Resumo: A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 dedicou um capítulo inteiramente destinado a assegurar a proteção do meio ambiente, conforme previsão contida no art. 225. Do extenso rol de espaços destinatários da tutela constitucional em apreço, abordaremos, no presente artigo, as denominadas cavidades naturais subterrâneas, conhecidas popularmente como cavernas, e seu respectivo regime jurídico. Com efeito, o estudo ora sintetizado identifica e analisa as principais regras jurídicas (de natureza constitucional e infraconstitucional) relativas às cavernas, possibilitando a delimitação de um regime jurídico aplicável à tutela do patrimônio espeleológico nacional, que guarda riquezas inestimáveis e fundamentais à compreensão da história e, em última análise, da própria trajetória do Homem no Planeta.
Palavras-chaves: Cavidades Naturais Subterrâneas. Patrimônio Espeleológico. Direito Ambiental. Meio Ambiente.
1. Introdução.
A Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB), de 1988, dedicou ao tema meio ambiente, aqui considerado no seu aspecto mais amplo, um segmento (Capítulo VI - Do Meio Ambiente, Título VIII - Da Ordem Social) inteiramente destinado a assegurar tal proteção, conforme previsão contida no art. 225, em que preceitua o direito de todos os brasileiros ao ambiente ecologicamente equilibrado e afirma ser o meio ambiente um bem de uso comum do povo. O mesmo artigo também é enfático ao determinar que cabe ao "poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações". Do extenso rol de espaços destinatários da proteção da norma constitucional em apreço, abordaremos, nas presentes linhas, as denominadas cavidades naturais subterrâneas, conhecidas popularmente como cavernas, e seu respectivo regime jurídico.
Com efeito, o objetivo do presente estudo é identificar e analisar as principais regras jurídicas relativas ao patrimônio espeleológico[1] nacional, possibilitando a delimitação de um regime jurídico aplicável à sua tutela.
2. Desenvolvimento.
Não se desconhece a importância que as cavidades naturais subterrâneas ostentam para o meio ambiente e para a sociedade, quer sob o prisma natural, quer pela ótica cultural. Como largamente cediço, o homem viveu em algumas delas por longos períodos, registrando sua presença através de sinais que a cada dia são descobertos aqui e acolá, permitindo, assim, a compreensão da história e, em última análise, da própria trajetória do Homem no Planeta. Nesse sentido, aduz KARMANN (2004):
As fantásticas pinturas rupestres nas entradas e no interior de algumas cavernas, os enterramentos e restos de ocupações humanas associadas a estas entradas comprovam o interesse milenar do Homem pelo ambiente das cavernas. [...]. Os estudos de cavernas revelaram um enorme potencial científico envolvido na evolução destas feições, desde a ação de bactérias em grande profundidade corroendo rochas calcárias, até o abrigo de registros sedimentares únicos das variações ambientais ocorridas durante as últimas dezenas de milhares de anos, incluindo restos de animais extintos ou vestígios de ocupações pré-históricas.
Diante (e ciente) dessa inegável importância das cavernas, o Estado brasileiro construiu um quadro normativo voltado para a proteção do patrimônio espeleológico nacional, cujos caracteres amplo e esparso, a nosso ver, dificultam o conhecimento e a exata exegese das regras jurídicas pertinentes à matéria, problemática que nos motivou a escrever o presente trabalho, contribuindo, assim, para a compilação e difusão da proteção ambiental de tais espaços, notáveis que são em todos os aspectos (natural, cultural, paleontológico, arqueológico, histórico, etc.).
Uma vez situada a importância temática, comecemos, pois, por analisar as principais regras que integram esse verdadeiro arquétipo jurídico.
A proteção jurídica das cavidades naturais subterrâneas iniciou-se através do Decreto-Lei nº 25, de 30 de novembro de 1937, cujo art. 1º, caput, preceituava que o patrimônio histórico e artístico nacional é constituído pelo conjunto dos bens móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico. Mais adiante, o parágrafo 2º do art. 1º do mesmo Decreto-Lei equiparava, aos bens referidos no caput, os monumentos naturais, bem como os sítios e paisagens que importe conservar e proteger pela feição notável com que tenham sido dotados pela natureza ou agenciados pela ação humana, sujeitando-os ao instituto do tombamento. Nota-se que, consoante as previsões do Decreto-Lei nº 25/37, a proteção das cavidades naturais subterrâneas, à época, demandava a edição de um ato de tombamento.
