O presente artigo fará uma incursão sobre o assédio - moral e sexual - na Administração Pública e que representa a prática de ato de improbidade administrativa - Lei 8429/1992, artigo 11 - por clara violação aos princípios jurídicos estabelecidos.

1. Assédio.  2. Assédio Sexual. 3. Assédio Moral. 4. Princípios Regentes da Administração Pública. 5. Assédio como Ato de Improbidade Administrativa. 6. Jurisprudência. 7. Conclusões. 8. Bibliografia


1. Assédio. 

Na linguagem coloquial a expressão assédio quer significar uma operação militar ou um conjunto de sinais ao redor ou em frente a um determinado local, com estabelecimento de um cerco com a finalidade de exercer o domínio e submissão. Assédio também significa, de forma figurada, a prática de atos que demonstrem uma insistência impertinente, perseguição, sugestão ou pretensão constantes em relação a alguém, geralmente uma vítima que pode não possuir grande resistência.

Quaisquer que sejam as espécies de assédio praticadas, tal comportamento prejudica o desenvolvimento das atividades administrativas, especialmente porque a eficiência da vítima será atingida – e prejudicada – com o assédio perpetrado. Nesse contexto: “solução eficiente é aquela que mais estritamente guarda correspondência com o princípio da prevalência do interesse público. A Administração Pública, em sua atuação, conta com a supremacia do interesse que defende exatamente a pujança de seu desiderato, que justifica tal supremacia, é que impõe uma atuação eficiente, com vistas à maximização dos resultados que busca. Em outras palavras: é decorrência das exigências do bem comum a solução que melhor o atenda”.[1]

       O assédio - moral ou sexual, como ainda veremos - deve ser combatido em todas as suas vertentes e extirpado da Administração Pública dos Três Poderes da República e em todos os entes federativos, sem quaisquer exceções.


2. Assédio Sexual.

 Com redação incluída pela Lei 10224/2001 para o Código Penal Brasileiro, assédio sexual é a conduta tipificada no artigo 216 e é constituída pela seguinte ação: Constranger alguém com o intuito de obter vantagem ou favorecimento sexual, prevalecendo-se o agente da sua condição de superior hierárquico ou ascendência inerentes ao exercício de emprego, cargo ou função. Pena – detenção, de 1 (um) a 2 (dois) anos”. No parágrafo segundo existe a previsão de que a pena será aumentada em até um terço se a vítima for menor de 18 (dezoito) anos. 

É inquestionável que o crime de assédio sexual busca proteger a liberdade sexual das pessoas naturais e, por isso, a Lei reprime a conduta sob o aspecto penal. Na jurisprudência: STJ, 2ª Turma, REsp 1680714/ES, Relator: Ministro Herman Benjamin, julgado em 21/9/2017, DJe 9/10/2017; STJ, 5ª Turma, HC 306.628/SP, Relator: Ministro Felix Fischer, julgado em 24/3/2015, DJe 13/4/2015; STJ, 6ª Turma, RHC 52.874/PR, Relator: Ministro Sebastião Reis Júnior, julgado em 4/12/2014, DJe 18/12/2014; STJ, 6ª Turma, RHC 49.735/PR, Relator: Ministro Sebastião Reis Júnior, julgado em 4/12/2014, DJe 18/12/2014; STJ, 6ª Turma, HC 280.709/PR, Relator: Ministro Sebastião Reis Júnior, julgado em 7/10/2014, DJe 28/10/2014; STJ, 6ª Turma, AgRg no REsp 1433253/RJ, Relator: Ministro Sebastião Reis Júnior, julgado em 23/9/2014, DJe 10/10/2014; STJ, 5ª Turma, HC 240.678/SP, Relatora: Ministra Laurita Vaz, julgado em 3/4/2014, DJe 14/4/2014, inter alios.


