3. O Ajuste Fiscal do Governo Castello Branco
A lei 4320/64 foi sancionada por Goulart 13 dias antes do golpe militar de 1964. Embora não tenha feito efeito durante o governo Jango, ela foi uma medida importante no governo militar de Castello Branco.
Este tinha forte compromisso com o ajuste fiscal e com uma compreensão monetarista do problema inflacionário, no qual o resultado das contas públicas seria o aspecto mais importante para se debelar a alta de preços. Nesse sentido, o governo fez o Plano de Ação Econômica Governamental, o PAEG, promovido pelos ministros Octávio Gouveia de Bulhões, da Fazenda, e Roberto Campos, do Planejamento.
A LGO foi importante nesse sentido, ao promover maior controle da despesa pública. Realizou-se um corte de grande escala nos gastos e grande crescimento da carga tributária. Houve melhoria significativa da condição de crédito do Brasil perante o Fundo Monetário Internacional e as demais agências multilaterais financiadoras.
Como demonstrado por Baer (2002), a prioridade do primeiro governo militar foi a estabilização e a reforma estrutural do mercado financeiro. Do ponto de vista fiscal, isso significou contenção de gastos públicos, aumento das receitas tributárias, restrição ao crédito e arrocho salarial. As tarifas de serviços públicos tiveram uma elevação drástica.
Essas medidas políticas resultaram em um declínio constante do déficit orçamentário do governo que, em 1963, atingiu 4,3%. Em 1971, essa taxa havia declinado para 0,3%. O índice de inflação decresceu gradualmente para cerca de 20%, tendo sido mantida nesse patamar nos anos de crescimento rápido de 1968-74[9].
As principais medidas do PAEG foram a redução drástica das despesas públicas, o aumento das receitas tributárias, a constituição do Banco Central do Brasil, o arrocho salarial e a constituição de um mercado de capitais privado para a emissão de títulos públicos por meio das Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTNs), que, supostamente, permitiria que o déficit fiscal fosse financiado por meio da emissão de títulos no mercado financeiro aberto e não por inflação.
Dentre essas medidas, do ponto de vista do estudioso da ciência jurídica, destacam-se a Emenda Constitucional 18 de 1965 e o estabelecimento da correção monetária dos tributos federais, por meio da Lei 4506/64. A primeira resultou num aumento massivo da carga tributária. Esta era de 15,8% do PIB em 1962 e passou para 25% do PIB em 1967[10]. A segunda tornou a arrecadação mais efetiva, ao fazer com que não seja mais possível corroer o saldo devedor dos créditos tributários pela inflação.
Corrigiu-se a distorção na qual sonegar os tributos era a medida mais racional, pois, até então, a única penalidade para o contribuinte faltoso era ser autuado pela fiscalização num valor que, em razão da inflação elevada, tornava-se irrisório. Isso causou bastante descontentamento no empresariado da época:
Houve é verdade, agravamento intolerável da carga fiscal– ou a “inflação de custos”, segundo o novo jargão – para as empresas que faziam capital de giro ilegitimamente, pelo não recolhimento à Previdência Social dos descontos das folhas de pagamento, ou pelo adiamento do pagamento de impostos, já que as multas de mora eram mais baratas que os juros do mercado[11].
A correção monetária nasceu no Brasil com a Lei 4357/64 com o objetivo de assegurar a remuneração dos títulos da dívida mobiliária, as já citadas ORTNs, e, assim, conseguir lançá-las no mercado aberto de capitais. Estes ativos teriam juros de, no mínimo, 6% ao ano mais a inflação e teriam prazo entre 3 e 20 anos.
No caso da legislação tributária, a correção se iniciou com a Lei 4506/64, que assim previa no art. 3º:
Art. 3º - A partir do exercício financeiro de 1965, os valôres expressos em cruzeiros, na legislação do Impôsto de Renda, serão atualizados anualmente em função de coeficientes de correção monetária estabelecida pelo Conselho Nacional de Economia, desde que os índices gerais de preços se elevem acima de 10% (dez por cento) ao ano ou de 15% (quinze por cento) em um triênio.
No mesmo sentido são os arts 1º, § 3º da Lei 4862/65, que previa a correção monetária para os valores do Imposto de Renda. O Decreto-Lei 401, de 30 de dezembro de 1968, estabeleceu competência ao Ministro da Fazenda, por ato infralegal, estabelecer a correção monetária em cruzeiros dos valores da legislação tributária.
A correção monetária evoluiu para quase todos os tributos federais e para a dívida ativa. O processo evoluiu para a criação de unidades tributárias, como a UFIR e UFESP. Desvinculou-se, praticamente, todos os valores dos créditos tributários da moeda nacional, passando a ser cobrados nessas unidades, tanto os tributos quanto as multas.
A reforma tributária dos anos 60 foi profunda e não somente aumentou a carga tributária, como também alterou a sistemática da arrecadação, passando a ter natureza não-cumulativa. O Imposto de Vendas e Consignações, cumulativos, foi substituído pelo Imposto de Circulação de Mercadorias (ICM).
Por intermédio da EC 18/65, promulgada em 1º de dezembro de 1965, os impostos passaram a ter a conformação bem próxima da atual. A competência da União passou a ser de impostos de comércio exterior, IPI, Impostos únicos (como no caso de combustíveis. O Imposto Único de Combustíveis é o antecessor da CIDE-Combustíveis), Imposto de Renda, Imposto sobre Transações Financeiras e competência residual para novos impostos (art. 8, 9 e 11). A dos estados, o ICM e o Imposto sobre Transmissão de Bens (o atual ITCMD). A dos municípios, o ISS e IPTU (arts. 10 e 15). No que se refere às taxas, cabia ao ente com atribuição para o respectivo serviço, sem ter base de cálculo idêntica à dos impostos (art. 18).