A preocupação do Estado quanto à disciplina jurídica das cavidades naturais subterrâneas não é infundada. PILÓ e AULER (2011, p. 17) apontam uma série de impactos advindos do manejo das cavernas, a saber: a) mineração (degradação visual, interferências nas rotas de drenagem subterrânea, poluição de aquíferos, vibrações nas cavernas decorrentes das detonações para desmontes, sobrepressão acústica, supressão total ou parcial de cavernas); b) reservatórios e barragens (alagamento total ou parcial de cavernas, alteração no uso do solo no entorno, etc.); c) urbanização/industrialização/grandes obras de engenharia (poluição de aquíferos, erosão superficial e assoreamento de cavernas, chuva ácida, poluição atmosférica, inundações, etc.); d) adaptação para o turismo em massa/uso religioso intensivo (obras de engenharia no interior da caverna, destruição de espeleotemas, pichações, compactação do piso das cavernas, alteração do biótopo cavernícola, geração de lixo, poluição de corpos hídricos); e) desmatamento/agropastoris (fragmentação de habitat, perda de espécies vegetais e animais, erosão e assoreamento de corpos hídricos, contaminação de aquíferos por pesticidas e fertilizantes, etc.); f) visitação (pisoteamento, quebra de espeleotemas, pichações, poluição da caverna).
Outro diploma legal relacionado à temática é a Lei nº 3.924, de 26 de julho de 1961, que versa sobre os monumentos arqueológicos e pré-históricos, assim considerados (art. 2º), à guisa de exemplo: a) as jazidas de qualquer natureza, origem ou finalidade, que representem testemunhos de cultura dos paleoameríndios do Brasil, tais como sambaquis, montes artificiais, poços sepulcrais, jazigos, aterrados; b) os sítios nos quais se encontram vestígios de ocupação pelos paleoameríndios, tais como grutas, lapas e abrigos sob rocha; c) os sítios identificados como cemitérios, sepulturas ou locais de pouso prolongado ou de aldeiamento, nos quais se encontram vestígios humanos de interesse arqueológico ou paleoetnográfico; e d) as inscrições rupestres ou locais como sulcos de polimentos de utensílios e outros vestígios de atividade de paleoameríndios.
Tal relação entre arqueologia e cavernas, devidamente exteriorizada na norma legal acima, é evidenciada por PILÓ e AULER (2011, p. 15), aspecto que reforça a necessidade de se conferir proteção ao patrimônio espeleológico nacional:
São inúmeros os paredões e entradas de cavernas que registram usos diferenciados como abrigo, moradia, palco de rituais, cemitério e suporte para a arte do homem pré-histórico, destacando- se as regiões de Lagoa Santa, em Minas Gerais, São Raimundo Nonato, no Piauí, Médio São Francisco (Januária até Montalvânia), Monte Alegre e Serra dos Carajás, no Pará, dentre outras áreas.
Prosseguindo na incursão normativa, surge, na década de 1980, um dos mais importantes documentos legislativos destinados à proteção do meio ambiente no Brasil. Trata-se da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação. Embora não seja uma legislação especificamente destinada à proteção das cavernas, o art. 2º da dita lei afirma que a Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, visando assegurar condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana. Nesse diapasão, a Lei nº 6.938/81, no art. 3º, V, arrola o subsolo como recurso ambiental, regra que se encontra em perfeita sintonia com o seu art. 4º, III, que impõe a observância de "critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais." Tais dispositivos, ao fazerem referência ao subsolo, abarcam, à toda evidência, as cavidades naturais subterrâneas, provendo-lhes, por conseguinte, certa proteção jurídica.
Ademais, o art. 9º da Lei nº 6.938/81 menciona um extenso rol de instrumentos inerentes à Política Nacional do Meio Ambiente, todos perfeitamente aplicáveis, no que couber, às cavidades naturais subterrâneas, integrantes que são do meio ambiente. E, ainda, o art. 10 da lei sob exame prevê que "a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente." Como se vê, o art. 10, ao condicionar as providências acima apontadas (construção, instalação, ampliação, etc.) ao prévio licenciamento ambiental, alcança e tutela o patrimônio espeleológico do país.
Não obstante os instrumentos jurídicos referidos até o momento, carecia o País de uma diploma legal voltado especificamente para a questão atinente ao patrimônio espeleológico nacional.