3. Assédio Moral.

Assédio moral ou mobbing consiste na conduta negativa do empregador ou de seus prepostos em face do empregado, sem conotação sexual, submetendo-o à humilhação rotineira, comportamentos hostis, abusos de natureza emocional, de forma velada, dissimulada, objetivando destruir a autoestima, desestabilizando-o emocional e até fisicamente.

O processo de assédio moral inicia um funesto processo de queda no sistema imunológico e geralmente as vítimas dele contraem doenças com facilidade, principalmente de natureza alérgica, como reação do organismo aos abalos emocionais provocados pelo agressor.

Sob o prisma jurídico, pode-se asseverar que o assédio moral decorre do uso arbitrário do poder disciplinar ou diretivo do empregador, sendo exemplos típicos de assédio moral as seguintes situações: ordens confusas e sem objetividade; retirar tarefas e instrumentos de trabalho, críticas negativas, descabidas ou deletérias em público, induzir o empregado a erro, ausência de comunicação direta com a vítima, supressão de documentos ou informações relevantes para a consecução do trabalho, aplicação de reprimendas públicas e em descompasso com o devido processo legal, tratamento aviltante e discriminações pessoais odiosas, perseguição em razão de exercício de direitos constitucionais, entre outras práticas similares.

Tais condutas têm como fim isolar o empregado sem justificativas, hostilizando, inferiorizando, impondo culpas inexistentes, desacreditando-o diante do grupo, que, normalmente, adota um pacto de tolerância cruel, o que vai minando a capacidade da vítima de reagir.

Apesar de não ser um tema contemporâneo, são parcas as legislações e doutrinas versando sobre o tema, sendo alguns municípios do Estado de São Paulo, pioneiros na promulgação de legislação versando sobre o assédio moral e, mais recentemente, o Estado do Rio de Janeiro, e tais normas são direcionadas para o setor público o que bem se coaduna com a hipótese dos autos, conquanto, o demandante é empregado público.

O Município de São Paulo editou a Lei Municipal 13.288/2002. A aludida norma conceitua assédio moral da seguinte forma: “Para fins do disposto nesta lei considera-se assédio moral todo tipo de ação, gesto ou palavra que atinja, pela repetição, a autoestima e a segurança de um indivíduo, fazendo-o duvidar de si e de sua competência, implicando em dano ao ambiente de trabalho, à evolução da carreira profissional ou à estabilidade do vínculo empregatício do funcionário, tais como: marcar tarefas com prazos impossíveis; passar alguém de uma área de responsabilidade para funções triviais; tomar crédito de ideias de outros; ignorar ou excluir um funcionário só se dirigindo a ele através de terceiros; sonegar informações de forma insistente; espalhar rumores maliciosos; criticar com persistência; subestimar esforços".

O Estado do Rio de Janeiro foi pioneiro na promulgação de norma jurídica vedando condutas configuradoras do assédio moral, a Lei Estadual 3.921/2002, que em seu artigo 2º define, com propriedade jurídica, circunstâncias consideradas assédio moral: “Considera-se assédio moral no trabalho, para os fins do que trata a presente Lei, a exposição do funcionário, servidor ou empregado a situação humilhante ou constrangedora, ou qualquer ação, ou palavra gesto, praticada de modo repetitivo e prolongado, durante o expediente do órgão ou entidade, e, por agente, delegado, chefe ou supervisor hierárquico ou qualquer representante que, no exercício de suas funções, abusando da autoridade que lhe foi conferida, tenha por objetivo ou efeito atingir a autoestima e a autodeterminação do subordinado, com danos ao ambiente de trabalho, aos serviços prestados ao público e ao próprio usuário, bem como, obstaculizar a evolução da carreira ou a estabilidade funcional do servidor constrangido”.

