4. ATUAL CENÁRIO DO FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO 

As hipóteses de foro por prerrogativa de função elencadas na Constituição Federal são distribuídas conforme o órgão jurisdicional competente, levando em consideração o princípio da simetria, ou seja, levando o individuo que o ocupa o cargo com referida prerrogativa a ser julgado por autoridades com nível hierárquico igual ou superior ao que ele ocupa. 

A Constituição Federal de 1988 deu competência ao Senado Federal para julgar o Presidente da República, o Vice-Presidente, os Ministros do STF, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União, nos crimes de responsabilidade, que são às infrações político-administrativas cometidas no desempenho da função (art. 52, I e II). Ao STF cabe julgar o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da República nos crimes comuns e, nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado, os membros dos Tribunais Superiores (STJ, TST, TSE e STM), do Tribunal de Contas da União e chefes de missão diplomática de caráter permanente (art. 102, I, “b” e “c”).  

Ao Superior Tribunal de Justiça cabe julgar, nos crimes comuns, os Governadores de Estados e do Distrito Federal e, nestes e nos de responsabilidade, os Desembargadores dos Tribunais de Justiça, os membros de Tribunais de Contas dos Estados, TRFs, TRTs, TREs, Conselhos e Tribunais de Contas dos Municípios e agentes do Ministério Público que atuem nos Tribunais (art. 105, I, “a”). Aos Tribunais Regionais Federais atribui-se o julgamento, nos crimes comuns e de responsabilidade, dos Juízes Federais, Juízes do Trabalho, Juízes Militares e Procuradores da República, da área de sua jurisdição (art. 108, I, “a”). 

Ao Tribunal Superior Eleitoral cabe julgar os Juízes dos Tribunais Regionais Eleitorais e, a estes, julgar os Juízes Eleitorais, nos crimes de responsabilidade. Finalmente, aos Tribunais de Justiça cabe o julgamento dos Prefeitos (CF, art. 29, VIII) dos Juízes de Direito e Promotores de Justiça, Secretários de Estado e outras autoridades conforme previsão nas Constituições Estaduais. Em todos esses casos, é importante salientar que os crimes comuns alcançam, desde os crimes dolosos contra a vida, até mesmo as contravenções penais, desde que a prerrogativa de função não esteja prevista em Constituição Estadual, em lei processual ou em normas de organização judiciária.

Nesses casos, deverá prevalecer a norma constitucional. Nas outras hipóteses o Tribunal do Júri tem a competência jurisdicional para julgar. No entanto, quando se trata de crimes eleitorais a jurisprudência pacificada do STJ, entende que à competência recaí sobre Justiça Eleitoral. O Tribunal Superior Eleitoral é o órgão jurisdicional competente para conhecer, processar e julgar o delito. 

Destarte, é importante ressaltar que os crimes cometidos por aqueles que gozam da prerrogativa de função sempre serão julgados pelo tribunal competente, não levando em consideração o local onde o delito foi cometido. É importante salientar que, em caso de concurso de pessoas, a prerrogativa de foro também alcançará os indivíduos que não aproveitam dos efeitos do referido dispositivo, haja vista os arts. 77, I, e 78, III, do CPP. No entanto, conforme a jurisprudência, se a acusação em face da autoridade que frui dos efeitos desse instituto for renunciada, os demais envolvidos que não são apreciados originalmente, serão processados e julgados pela justiça comum. 

O artigo 85, do Código de Processo Penal, garante o foro especial por prerrogativa de função a pessoas que originariamente dele não poderiam usufruir. Isso acontece numa possível ação movida contra autoridade que desfruta da prerrogativa de foro, porém, numa situação oposta o processo corre na justiça comum. Isso ocorre para os casos de calúnia, pois na injúria não se admite a exceção de verdade e na difamação, ainda que admitida, não há imputação de fato definido como crime, mas apenas de fato ofensivo à reputação.  Como já foi dito, a competência por prerrogativa de função tem a finalidade de garantir o cargo ou função que a autoridade ocupe ou exerça, dessa forma os delitos praticados após o cessar do exercício da função ou cargo, serão julgados pela justiça comum, conforme a Súmula 451 do STF.  


5. A INCAPACIDADE DOS TRIBUNAIS DIANTE DA PRERROGATIVA DE FORO   

Com o desenrolar da maior operação de combate à corrupção na história do Brasil, a Operação Lava Jato, criada para investigar os esquemas de desvio de dinheiro e o pagamento de propinas em contratos na Petrobras. Vieram à tona informações que mostram o quanto o Instituo do Foro por Prerrogativa de Função teve a sua finalidade desvirtuada, transformandose num verdadeiro “foro privilegiado”. Segundo levantamento da Consultoria Legislativa do Senado, existem hoje cerca de 55 mil autoridades no Brasil que possuem foro especial por prerrogativa de função.