Objetivando ampliar a tutela das cavidades naturais subterrâneas, o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) editou a Resolução nº 9, de 24 de janeiro de 1986, cuja finalidade era criar uma comissão especial para tratar de assuntos relativos à preservação do patrimônio espeleológico nacional.
Nos idos de 1987, o CONAMA, através da Resolução nº 5, de 6 de agosto de 1987, aprovou o Programa Nacional de Proteção ao Patrimônio Espeleológico, nele inserindo diversas recomendações protetivas, tais como: a) o estabelecimento dos critérios, diretrizes e normas de uso que permitam indicar as áreas do patrimônio espeleológico nacional; b) a inclusão, na normativa do CONAMA (na Resolução nº 1/86), da obrigatoriedade de elaboração de estudo de impacto ambiental nos casos de empreendimento potencialmente lesivos ao patrimônio espeleológico nacional; c) que os órgãos encarregados de executar e administrar exportações de recursos naturais e construções civis de grande porte informem, em seus projetos, a existência de cavernas nas áreas por eles abrangidas. Nada obstante a edição da Resolução CONAMA nº 5/87, assevera MILARÉ (2011, p. 370) que nenhuma ação de gestão foi efetivamente tomada pelo Poder Público.
Durante a elaboração da Constituição de 1988, a dimensão do tema espeleológico não passou longe dos olhos da Assembleia Nacional Constituinte, a qual assentou, em sede constitucional, a questão ora abordada. Cumpre, então, realizar uma análise a respeito do tratamento que lhe foi conferido pelo Texto Magno.
De início, cabe registrar que as cavidades naturais subterrâneas, conforme previsto no art. 20, X, da Carta Federal, são bens da União, submetidos, portanto, a regime especial. Neste caso, o interesse nacional ensejou a sua inclusão dentre os bens da União, recebendo a proteção de todos os Entes da Federação (art. 23, III, da CRFB).
ALSON (2004) aduz que, apesar de as cavidades naturais subterrâneas terem sido previstas pela atual Constituição como bens da União, tal não significa que sejam propriedade desta, mas, sim, que cabe ao Poder Público Federal geri-las.
FIORILLO (2004, p. 54-56), por sua vez, afirma que as cavernas não constituem, propriamente, bens de propriedade da União, mas, sim, de uso comum do povo, sendo absolutamente indispensáveis à sadia qualidade de vida, razão pela qual a sociedade, juntamente com o Estado, deve participar diretamente de sua administração.
Outrossim, regra constitucional de suma importância para a tutela das cavernas é o art. 216, V, notadamente por albergar, no amplo conceito de patrimônio cultural brasileiro, os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade nacional, nos quais se incluem, por consectário lógico, os sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico, abarcando, portanto, as cavernas.
E, por fim, não podemos deixar de elencar aquela que consideramos ser a principal norma constitucional destinada à proteção do meio ambiente, isto é, o art. 225 da Lei Maior, o qual preceitua o direito de todos os brasileiros ao ambiente ecologicamente equilibrado e afirma ser o meio ambiente um bem de uso comum do povo, cabendo ao "poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações."
Ainda quanto à disciplina constitucional, agora no que concerne ao plano da competência em matéria ambiental, vale citar o art. 22, XII, da Constituição Federal, que assevera competir privativamente à União legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia. O art. 23, III, por sua vez, confere competência comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para proteger os bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos. Quanto ao assunto, o Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento da ADI nº 2.544/RS, relator o Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, julgada em 28.06.2006, manifestou-se sobre a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios no que se refere à proteção dos sítios de valor arqueológico:
Federação: competência comum: proteção do patrimônio comum, incluído o dos sítios de valor arqueológico (CF, arts. 23, III, e 216, V): encargo que não comporta demissão unilateral. 1. L. est. 11.380, de 1999, do Estado do Rio Grande do Sul, confere aos municípios em que se localizam a proteção, a guarda e a responsabilidade pelos sítios arqueológicos e seus acervos, no Estado, o que vale por excluir, a propósito de tais bens do patrimônio cultural brasileiro (CF, art. 216, V), o dever de proteção e guarda e a consequente responsabilidade não apenas do Estado, mas também da própria União, incluídas na competência comum dos entes da Federação, que substantiva incumbência de natureza qualificadamente irrenunciável. 2. A inclusão de determinada função administrativa no âmbito da competência comum não impõe que cada tarefa compreendida no seu domínio, por menos expressiva que seja, haja de ser objeto de ações simultâneas das três entidades federativas: donde, a previsão, no parágrafo único do art. 23 CF, de lei complementar que fixe normas de cooperação (v. sobre monumentos arqueológicos e pré-históricos, a L. 3.924/61), cuja edição, porém, é da competência da União e, de qualquer modo, não abrange o poder de demitirem-se a União ou os Estados dos encargos constitucionais de proteção dos bens de valor arqueológico para descarregá-los ilimitadamente sobre os Municípios. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.