Como visto, o assédio moral possui forte conotação psicológica e em casos extremos pode levar ao extermínio da vida pelo suicídio. Nesse contexto: “atentado à vida e à liberdade individual de particulares, praticado por agentes públicos armados – incluindo tortura, prisão ilegal e "justiciamento" –, afora repercussões nas esferas penal, civil e disciplinar, pode configurar improbidade administrativa, porque, além de atingir a pessoa-vítima, também alcança, simultaneamente, interesses caros à Administração em geral, às instituições de segurança pública em especial e ao próprio Estado Democrático de Direito”.[2]

Em decorrência dos efeitos deletérios do assédio moral, poder-se-á configurar o nascimento da obrigação de reparar os danos, sendo que existe em tal comportamento um reprovável desvio das funções cujo exercício é conferido por Lei.[3]


4. Princípios Regentes da Administração Pública.

Diversos são os conceitos apresentados de princípios jurídicos: normas de grande relevância para o ordenamento jurídico (K. Larenz); chave de todo o sistema jurídico (P. Bonavides); proposição que confere coerência e unidade sistemática ao ordenamento jurídico, qualidades imprescindíveis para que qualquer conjunto integrado de conhecimentos tenha status científico (D. F. M. Neto); fundamento da ordem jurídica (Federico de Castro); super-fonte (Flórez-Valdez); grandes fachos normativos (M. Godinho); mandamentos de otimização (Robert Alexy); mandamento nuclear do sistema jurídico (Bandeira de Mello); estabelecem um estado ideal de coisas a ser atingido, em virtude do qual deve o aplicador verificar a adequação do comportamento a ser escolhido ou já escolhido para resguardar um determinado estado de coisas (Humberto Ávila), pilares axiológicos do sistema jurídico e, consequentemente, possuem força normativa imediata. Os princípios jurídicos não exercem apenas a função secundária de preenchimento das lacunas na lei. São fontes primárias do Direito, subjacentes às regras, expressando juridicamente os valores e os fins de uma sociedade (Eduardo Cambi). 

O Estado brasileiro é comprometido com o desenvolvimento do país para o progresso humano e social. Estampa tal diretriz programática diversas passagens da Constituição Federal, como exemplificativamente rezam: o preâmbulo; o artigo 1º; o artigo 3º, II; o artigo 43, § 2º, inciso III; o artigo 151, inciso I; o artigo 159, inciso I, letra c; o artigo 174; o artigo 192; o artigo 219; o artigo 239, §1º.

A Administração Pública da União, Estados, Distrito Federal e Municípios devem obediência, dentre outros, aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade eficiência, conforme estampado no caput do artigo 37 da Constituição Federal. O gestor de interesses públicos – primários e secundários – está atrelado à juridicidade do ordenamento, embora a lei não seja a única fonte jurígena, pois o “regime jurídico administrativo não se restringe, hoje, ao exame da lei. Sendo ele o ramo do Direito Público que fixa os princípios e as regras que pautam a atuação das atividades administrativas do Estado, e considerando que a função do Estado Democrático é a de "assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos", conforme consta do Preâmbulo da Constituição Federal de 1988, todas as normas jurídicas e, em especial, as de Direito Administrativo, devem ser interpretadas a partir dessa ótica: o Estado existe para realizar o bem-estar da sociedade, para atender às necessidades da população, enfim, para ser instrumento de realização dos direitos fundamentais”.[4]

A par disso, a República Federativa do Brasil tem como uma de suas colunas de sustentação o denominado princípio da dignidade da pessoa humana[5]. Todos os entes federativos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – da Administração Pública Direta e Indireta devem obediência ao referido princípio jurídico e a outros igualmente positivados no ordenamento jurídico. A teoria da horizontalidade dos direitos humanos impõe que os direitos e garantias fundamentais sejam aplicadas não somente frente ao Estado, atingindo e vinculando também as pessoas naturais e privadas.

