que o jubilado exerça atividade remunerada. Em regra, aquele que, estando aposentado, permanece trabalhando ou retorna à atividade profissional vinculada ao RGPS é considerado segurado obrigatório, incidindo contribuição social previdenciária sobre tais rendimentos. Contudo, esse aposentado, ora trabalhador, não faz jus a nenhuma prestação previdenciária, salvo o salário-família e a reabilitação profissional, quando empregado.
Em razão da inexistência de previsão legal, o pedido de desaposentação é indeferido administrativamente pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, entidade autárquica federal que tem por finalidade promover o reconhecimento de direito a benefícios previdenciários.
Ao longo dos anos, no âmbito da doutrina e do Poder Judiciário, instaurou-se amplo e profundo debate a respeito da admissibilidade e dos limites da desaposentação. O STJ havia consolidado o seu entendimento favorável à desaposentação no julgamento do Recurso Especial 1.334.488/SC, submetido ao procedimento de recursos repetitivos.
No entanto, por maioria de votos, o STF fixou a seguinte tese:
“No âmbito do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), somente lei pode criar benefícios e vantagens previdenciárias, não havendo, por ora, previsão legal do direito à ‘desaposentação’, sendo constitucional a regra do artigo 18, § 2º, da Lei 8.213/1991”.
Dessa forma, para o STF, não há ausência de tratamento legal acerca da desaposentação, sendo que as disposições da Lei nº 8.213/1991 são constitucionais.
Isso significa que esse tema se submete ao âmbito de apreciação do Congresso Nacional, porquanto somente mediante alteração legal ou constitucional seria possível fixar critérios para que os benefícios previdenciários fossem recalculados com base nas novas contribuições vertidas após a aposentadoria.
Em última análise, a tese fixada pelo STF deixa amplo espaço para que o legislador discipline a matéria da forma que compreender ser mais adequado. Atualmente, o § 2º do art. 18. da Lei nº 8.213/1991 dispõe que o aposentado do RGPS que que permanece trabalhando ou retorna à atividade sujeita a esse Regime não faz jus a prestação alguma em decorrência dessa filiação jurídica previdenciária, salvo o salário-família e a reabilitação profissional, quando empregado.
3.2. Constitucionalidade da contribuição adicional de 2,5% sobre a folha de salários, instituída pelo § 1º do art. 22. da Lei nº 8.212/1991
Em se tratando de contribuições previdenciários, em 30 de março de 2016, no julgamento do RE 598.572, com repercussão geral reconhecida, o Plenário do STF examinou a constitucionalidade da contribuição adicional de 2,5% sobre a folha de salários, instituída pelo § 1º do art. 22. da Lei nº 8.212/1991, Lei de Custeio da Seguridade Social. De acordo com esse dispositivo, tal contribuição adicional é devida pelos bancos comerciais, bancos de investimentos, bancos de desenvolvimento, caixas econômicas, sociedades de crédito, financiamento e investimento, sociedades de crédito imobiliário, sociedades corretoras, distribuidoras de títulos e valores mobiliários, empresas de arrendamento mercantil, cooperativas de crédito, empresas de seguros privados e de capitalização, agentes autônomos de seguros privados e de crédito e entidades de previdência privada abertas e fechadas.
Isto é, além das alíquotas de 20% previstas nos incisos I e III do art. 22. da Lei nº 8.212/1991, que dizem respeito à contribuição previdenciária a cargo da empresa, incidentes sobre as remunerações pagas aos prestadores de serviços (empregados, trabalhadores avulsos e contribuintes individuais), as instituições financeiras mencionadas contribuem com o adicional de 2,5%, totalizando uma contribuição de 22,5%.
Em síntese, o Plenário da Suprema Corte, por unanimidade, entendeu que a escolha legislativa em onerar as instituições financeiras e entidades equiparáveis com a alíquota diferenciada, para fins de custeio da seguridade social, revela-se compatível com a Constituição. A tese jurídica para tema foi fixada da seguinte forma:
“É constitucional a previsão legal de diferenciação de alíquotas em relação às contribuições previdenciárias incidentes sobre a folha de salários de instituições financeiras ou de entidades a elas legalmente equiparáveis, após a edição da Emenda Constitucional 20/98.”