Ademais, objetivando alargar (ao máximo) a competência legislativa pertinente à matéria, o art. 24, VI e VII, da Carta da República firma a denominada competência legislativa concorrente[2], possibilitando, assim, que a União, os Estados e o Distrito Federal legislem sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais (inciso VI), bem como sobre proteção do meio ambiente e controle da poluição, proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico (inciso VII). Quanto aos municípios, incumbe-lhes, consoante a regra insculpida no art. 30, II, da Constituição Federal, e no que couber, suplementar a legislação federal e a estadual.
As regras constitucionais acima permitem afirmar que o quadro normativo da tutela das cavidades naturais subterrâneas está devida e suficientemente definido na Lei Maior, carecendo analisar, no passo seguinte, o imprescindível marco jurídico infraconstitucional editado pós-Carta de 1988.
Tendo em vista a inexistência de lei destinada a disciplinar o tratamento jurídico a ser conferido às cavernas, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) editou, em 15 junho de 1990, a Portaria nº 887, através da qual objetivava: a) promover a realização de diagnóstico da situação do patrimônio espeleológico nacional, identificando áreas críticas e definindo ações e instrumentos necessários para a sua devida proteção e uso adequado (art. 1º); b) constituir um Sistema Nacional de Informações Espeleológicas, contendo informações atualizadas sobre cavidades naturais subterrâneas existentes em território nacional, instituições de pesquisa, pesquisadores e documentação técnico-científica a elas associados (art. 2º); c) limitar o uso das cavidades naturais subterrâneas apenas a estudos de ordem técnico-científica, bem como atividades de cunho espeleológico, étnico-cultural, turístico, recreativo e educativo (art. 3º); d) tornar obrigatória a elaboração de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) para as ações ou empreendimentos de quaisquer natureza, previstos ou existentes em áreas de ocorrência de cavidades naturais subterrâneas ou de potencial espeleológico, que direta ou indiretamente possam ser lesivos a essas cavidades (art. 4º); e) proibir desmatamentos, queimadas, uso de solo e subsolo ou ações de quaisquer natureza que coloquem em risco as cavidades naturais subterrâneas e sua área de influência, a qual compreenda os recursos ambientais, superficiais e subterrâneos, dos quais dependam sua integridade física ou seu equilíbrio ecológico (art. 5º); f) promover a elaboração e a implantação de planos de divulgação e conscientização sobre a importância do patrimônio espeleológico nacional (art. 7º). Nota-se, de modo cristalino, a finalidade protetiva presente na Portaria IBAMA nº 887/90.
Além de outras providências, a Portaria IBAMA nº 887/90 preocupou-se em apresentar um leque de definições a respeito dos diversos termos técnicos relativos ao tema, consoante o disposto no art. 10:
a) Cavidade natural subterrânea: todo e qualquer espaço subterrâneo penetrável pelo homem, com ou sem abertura identificada, popularmente conhecido como caverna, incluindo seu ambiente, conteúdo mineral e hídrico, a fauna e a flora ali encontradas e o corpo rochoso onde as mesmas se inserem, desde que a sua formação tenha ocorrido por processos naturais, independentemente de suas dimensões ou do tipo de rocha encaixante, designação na qual estão incluídos todos os termos adotados regionalmente, como gruta, lapa, toca, abismo, furna, buraco, etc.
b) Patrimônio espeleológico: conjunto de elementos bióticos e abióticos, socioeconômicos e histórico-culturais, superficiais e/ou subterrâneos, representados ou associados às cavidades naturais subterrâneas.
c) Áreas de potencial espeleológico: aquelas que, tendo em vista a constituição geológica e geomorfológica da qual se revestem, sejam susceptíveis ao desenvolvimento de cavernas, tais como as de ocorrência de rochas calcárias.
d) Espeleotemas: deposições minerais em cavernas formadas, basicamente, por processos químicos, a exemplo das estalactites e das estalagmites.
e) Atividade espeleológica: ações desportivas ou técnico-científicas de prospecção, mapeamento, documentação e pesquisa que subsidiem a identificação, o cadastramento, o conhecimento, o manejo e a proteção das cavernas.
