O presente artigo visa delimitar e diferenciar os conceitos de Compensação Florestal e Reposição Florestal, bem como explanar suas aplicações com suas especificidades, fazendo a análise de constitucionalidade da matéria e a comparação entre os estados.

1.Compensação Florestal

I.Compensação florestal e reposição florestal

A compensação florestal e a reposição florestal não são sinônimos. Tal fato ocorre porque tanto os conceitos quanto as aplicações dos institutos são diferentes. Ressalta-se que a compensação florestal e a reposição florestal são tratadas por diferentes normativos, sendo a reposição florestal de matéria específica do Distrito Federal, inclusive. Demonstra-se as diferenças por meio da análise das regras específicas de cada tema e da verificação da aplicação prática de cada instituto.

1.1 - Reposição Florestal

A reposição florestal é determinada pela Lei n° 12.651/2012, regulamentada pelo Decreto nº 5.975, de 30 de novembro de 2006 e, ainda, pela Instrução Normativa MMA nº 06, de 15 de dezembro de 2006.

O Decreto n° 5.975/2006 determina, em seu art. 13, o conceito da reposição florestal:

Art. 13.  A reposição florestal é a compensação do volume de matéria-prima extraído de vegetação natural pelo volume de matéria-prima resultante de plantio florestal para geração de estoque ou recuperação de cobertura florestal.

Ademais, os normativos tratam da obrigação à reposição florestal às pessoas físicas e jurídicas que utilizem matéria-prima florestal oriunda de supressão de vegetação natural, que detenham a autorização da referida supressão, bem como aos responsáveis por explorar vegetação em terras públicas, ou os proprietários ou possuidores de área com exploração de vegetação, sob qualquer regime, sem autorização ou em desacordo com a autorização.

De acordo com o artigo 17 do referido decreto, tem-se que a reposição florestal deverá ocorrer no Estado de origem da matéria-prima utilizada, por meio da apresentação de créditos de reposição florestal. A Lei n° 12.651/2012 ainda especifica, no § 4º de seu artigo 33, que há preferência ao plantio de espécies nativas e que o órgão competente do Sisnama - Sistema Nacional - poderá fazer maiores determinações.

Nesse sentido, o órgão competente do Sisnama de cada estado ainda determinará o licenciamento para exploração de florestas nativas e formações sucessoras, que deverá ocorrer “mediante aprovação prévia de Plano de Manejo Florestal Sustentável - PMFS que contemple técnicas de condução, exploração, reposição florestal e manejo compatíveis com os variados ecossistemas que a cobertura arbórea forme”.

Assim, o Autor do dano irá repor quantitativamente o que retirou das florestas, por meio de uma determinação realizada por cálculo aritmético. Os parâmetros são dispostos na Instrução Normativa MMA nº 06/2006:

Art. 9º O detentor da autorização de supressão de vegetação natural cumprirá a reposição florestal por meio da apresentação de créditos de reposição florestal, considerando os seguintes volumes:

I - para Floresta Amazônica:

a) madeira para processamento industrial, em tora: 40 m3 por hectare;

b) madeira para energia ou carvão, lenha: 60 m3 por hectare;

II - para Cerrado: 40 m3 por hectare;

III - para Caatinga e outros biomas: 20 m3 por hectare.

§ 1º Os volumes especificados no caput deste artigo poderão ser reduzidos, mediante apresentação de inventário florestal, que justifique essa alteração.

§ 2º O detentor da autorização de supressão de vegetação natural cumprirá a reposição florestal ou destinará a matéria-prima florestal extraída para o consumo até o prazo final da vigência da autorização de supressão de vegetação.

Art. 10. Aquele que explorar ou suprimir vegetação em terras públicas, bem como o proprietário ou possuidor de área com exploração de vegetação, sob qualquer regime, sem autorização ou em desacordo com essa autorização, cumprirá a reposição florestal por meio da apresentação de créditos de reposição florestal, considerando os seguintes volumes:

I - para Floresta Amazônica: 100 m3 por hectare;

II - para Cerrado: 40 m3 por hectare;

III - para Caatinga e outros biomas: 20 m3 por hectare.

Logo, se verifica somente uma reposição da matéria-prima retirada, mas não uma indenização geral pelo dano, ainda mais considerando os danos que vão além da mera retirada da árvore, como o tempo em que o solo permaneceu sem a vegetação e impactos relacionados.

Destaca-se que, na prática, a competência para determinar a reposição florestal é dos estados, nos órgãos respectivos do Sisnama, e que essa será efetivada no estado do local onde foi retirada a matéria-prima a ser reposta. Porém, o IBAMA possui a competência de analisar e aprovar nos casos de florestas públicas federais, de terras devolutas federais, de unidade de conservação instituída pela União ou de atividades licenciadas ou autorizadas ambientalmente pela União Federal.

Portanto, a reposição florestal deve ser aplicada nos casos de retirada arbórea nos termos de mera reposição de matéria prima, conforme demonstrado pela Instrução Normativa MMA nº 06/2006. É uma regra aplicada de modo nacional, com divisão das fiscalizações pelos órgãos regionais.

1.2 - Compensação Florestal

Já  a compensação florestal é um instituto criado pelo Decreto nº 14.783/1993 do Distrito Federal. O referido normativo institui o Patrimônio Ecológico do Distrito Federal, determinando o tombamento de certas espécies arbóreas do cerrado. A partir disso, tem-se o seguinte tratamento do Patrimônio Ecológico:

Parágrafo único - Patrimônio Ecológico consiste na reunião de espécies tombadas imunes ao corte em áreas urbanas, ficando a Secretaria do Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia SEMATEC - responsável por autorizar as exceções para execução de obras, planos, atividades ou projetos de relevante interesse social ou de utilidade pública.