Os princípios existem como indicativo para determinado comportamento. Assim, por exemplo, o princípio da boa-fé sinaliza que os atos e comportamentos das partes envolvidas numa determinada relação jurídica, devem atuar e se comportar de forma coerente, séria e sensata. Isso antes, durante e depois de extinta determinada relação jurídica. O bem social assim reclama e é expressamente consagrado pela doutrina e jurisprudência brasileira. Neste sentido Rizzato Nunes ensina:

“Na linha do que estamos demonstrando, temos de afirmar que os princípios são, dentre as formulações deônticas de todo o sistema ético-jurídico, os mais importantes a serem considerados, não só pelo aplicador do Direito mas por todos aqueles que, de alguma forma, ao sistema jurídico se dirijam. Assim, estudantes, professores, cientistas, operadores do Direito – advogados, juízes, promotores públicos etc. – todos têm de, em primeiro lugar, levar em consideração os princípios norteadores de todas as demais normas jurídicas existentes.”[6]

Conforme asseverado, no ordenamento existem vários princípios jurídicos, positivados ou não: juridicidade (legalidade + legitimidade + razoabilidade), republicano[7], moralidade, eficiência, segurança jurídica, boa-fé, autonomia da vontade, equidade, dentre outros. Os princípios jurídicos indicam o comportamento adequado a ser atingido e valores caros pela sociedade. Os princípios apontam que os valores nele consagrados devem ser prestigiados, na melhor e “maior medida do possível”, segundo ensina Robert Alexy.

Não apenas aos princípios elencados acima é que os agentes públicos devem obediência. Também outros princípios espalhados na Constituição Federal merecem igual respeito e dentre eles, pode ser mencionado ilustrativamente: dignidade da pessoa humana, planejamento, economicidade, segurança jurídica, especialidade/finalidade, proteção da confiança, boa-fé (objetiva e subjetiva), motivação, razoabilidade e proporcionalidade. O entendimento do Supremo Tribunal Federal não discrepa: "A administração pública é norteada por princípios conducentes à segurança jurídica – da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. A variação de enfoques, seja qual for a justificativa, não se coaduna com os citados princípios, sob pena de grassar a insegurança".[10]

 Hodiernamente encontra grande espaço doutrinário e jurisprudencial o estudo e aplicação dos princípios jurídicos e em especial o princípio da dignidade da pessoa humana. 

O princípio da dignidade da pessoa humana e a importância de sua observação e implementação no mundo moderno despertou interesse em ser estudado e desenvolvido após o mundo ocidental e oriental tomar conhecimento das atrocidades levadas a cabo pelo III Reich na eclosão da Segunda Guerra Mundial.  Foi graças ao Holocausto que a sociedade jurídica internacional apercebeu-se que não basta observar-se o princípio da legalidade na prática de atos estatais, uma vez que tal princípio, por si só, não é legitimador de determinados atos estatais. O exemplo ocorrido na Alemanha de Adolf Hitler é o exemplo mais emblemático do tema.

Como de sabença, a política nacional e internacional de Hitler era garantir a supremacia da raça ariana e para tanto mostrava-se necessário a “limpeza” étnica, que redundou no extermínio maciço e cruel de Judeus, Ciganos, Testemunhas de Jeová, Negros e toda e qualquer outra etnia classificada pelo chanceler alemão de raça “subumana”. 

Richard Z. Chesnoff, autor do livro histórico Bando de Ladrões, obra que conta em detalhes o horror do holocausto e de seus reflexos nos corações e mentes daqueles que vivenciaram na pele a hecatombe ou tomaram dela conhecimento de forma indireta. Os dois relatos abaixo transcritos são uma minúscula demonstração sobre as violências inomináveis praticadas; uma delas conta sobre a sobrevivência de uma mulher do povo judeu – Lisa - e outra de nada mais nada menos do que Sigmund Freud.