Sendo, aproximadamente, 38,5 mil casos na esfera federal e 16,5 mil na esfera estadual. Não há, no mundo, nenhum outro país que prevê tantas hipóteses de foro por prerrogativa de função igual ao Brasil. Deltan Dallagnol, procurador chefe da Operação Lavajato, afirma ainda que “Enquanto a Suprema Corte Americana julga aproximadamente 100 processos por ano, nossa Suprema Corte brasileira julga 100 mil processos por ano. O que mostra que não existem condições operacionais para que isso seja processado em uma Corte tão especial. O Supremo Tribunal Federal deveria ser reservado para assuntos mais restritos”. 

Com o surgimento das delações premiadas feitas por executivos de empreiteiras e exdiretores da Petrobrás no desenvolvimento das investigações da Lava Jato, os debates a respeito do foro por prerrogativa ganharam força.  O juiz federal Sérgio Moro, titular das ações em primeira instância da Operação Lava Jato em Curitiba, expressou à posição de grande parte do Poder Judiciário, antagônica ao instituo. Segundo Sérgio Moro, “na avaliação da magistratura federal, o foro privilegiado é instrumento de impunidade. É um resquício aristocrático e acaba tornando o sistema penal ineficiente. (...) Os juízes federais, por meio da Ajufe, são absolutamente contra qualquer tentativa de ampliação do foro privilegiado. Se houvesse algum movimento no sentido de modificar o foro privilegiado, deveria ser no sentido ou de eliminá-lo ou de extingui-lo, mas jamais de ampliá-lo”. 

Em 30 de janeiro, a ministra Cármen Lúcia, a presidente do STF, homologou os 950 depoimentos, de 77 delatores, da maior empreiteira do Brasil, a Odebrecht. Delações quem podem embasar a denúncia de um grande número de autoridades que gozam de prerrogativa de foro, que tem o Supremo Tribunal Federal como o órgão jurisdicional competente para julgá-los. Uma corte que foi criada para julgar recursos e a constitucionalidade das normas, não tem capacidade para suportar o grande número de processos, ficando assim, comprometido o julgamento dos envolvidos. Sob o risco da prescrição dos crimes cometidos pelos indiciados. 

É consensual, entre os ministros do Supremo Tribunal Federal, o entendimento de que da forma que está, a prerrogativa de foro se transformou num foro privilegiado, perdendo totalmente a essência do fim para qual foi criado. Os ministros Luís Roberto Barroso, Edson Fachin, Gilmar Mendes e Cármen Lúcia defendem a limitação do foro, pois entendem que refugia pessoas demais, muitas interessadas em tirar proveito da morosidade que os processos correm e assim praticarem crimes. O ministro Alexandre de Moraes, na sabatina do Senado que avaliou sua indicação ao Supremo Tribunal Federal, também reiterou a necessidade de mudanças, segundo ele o país é “extremamente generoso com o foro privilegiado”.

Já os ministros Celso de Mello e Marco Aurélio Mello são críticos ferrenhos a esse mecanismo, defendem que é necessário extinguir tal dispositivo do ordenamento jurídico brasileiro no que tange a matéria criminal. “Não se julga o cargo, julga-se o ocupante do cargo que cometeu o desvio de conduta”, diz Marco Aurélio. “Todos são iguais perante a lei”, diz Celso de Mello. “Não há razão para tratamento diferenciado.”  Posto isso, diante da demanda de processos fica evidente a falta de estrutura dos órgãos jurisdicionais competentes para processar e julgar feitos de natureza penal. Por estarem distantes da localidade onde o crime foi cometido os tribunais, tem pouca agilidade, o que implica na morosidade das decisões, dessa forma, atrasando os atos da instrução criminal.  Ciente dessa lentidão, as partes envolvidas impetram diversos recursos com o intuito de protelar ainda mais o processo, delongando as decisões sobre ato. De 2001 até julho de 2016, segundo estudo técnico da Câmara dos Deputados, o Supremo Tribunal Federal recebeu cerca de 560 casos.

Em 2003, o Tribunal levava em média 277 dias para julgar ações penais contra autoridades detentoras de foro privilegiado. Em 2016, esse prazo ultrapassa 1.200 dias, num aumento de 346%. Esse quadro é ainda mais agravado quando se tem em conta que o número de novas ações que chegaram à Corte aumentou em 132%.   Em 2014, o STF, com intuito de dar celeridade aos processos, definiu que essas pessoas poderiam ter seus processos apreciados pelas Turmas. Tal decisão foi inútil. O prazo aumentou de 1.396 dias, em 2014, para 1.536, em 2015. Em 2016, o STF findou o primeiro semestre com 59 inquéritos, 11 denúncias e 38 denunciados apenas em relação à Operação Lava-Jato, havendo já 134 pessoas investigadas com foro no Tribunal.