No entendimento do STF, a alíquota adicional de 2,5% não representa nova contribuição social de natureza residual, razão pela qual não se aplica a necessidade de lei complementar, nos termos do § 4º do art. 195. da Constituição. A fundamentação constitucional dessa diferenciação de alíquota se encontra no § 9º do art. 195. da Constituição, incluído pela EC nº 20/1998 e posteriormente alterado pela EC nº 47/2005, que dispõe as contribuições sociais devidas pelo empregador, pela empresa e pela entidade a ela equiparada na forma da lei, poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho.
3.3. Para o STJ, o menor sob guarda tem direito a receber pensão em caso de morte do tutor
No âmbito do STJ, destaca-se decisão no sentido de que o menor sob guarda deve ser considerado dependente previdenciário para fins de pensão em caso de morte do tutor. A Corte Especial do STJ, composta pelos ministros mais antigos e responsável por decidir recursos quando há interpretação divergente entre os órgãos especializados do Tribunal, nos autos dos Embargos de Divergência no Recurso Especial – EREsp 1.141.788/RS, proferiu decisão, por unanimidade, no sentido de que o § 3º do art. 33. da Lei nº 8.069/1990, Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, deve prevalecer sobre a modificação legislativa promovida na Lei nº 8.213/1991.
Logo, para o STJ, em razão do princípio da proteção integral e preferência da criança e do adolescente disposto no art. 227. da Constituição, ao menor sob guarda deve ser assegurado o direito ao benefício da pensão por morte mesmo se o falecimento se deu após a modificação legislativa promovida pela Lei nº 9.528/1997, que alterou a redação do § 2º do art. 16. da Lei nº 8.213/1991, excluindo o menor sob guarda do rol de dependentes previdenciários.
3.4. Novas Súmulas aprovadas pelo STJ
É de se registrar que foram editadas duas Súmulas pelo STJ em matéria previdenciária, a saber:
Súmula 576-STJ: Ausente requerimento administrativo no INSS, o termo inicial para a implantação a aposentadoria por invalidez concedida judicialmente será a data da citação válida.
STJ. 1ª Seção. Aprovada em 22/06/2016, DJe 27/06/2016.
Súmula 577-STJ: É possível reconhecer o tempo de serviço rural anterior ao documento mais antigo apresentado, desde que amparado em convincente prova testemunhal colhida sob o contraditório.
STJ. 1ª Seção. Aprovada em 22/06/2016, DJe 27/06/2016.
4. Conclusões
Em 2016, as principais mudanças legislativas que tiverem impactos no direito previdenciário não foram promovidas diretamente nas Leis de Custeio da Seguridade Social e dos Planos de Benefícios da Previdência Social, respectivamente, Lei nº 8.212/1991 e Lei nº 8.213/1991.
A antecipada reforma previdenciária pautou o debate acerca do RGPS ao longo de 2016. Nesse sentido, a MP nº 739/2016, conforme consta expressamente da EMI nº 00142/2016 MP MF MDSA, já visava proporcionar melhor gestão das despesas com auxílio-doença e aposentadoria por invalidez.
No início de dezembro de 2016, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda à Constituição – PEC nº 287/2016, com o objetivo principal de adequar as regras brasileiras à mudança demográfica em curso e alinhá-las ao padrão internacional. Por evidente, tal como sempre ocorre ao se discutir mudanças nas regras previdenciárias, o debate junto ao Congresso Nacional e aos diversos representantes da sociedade será pautado por temas complexos e de difícil equacionamento.
No âmbito do Poder Judiciário, a decisão do STF contrária à tese da desaposentação preservou as disposições da legislação que não permitem o recálculo da aposentadoria do aposentado que retorna ou permanece trabalhando. Será possível, entretanto, que o legislador decida no futuro acerca de eventuais mudanças nesse disciplinamento. Atualmente, permanecem válidas as disposições da Lei nº 8.213/1991, conforme visto anteriormente.
Acerca do menor sob guarda e da sua condição de dependente para fins previdenciários, a jurisprudência do STJ havia oscilado sobre a validade da sua exclusão do rol de dependentes da Lei nº 8.213/1991. Não obstante, a Corte Especial desse Tribunal consolidou o entendimento do STJ no sentido de que ao menor sob guarda deve ser assegurado o direito ao benefício da pensão por morte, mesmo se o falecimento se deu após a modificação legislativa promovida pela Lei nº 9.528/97.
Nota
1 Com a edição da MP nº 726/2016, posteriormente convertida na Lei nº 13.341/2016, o Ministério do Trabalho e Previdência Social foi transformado em Ministério do Trabalho, ao tempo em que o Ministério da Fazenda passou a incorporar a competência para dispor sobre previdência