MILARÉ (2011, p. 372), analisando os contornos do art. 3º da Portaria IBAMA nº 887/90, aduz que:
Essa Portaria, no entanto, restringiu conceitos importantes (cavidade natural subterrânea, patrimônio espeleológico, área de potencial espeleológico e espeleotemas) e criou obrigações de evidente ilegalidade. Basta ver, neste sentido, que, sem amparo legal, o art. 3º dessa Portaria limita o uso das cavidades naturais subterrâneas apenas a estudos de ordem técnico-científica, bem como a atividades de cunho espeleológico, étnico-cultural, turístico, recreativo e educativo.
Seguindo nessa digressão, reveste-se de importância o Decreto nº 99.556, de 1º de outubro de 1990, que dispõe sobre a proteção das cavidades naturais subterrâneas existentes no território nacional, cuja ementa evidencia tratar-se de norma especificamente voltada para a questão da preservação e do manejo do patrimônio espeleológico nacional, nisso residindo a relevância histórica de tal texto jurídico. De acordo com o parágrafo único do art. 1º do Decreto nº 99.556/90, com a redação estabelecida pelo Decreto nº 6.640/08, entende-se por cavidade natural subterrânea "todo e qualquer espaço subterrâneo acessível pelo ser humano, com ou sem abertura identificada, popularmente conhecido como caverna, gruta, lapa, toca, abismo, furna ou buraco, incluindo seu ambiente, conteúdo mineral e hídrico, a fauna e a flora ali encontrados e o corpo rochoso onde os mesmos se inserem, desde que tenham sido formados por processos naturais, independentemente de suas dimensões ou tipo de rocha encaixante", definição que em nada difere daquela presente no art. 3º da Portaria IBAMA nº 887/90.
Analisando-se a definição supra, nota-se que o Decreto nº 99.556/90 exige, para efeito de parâmetro conceitual, que a caverna seja acessível ao ser humano, o que nos permite afastar os espaços acessíveis apenas a outros seres vivos. Segundo TRAJANO (2004), tal requisito (acessibilidade humana) revela uma certa predileção pela denominada visão antropocêntrica do meio ambiente:
A maioria das cavernas são formadas a partir de descontinuidades do maciço rochoso (fraturas, planos de acamamento) que se ampliaram mais que outras durante os processos de dissolução e erosão em rochas solúveis como os calcários. Essas fendas [...] são interligadas, guardando uma continuidade espacial por onde organismos menores podem transitar livremente. Portanto, o conceito de caverna [...] é antropocêntrico e artificial do ponto de vista da biologia, pois está diretamente associado às dimensões e capacidade locomotora de nossa espécie. Animais menores podem viver em fendas que não conseguimos penetrar e, para eles, esses espaços são tão "cavernas" quanto as cavernas no sentido humano para nós.
Cabe mencionar, ademais, a Lei nº 9.985, de 16 de julho de 2000, que regulamenta o art. 225, § 1o, I, II, III e VII da Constituição Federal, bem como institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), cujo art. 4º, VII, estabelece como objetivo de tal sistema "proteger as características relevantes de natureza geológica, geomorfológica, espeleológica, arqueológica, paleontológica e cultural."
A definição do que vem a ser unidade de conservação nos é fornecida pelo art. 2º, I, da Lei nº 9.985/00, a saber: "espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção." Verifica-se, portanto, que o Poder Público poderá lançar mão da previsão contida no art. 2º, I, da Lei nº 9.985/00 a fim de instituir uma unidade de conservação voltada à proteção de determinada caverna.
Por seu turno, o art. 2º, IV, da Lei nº 9.985/00 considera recursos ambientais a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora. Segundo determina o art. 24 da mesma lei, o subsolo, sempre que influir na estabilidade do ecossistema, integrará os limites das unidades de conservação. Com efeito, uma interpretação sistemática do art. 4º, VII, e do art. 24 da Lei nº 9.985/00 permite inferir que as cavidades naturais subterrâneas, enquanto integrantes do subsolo, poderão fazer parte do âmbito de uma unidades de conservação, recebendo a incidência, por conseguinte, da legislação federal pertinente, no caso a Lei nº 9.985/00, dentre outras. A propósito, cumpre registrar que a superfície terrestre e o subsolo, no qual se incluem as cavidades naturais subterrâneas, não se encontram isolados, vale dizer, compartimentados, mas em plena comunicação, razão pela qual a proteção de uma, não raro, depende da do outro. Assim, a Lei nº 9.985/00, como se vê, apresenta-se como mais um instrumento jurídico voltado à proteção das cavernas.