Quase como regra, o prazo médio para recebimento de uma denúncia no STF é de 617 dias, enquanto em um juízo de primeiro grau, a média é de uma semana. O que acabada por violar o princípio da razoável duração do processo, consagrado pelo art. 5º, LXXVIII da Constituição Federal. Essa demora em muitos casos gera impunidade aos acusados, e graves prejuízos aos cofres públicos, pois seus crimes acabam prescrevendo. 


6. A PEC 10/2013 E A NECESSIDADE DE MUDANÇAS  

Ao longo dos últimos anos, várias foram as propostas de emendas a Constituição (PECs). Contudo, nenhuma delas esteve tão próxima de ser aprovada como a PEC 10/2013, de autoria do senador Álvaro Dias (PV-PR) e relatoria do senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP). Por se tratar de uma emenda a constituição é necessária a sua aprovação em dois turnos do senado e da câmara dos deputados. No Pleno do Senado Federal a proposta já foi aprovada em dois turnos, agora é necessária a aprovação em dois turnos de votação pelo Plenário da Câmara dos Deputados. 

A PEC 10/2013 tem por objetivo a modificação do instituto do foro por prerrogativa de função, conhecido popularmente como foro privilegiado. Desta forma, caso seja aprovada, a emenda extinguiria a prerrogativa de foro em caso de crimes comuns para diversas autoridades, dentre elas, deputados, senadores, ministros de estados, governadores, ministros de tribunais superiores, desembargadores, embaixadores, comandantes militares, integrantes de tribunais regionais federais, juízes federais, membros do Ministério Público, procuradorgeral da República e membros dos conselhos de Justiça e do Ministério Público. 

Depois de aprovada em dois turnos na câmara dos deputados, e em seguida, sancionada pelo presidente. As autoridades e agentes públicos agraciados pela prerrogativa de foro passaram a ter seus processos iniciados na primeira instância da justiça comum. Resguardada a prerrogativa para os crimes cometidos no decorrer do exercício do cargo ou função pública, os chamados crimes de reponsabilidade, como os contra o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; a segurança interna do país; a probidade na administração; a lei orçamentária; e o cumprimento das leis e das decisões judiciais, entre outros.   

“Art. 102. .....................................................

I – ................................................................. 

c) nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ressalvado o disposto no inciso I do art. 52, os membros dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente; 

“Art. 105. ......................................................

I – .................................................................. 

a) nos crimes de responsabilidade, os membros dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais, dos Tribunais Regionais do Trabalho e dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, bem como os membros do Ministério Público da União que oficiem perante tribunais;

 A PEC manteve a prerrogativa de foro para os chefes dos três poderes e o vice-presidente da República. Na sua redação original, a PEC não previa a manutenção do foro para essas autoridades. Contudo, através de uma emenda proposta pelo senador Ricardo Ferraço 21 (PSDB-ES), preservou-se o foro privilegiado para os presidentes da República, do Senado, da Câmara e do STF nos exercícios dos mandatos.   

“Art. 102. .....................................................

I – ................................................................. 

b) nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o VicePresidente da República, o Presidente da Câmara dos Deputados, o Presidente do Senado Federal e o Presidente do Supremo Tribunal Federal; 

No decorrer da sua tramitação no senado, a PEC passou por algumas alterações. A mais importante foi a retirada do texto inicial do trecho que versava sobre a prisão de parlamentares após condenação em segunda instância. A PEC também manteve a prerrogativa que cabe ao Congresso Nacional decidir sobre o relaxamento de prisão de senador ou deputado preso nos casos de flagrante por crime inafiançável. O texto aprovado manteve o parágrafo 2º do artigo 53 da Constituição Federal, que prevê que parlamentares não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável.

Em casos como esses, os autos devem ser remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa Legislativa respectiva, para que, pelo voto da maioria dos integrantes, resolva sobre a prisão.  A PEC vedou expressamente ao incluir no art. 5º da Constituição a proibição de que seja instituído qualquer outro foro por prerrogativa de função no futuro.   

“Art. 5º .......................................................... 

LIII-A – é vedada a instituição de foro especial por prerrogativa de função; 

Há quem diga que, o fato de levar políticos do alto escalão a serem julgados na justiça comum de seus estados, não trará a solução para o problema da impunidade, que foi gerada ao longo dos anos devido à desvirtualização do referido dispositivo. Pois, segundo a corrente que pensa dessa forma, devido a influência desses políticos nas primeiras instâncias de seus estados, os processos que os envolvam poderiam levar mais tempo ainda para serem julgados, além de estarem expostos a fortes pressões políticas regionais. No entanto, para aqueles que defendem a PEC os tribunais superiores estão sucateados, devido ao grande numero de processos, o que acaba por muitas vezes terminando na prescrição dos crimes, pois, os tribunais superiores não tem estrutura para julgar crimes comuns. 


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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

MELLO, Antônio César; MENEZES, Tiago Costa. Foro por prerrogativa de função, privilégio ou garantia?. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 24, n. 5873, 31 jul. 2019. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/61709. Acesso em: 15 set. 2019.

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