O IPI e o ICM passaram a ser amplamente utilizados para a aplicação de incentivos fiscais. O governo federal criou imunidades para o ICM sobre matérias-primas e equipamentos importados.
Foi nos anos 70 que surgiram as contribuições sobre o faturamento. Em 1970, foi criado o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) e o PIS (Programa de Integração Social).
4. O desvirtuamento do regime jurídico do orçamento
A pretensão original da LGO de limitar o desequilíbrio orçamentário e conter a inflação acabou sendo abandonada com o tempo a partir de fins dos anos 60. A existência de uma lei geral do Direito Financeiro não impediu a hiperinflação dos anos 80, a crise da dívida externa ou o desequilíbrio fiscal crônico do processo de redemocratização.
Em 1971, a Lei Complementar 12/1971 transferiu para o chefe do Poder Executivo a atribuição de estabelecer normas em matéria de finanças públicas. As operações de crédito das ORTNs e a emissão monetária passaram a ser de atribuição do Conselho Monetário Nacional sem que essas operações transitassem pelo Orçamento Geral da União. O Banco Central poderia emitir tanto moeda quanto títulos mobiliários sem limites.
A emissão de títulos e moedas não estavam mais adstritas ao atendimento do giro da dívida ou para realização da política monetária, mas também para arcar com repasses de recursos para os programas de fomento e para demais operações de financiamento por conta e ordem do Tesouro Nacional.
O CMN e o Tesouro Nacional, portanto, passavam a administrar um orçamento paralelo que não transitava no Orçamento Geral da União: o orçamento monetário. Foram estabelecidos, portanto, quatro orçamentos: o fiscal, o monetário, o das empresas estatais e a conta da dívida. Assim, o Direito Financeiro, na prática, tornou-se peça de ficção.
A aprovação dos três orçamentos era submetido a autoridades distintas (o Congresso Nacional tinha atribuição apenas para o OGU, sempre equilibrado), em épocas diferentes do ano e para autoridades distintas.
Criou-se a conta movimento, no qual o Banco do Brasil poderia sacar diretamente os valores necessários para crédito a setores prioritários e aquisição de produtos agrícolas.
Para Giambiagi e Além (2011, p. 99), não havia método de apuração da despesa pública que verificasse, simultaneamente, o orçamento fiscal e o orçamento da LC 12/71. Havia um déficit oculto nas contas públicas que não eram visíveis e, via de regra, eram financiados mediante emissão de moeda.
O sistema se manteve sustentável até a crise do petróleo. No contexto de realização do II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), o governo federal solicitou grande quantidade de empréstimos no exterior a taxa de juros flutuantes para a realização de obras de infraestrutura e dos programas de fomento. Esses recursos circulavam dentro do orçamento paralelo da LC 12/71.
Com a ocorrência da segunda crise do petróleo, em 1979, o aumento das taxas internacionais de juros levou ao crescimento explosivo da dívida externa, o que levou à necessidade de se fazer emissões de moeda cada vez maiores para se cobrir o pagamento das obrigações a vencer. Pelo mecanismo automático da emissão de moeda para se cobrir o orçamento paralelo quando os títulos mobiliários não eram mais suficientes, tivemos um crescimento maciço da base monetária e a consequente hiperinflação.
Em nível subnacional, os governos estaduais transformaram os seus bancos em fonte de financiamento paralelo. Havia o orçamento regular, aprovado pelo respectivo Poder Legislativo, também equilibrado, e as despesas extraorçamentárias. Para cobri-las, o respectivo banco estadual deveria realizar um empréstimo de grande monta ao poder público que o controlava, que não era pago.
O respectivo banco tinha de apelar à emissão de moeda pelo Banco Central, que, pelo mecanismo de redesconto, emitia moeda e cobria o prejuízo. Assim, os bancos estaduais tornavam-se sucursais da Casa da Moeda.
Alguns dos novos governadores eleitos perceberam que seus bancos estaduais podiam fazer saques a descoberto no Banco do Brasil, que era o depositário das reservas bancárias, à ordem do BC. O que levava mais de um mês para chegar ao conhecimento do BC, via balancetes mensais do BB. Não havia um sistema de informações gerenciais nem serviços em tempo real. O primeiro deles foi o governador do Rio de Janeiro. Depois, fizeram o mesmo os governadores de Goías, Santa Catarina e Paraíba. O governador deste último estado, Wilson Braga, teve a gentileza de me avisar no dia do saque em atenção ao fato de eu ser seu amigo e paraibano. Alertei-o para a gravidade do ato, mas ele retrucou afirmando que precisava pagar o funcionalismo e por isso já havia efetuado o saque[12].
Na década de 90, o governo Fernando Henrique Cardoso passou a impedir que o Banco Central fizesse socorro regular aos bancos estaduais. Isso levou ao descontrole da dívida pública pelos governos estaduais. O governo federal, então, renegociou o pagamento das dívidas estaduais sob a égide da Lei 9496/97.
Em nível estadual, o orçamento paralelo somente foi extinto com a privatização dos bancos estaduais nos anos 90. Em nível federal, isso aconteceu durante o governo Sarney, com a incorporação dos subsídios e dos estoques reguladores ao Orçamento Geral da União em 1985, com a extinção da conta movimento em 1986, com o fim das atribuições de fomento do Banco Central, que passaram ao BNDES, a necessidade de que todo o orçamento fosse submetido a votação no Congresso Nacional a partir do orçamento de 1988 e a transferência da administração da dívida pública para o Ministério da Fazenda, por meio da então recém-criada Secretaria do Tesouro Nacional em 1986.
Já o orçamento na forma atual, dividida em orçamento fiscal, da seguridade social e das empresas estatais, surgiu com a CF/88.