Ainda dentro dessa análise do quadro legal, cabe mencionar, outrossim, a Resolução CONAMA nº 347, de 10 de dezembro de 2004, que igualmente dispõe sobre a proteção do patrimônio espeleológico. Nos termos do art. 2º, II, da Resolução CONAMA nº 347/04, dispositivo que se encontra revogado pela Resolução CONAMA nº 428, de 17 de dezembro de 2010, foi introduzido o conceito de cavidade natural subterrânea relevante, assim balizado: aquela que apresente significativos atributos ecológicos, ambientais, cênicos, científicos, culturais ou socioeconômicos, no contexto local ou regional em razão, entre outras, das seguintes características: a) dimensão, morfologia ou valores paisagísticos; b) peculiaridades geológicas, geomorfológicas ou mineralógicas; c) vestígios arqueológicos ou paleontológicos; d) recursos hídricos significativos; e) ecossistemas frágeis; espécies endêmicas, raras ou ameaçadas de extinção.
Ainda, segundo o art. 4º da Resolução CONAMA nº 347/04, a localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos e atividades, considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou degradadores do patrimônio espeleológico ou de sua área de influência dependerão de prévio licenciamento pelo órgão ambiental competente, nos termos da legislação vigente. E o art. 5º da mesma Resolução, por sua vez, apontava o norte a ser seguido pelo órgão licenciador quando da aferição do grau de impacto ao patrimônio espeleológico.
Há que se referir, ainda, ao Decreto nº 6.640, de 07 de novembro de 2008, que, como afirmado, alterou o Decreto nº 99.556/90, modificando sobremaneira o tratamento jurídico das cavernas no Brasil, notadamente por classificá-las[3] a partir de graus de relevância, a saber:
a) Cavidade natural subterrânea com grau de relevância máximo, isto é, aquela que possui pelo menos um dos seguintes atributos (art. 2º, § 4º, do Decreto nº 99.556/90): gênese única ou rara; morfologia única; dimensões notáveis em extensão, área ou volume; espeleotemas únicos; isolamento geográfico; abrigo essencial para a preservação de populações geneticamente viáveis de espécies animais em risco de extinção, constantes de listas oficiais; habitat essencial para preservação de populações geneticamente viáveis de espécies de troglóbios endêmicos ou relíctos; habitat de troglóbio raro; interações ecológicas únicas; cavidade testemunho; ou destacada relevância histórico-cultural ou religiosa. Fica evidente, portanto, que os parâmetros definidores do que se entende por cavidade natural com grau de relevância máximo encontram-se previstos no próprio Decreto nº 99.556/90, com as alterações promovidas pelo Decreto nº 6.640/08.
Os animais cavernícolas, segundo explica HOENEN (2004), são frequentemente classificados "[...] de acordo com sua relação ecológico-evolutiva com o ambiente subterrâneo, podendo ser trogloxenos (espécies que retornam à superfície para completar seu ciclo de vida), troglófilos (espécies cujos indivíduos podem viver tanto no meio subterrâneo como na superfície) ou troglóbios (espécies exclusivamente cavernícolas)."
De acordo com o art. 3o do Decreto nº 99.556/90, a cavidade natural subterrânea com grau de relevância máximo (e respectiva área de influência) não poderão ser objeto de impactos negativos irreversíveis, sendo que sua utilização deve fazer-se somente dentro de condições que assegurem sua integridade física e a manutenção do seu equilíbrio ecológico.
b) Cavidade natural subterrânea com grau de relevância alto (art. 2º, § 6º, do Decreto nº 99.556/90): aquela cuja importância de seus atributos seja considerada acentuada sob enfoque local (assim entendida a unidade espacial que engloba a cavidade e respectiva área de influência) e regional (assim compreendida a unidade espacial que engloba no mínimo um grupo ou formação geológica e suas relações com o ambiente no qual se insere), ou acentuada sob enfoque local e significativa sob enfoque regional, conforme metodologia a ser estabelecida em ato normativo do Ministro do Meio Ambiente, ouvidos o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio[4]), o IBAMA e demais atores governamentais afetos ao tema. Atualmente, o ato administrativo mencionado é a Instrução Normativa nº 2, de 20 de agosto de 2009.