“Lisa descreve a cena horrorosa em meio a uma explosão de palavras: “Era meia-noite, os fachos das lanternas brilhavam por toda parte. Vimos os barracões, as grandes chaminés e muitos SS. Outros prisioneiros tiraram nossos relógios e alianças de casamento ali mesmo. ‘Me dá. Se você não me der, eles vão tirar de vocês de qualquer jeito’.” “Começaram então a nos separar: crianças de um lado, mães do outro. Foi horrível, horrível! Surras, gritos, choros. Depois rasparam nossas cabeças. Ficamos carecas. Perguntei a um prisioneiro tcheco que estava raspando a minha cabeça e que já estava ali há mais tempo, sobre o trem que levara meus pais. Ele olhou para mim e respondeu: “Himmelfahrt’ – viagem para o céu – termo usado no campo para as vítimas das câmaras de gás. Nunca façam perguntas. Você vai ver tudo, mas não pergunte nada’.” [8]

Noutra parte alude o autor, agora tendo como protagonista o pai da psicanálise:

“Sigmund Freud foi um dos últimos a sair. Mas antes de conseguir permissão para deixar Viena e refugiar-se em Londres, Freud foi obrigado a abandonar a maior parte de seus bens (alguns de seus preciosos livros e registros foram contrabandeados por diplomatas amigos ou transferidos para instituições para serem mantidos a salvo). Antes de embarcar no trem em Viena, em 4 de junho de 1938, Freud, já muito abatido pelo câncer, foi obrigado a assinar uma declaração da Gestapo atestando que as autoridades nazistas o haviam tratado “com todo o respeito” que o grande cientista merecia. Mais tarde, Freud diria que lamentava não ter acrescentado a frase irônica: “Posso vivamente recomendar a Gestapo para qualquer pessoa.”[9]

Estampado em diversas constituições mundo afora, o princípio da dignidade da pessoa humana sinaliza no sentido de que o Homem jamais deve ser meio para qualquer fim ou objeto de alguma relação. O princípio da dignidade da pessoa humana ocupa posição de centralidade dentro do ordenamento jurídico constitucional, como por diversas vezes tem se pronunciado o Supremo Tribunal Federal (HC, 107108/SP, Relator: Celso de Mello, DJE 19/11/2012; HC 105437/SP, Relator: Celso de Mello, DJE 20/3/2013).

A dignidade humana desenha-se como o respeito pelo Homem enquanto Homem, independentemente de sua origem, nacionalidade, idade, sexo, orientação filosófica ou sexual, cor, condição financeira e qualquer outro fator de comparação, seja de caráter objetivo ou subjetivo.

O objetivo da Lei de Improbidade Administrativa é afastar do acesso à gestão pública ou dos empregos e cargos públicos pessoas que não demonstrem apreço pelos valores republicanos – igualdade, legalidade, democracia, dignidade humana, liberdade – para a construção de uma sociedade próspera e feliz. Nesse sentido, todos os importantes princípios jurídicos devem ser seguidos e o Superior Tribunal de Justiça acertadamente decidiu que o que a "Lei 8.429/1992 objetiva coibir, punir e afastar da atividade pública todos os agentes que demonstraram pouco apreço pelo princípio da juridicidade, denotando uma degeneração de caráter incompatível com a natureza da atividade desenvolvida".[11]  

O administrativista Waldo Fazzio Júnior, em lição utilizada no Recurso Especial 1.081.743/MG, da relatoria do Ministro Herman Benjamin, pondera que: “Os atos ilícitos cometidos por servidores contra a Administração ofendem a dignidade administrativa, enquanto dignidade do serviço social; a lealdade administrativa, enquanto préstimo para a cidadania; a fidelidade administrativa, como dever de preservar a confiança de um número indeterminado de pessoas em relação aos que cuidam de seus interesses comuns. Só nesse sentido essas noções têm razão de ser, isto é, objetivamente consideradas, à luz dos princípios que informam o Estado de Direito conforme a tríade: soberania popular, cidadania e dignidade humana. O consórcio de normas civis e político-administrativas, que é a Lei n. 8.429/92, protege o exercício probo de potestades administrativas (segundo a legalidade, a moralidade, a imparcialidade, a publicidade e a eficiência), e a segurança do patrimônio público econômico. Apreende, por isso, as improbidades de agentes públicos e terceiros, como ilícitos pluriofensivos”.[12]


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