c) Cavidade natural subterrânea com grau de relevância médio (art. 2º, § 7º, do Decreto nº 99.556/90): aquela cuja importância de seus atributos seja considerada acentuada sob enfoque local (assim entendida a unidade espacial que engloba a cavidade e respectiva área de influência) e baixa sob enfoque regional (assim compreendida a unidade espacial que engloba no mínimo um grupo ou formação geológica e suas relações com o ambiente no qual se insere), ou significativa sob enfoque local e regional, conforme a mesma metodologia anterior.
d) Cavidade natural subterrânea com grau de relevância baixo (art. 2º, § 8º, do Decreto nº 99.556/90): aquela cuja importância de seus atributos seja considerada significativa sob enfoque local (assim entendida a unidade espacial que engloba a cavidade e respectiva área de influência) e baixa sob enfoque regional (assim compreendida a unidade espacial que engloba no mínimo um grupo ou formação geológica e suas relações com o ambiente no qual se insere), ou baixa sob enfoque local e regional, tudo consoante a metodologia mencionada anteriormente.
Assim, é possível constatar que os elementos norteadores para a determinação do que se entende por cavidade natural com grau de relevância máxima, médio ou baixo não se encontram previstos no próprio Decreto nº 99.556/90, com as alterações promovidas pelo Decreto nº 6.640/08, mas, sim, em ato a ser editado pela Pasta Ambiental.
Conforme preceitua o art. 4º do Decreto nº 99.556/90, com as alterações promovidas pelo Decreto nº 6.640/08, a caverna classificada com grau de relevância alto, médio ou baixo poderá ser objeto de impactos negativos irreversíveis, desde que mediante licenciamento ambiental, havendo distinção quanto à sua forma de compensação, a saber: a) no caso de empreendimento que ocasione impacto negativo irreversível em cavidade classificada como grau de relevância alto, o empreendedor deverá adotar, como condição para o licenciamento ambiental, medidas e ações para assegurar a preservação, em caráter permanente, de duas cavidades naturais subterrâneas, com o mesmo grau de relevância, de mesma litologia e com atributos similares à que sofreu o impacto, que serão consideradas cavidades testemunho (art. 4º, § 1º, do Decreto nº 99.556/90).
Na hipótese de não haver, na área do empreendimento, outras cavidades representativas que possam ser preservadas sob a forma de cavidade testemunho, o Instituto Chico Mendes poderá definir, de comum acordo com o empreendedor, outras formas de compensação (art. 4º, § 3º, do Decreto nº 99.556/90); b) em se tratando de empreendimento que gere impacto negativo irreversível em cavidade natural subterrânea com grau de relevância médio, o empreendedor deverá adotar medidas e financiar ações, também nos termos definidos pelo órgão ambiental competente, que contribuam para a conservação e o uso adequado do patrimônio espeleológico brasileiro, especialmente das cavidades naturais subterrâneas com grau de relevância máximo e alto (art. 4º, § 3º, do Decreto nº 99.556/90); c) no caso de empreendimento que acarrete impacto negativo irreversível em cavidade natural subterrânea com grau de relevância baixo, o empreendedor não estará obrigado a adotar medidas e ações para assegurar a preservação de outras cavidades naturais subterrâneas (art. 4º, § 4º, do Decreto nº 99.556/90).
Analisando as modificações (acima) introduzidas pelo Decreto nº 6.640/08 no Decreto nº 99.556, assevera MILARÉ (2011, p. 379):
"[...] embora o novo Dec. 6.640/2008 venha sendo atacado em razão de permitir que algumas cavidades naturais subterrâneas, de acordo com o seu grau de relevância, possam ser impactadas e até mesmo suprimidas integralmente, a legislação anterior já fazia. Em verdade, portanto, o Dec. 6.640/2008 retirou as dúvidas decorrentes da interpretação sistemática das regras anteriores e estabeleceu, de forma bastante objetiva e integrada, os critérios para a definição do grau de relevância das cavidades naturais, além das hipóteses em que essas podem ser ou não impactadas."
Por sua vez, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento da ADI nº 4.218/DF, ajuizada pelo Procurador-Geral da República, e relatada pelo Ministro LUIZ FUX, entendeu que o Decreto nº 6.640/80, ao estabelecer critérios para o licenciamento ambiental de empreendimentos potencialmente nocivos ao patrimônio espeleológico brasileiro, não viola o Texto Magno:
1. O patrimônio espeleológico nacional goza de proteção legal, assim como encontra farta regulamentação em Lei o licenciamento ambiental de atividades potencialmente nocivas às cavidades naturais subterrâneas. Artigos 3º, 16, 17 e 19 da Lei nº 7.805/89. Lei nº 8.876/94. Artigos 2º, II e IX, 3º, V, 4º, III, e 10 da Lei nº 6.938/81. Art. 36 da Lei nº 9.985/2000. Artigos 2º, IV, 3º, V, 4º, VII, 9º, IV, 10, 11, 12 e 17-L da Lei nº 6.938/81.
[...].
3. O art. 225, § 1º, III, da Constituição somente exige a edição de lei para a alteração ou supressão de um espaço territorial delimitado de especial proteção ambiental, previamente criado por ato do poder público, este precedido de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade.
4. O thema iudicandum sub judice revela: (i) a Ação Direta de Inconstitucionalidade tem por fito a impugnação de Decreto Presidencial que determina a classificação das cavidades naturais subterrâneas brasileiras de acordo com o seu grau de relevância, definindo parâmetros para o licenciamento ambiental de empreendimentos que possam afetar tais recursos naturais; (ii) o próprio Decreto nº 99.556/90, nos seus consideranda, registra ser editado tendo em vista o disposto na Lei nº 6.938/81, a qual define que são recursos ambientais o subsolo e o solo, tratando do licenciamento ambiental para a proteção desses recursos nos artigos 9º, IV, 10, 11, 12 e 17-L; (iii) nenhum dispositivo do Decreto atacado realiza a alteração ou supressão de um espaço territorial especialmente protegido, bem como não se determina que as Unidades de Conservação existentes devem ser desprezadas no bojo do licenciamento ambiental de que trata o mencionado regulamento; (iv) conforme dispõe o art. 28 da Lei nº 9.985/2000, “São proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos”, sendo que eventual descumprimento dessa proibição no caso concreto deverá ser combatido pelas vias ordinárias, e não em sede abstrata.
5. A alegação de que o Executivo desbordou dos lindes da sua competência regulamentar resolve-se no plano da legalidade, não avançando à seara constitucional senão reflexa ou indiretamente. [...].
Por derradeiro, além do conjunto de textos jurídicos mencionados anteriormente, a proteção do meio ambiente, por sua natureza intrínseca, demanda uma ampla e articulada atuação do Poder Público, o que acaba por exigir, dos respectivos atores envolvidos, a edição de atos administrativos de várias tonalidades, geralmente editados para efeito de regulamentação de leis e decretos.
Como exemplos, e sem qualquer pretensão exaustiva, podemos elencar os seguintes:
a) Instrução Normativa nº 30, de 19 de setembro de 2012, do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, que estabelece procedimentos administrativos e técnicos para a execução da compensação espeleológica de que trata o art. 4º, § 3º, do Decreto nº 99.556/90, que, como vimos alhures, foi alterado pelo Decreto nº 6.640/08, notadamente para os casos de empreendimentos que ocasionem impacto negativo irreversível em cavidade natural subterrânea classificada com grau de relevância alto (art. 2º, § 6º, do Decreto nº 99.556/90) e que não possuam na sua área, conforme análise do órgão licenciador, outras cavidades representativas que possam ser preservadas sob a forma de cavidades testemunho.
b) Portaria nº 358, de 30 de setembro de 2009, do Ministério do Meio Ambiente, que instituiu o Programa Nacional de Conservação do Patrimônio Espeleológico.
c) Portaria nº 078, de 03 de setembro de 2009, do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, que criou o Centro Nacional de Pesquisa e Conservação de Cavernas - Cecav.
d) Instrução Normativa n° 2, de 20 de agosto de 2009, do Ministério do Meio Ambiente, que estabelece a metodologia para classificação do grau de relevância das cavidades naturais subterrâneas, regulamentando, assim, o art. 5º do Decreto nº 99.556/90, alterado pelo Decreto nº 6.640/08.
e) Portaria IBAMA nº 887, de 15 de junho de 1990, que, conforme abordado, dispunha sobre o uso das cavidades subterrâneas.