Em consequência, impõe-se que, em caso de necessidade de remanejamento  das árvores extraídas, seja por parcelamento do solo, urbanização ou edificação, deverá ser feito o transplantio das espécies. Caso impossibilitado o transplantio, se insere o instrumento da compensação florestal, regulado no art. 8º do referido normativo:

Art. 8° - Nos casos de impossibilidade técnica de transplantio, adotar-se-ão medidas de compensação de cada espécimen suprimido. § 1 ° - A compensação dar-se-á mediante plantio de mudas nativas em local a ser determinado: I - pela NOVACAP na Região Administrativa I; II - pelas Administrações Regionais, ouvida a NOVACAP, nas demais Regiões Administrativas. § 2° - A erradicação de um espécimen nativo acarretará o plantio de 30 (trinta) mudas de espécies nativas. § 3° - A erradicação de um espécimen exótico acarretará o plantio de 10 (dez) mudas de espécies nativas.

Assim, verifica-se nesse segundo instituto uma norma mais específica, imputada ao Patrimônio Ecológico do Distrito Federal. O objetivo é o de compensar o dano florestal, não somente repondo a quantidade de árvores retiradas, mas com uma compensação em proporção maior do que o extraído, considerando-se a qualidade nativa das árvores e o dano do solo.

Importante destacar que a norma é aplicada no caso de parcelamento do solo, urbanização ou edificação. Isso significa que o dano pode ter ocorrido enquanto área rural, uma vez que a urbanização ainda estava em procedimento, e compensado enquanto se tratar de área urbana.

Assim, a compensação florestal é um instituto específico do Distrito Federal, que deve ser aplicado aos danos causados ao Patrimônio Ecológico, não sendo aplicado por tipologia da mata regional, mas sim às árvores especificadas no Decreto nº 14.783/1993 do Distrito Federal.


2. Compensação florestal e dano ambiental

Não há possibilidade de substituição da reparação de dano ambiental pela compensação, seja ela florestal ou ambiental. Isso ocorre porque há uma diferença jurídica na conceituação e imputação dos institutos de prevenção, que incidem em fase anterior à um eventual dano a ser reparado.

Inicialmente, cumpre destacar a diferença dos institutos de prevenção com o conceito de reparação de dano. O fato gerador de uma aplicação do instituto de prevenção é a análise do ato sobre o ambiente e dos resultados que esse ato poderá causar. A partir de tal análise, devem ser feitos cálculos de impacto ambiental, o qual deve desde já ser compensado. Assim, a caracterização dos institutos de prevenção ocorre de maneira anterior ao dano, já no procedimento de licenciamento ambiental.

Ao contrário, a reparação do dano ocorre após um próprio ato ensejador de dano. O fato gerador ora em discussão não mais seria o momento de análise dos impactos possíveis, mas já os efetivos danos causados. Além de momento de aplicação diferente, é importante destacar que a reparação do dano decorre de um ato ilícito e serve como punição, e não prevenção, ao sujeito ativo.

A partir disso, resta claro que que os institutos são conceituados de maneira juridicamente diferente.

Em análise de uma eventual caracterização de bis in idem, importante salientar o conceito do princípio do ne bis in idem de que seria, “de um lado, um princípio de natureza processual, proibitivo de renovação de processos ou julgamentos pelos mesmos fatos; por outro lado, um princípio de direito material, segundo o qual ninguém deve ser apenado mais de uma vez pelos mesmo fatos”.

Diante disso, não há na verificação em tela dois institutos diferentes aplicados ao mesmo ato, de modo que não há bis in idem. Conforme já delineado, os institutos de prevenção diferem do momento da aplicação da reparação do dano.

Além disso, enquanto que a compensação é específica para momento de análise dos atos sobre o ambiente, e de maneira a prevenir o impacto previamente calculado, a reparação do dano possui uma destinação punitiva com aspectos mais gerais, sendo aplicada não somente com a devolução de um volume de matéria retirado, mas inclusive com pagamentos em pecúnia para reparação do dano. Tem-se que o cumprimento da compensação deve incidir necessariamente no local em que ocorreu o dano enquanto que a reparação do dano ambiental pode se dar tanto com uma obrigação pecuniária quanto em uma obrigação de fazer não específica e analisada casuisticamente, a depender do ato ilícito.

Nesse sentido, destaca-se decisão do STF no julgamento da ADI 3.378, em que se determinou que a compensação ambiental não tem natureza jurídica de taxa ou de indenização. O instituto de compensação, portanto, não pode ser substituído pela reparação do dano ambiental porque a finalidade desse segundo instituto é a de punir o autor do dano e reparar não só a matéria perdida, mas a alteração do solo, o período de inércia após o dano e eventuais fatores que merecem ser reparados e giram em torno do ato ilícito.

II. Exame de legalidade e constitucionalidade

2.1. Há procedimento legalmente consolidado no âmbito federal sobre compensação ambiental, compensação florestal e reposição florestal?

A resposta a essa pergunta é não. Conquanto haja legislação tratando desses procedimentos, trata-se de legislação esparsa, que não aborda aspectos procedimentais importantes, ou que se aplica apenas no âmbito estadual. Neste tópico, passaremos pelos principais diplomas legais que regem os mencionados institutos.

Em primeiro lugar, no que diz respeito à compensação ambiental, trata-se de um mecanismo que surgiu em associação aos grandes projetos do setor elétrico brasileiro, tendo sido incorporado pela gestão ambiental das empresas desse setor. O primeiro dispositivo que tratou do assunto de forma mais detida foi a Resolução n° 10/1987, do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). Posteriormente, a Resolução n° 10/1987 foi modificada pela Resolução n° 02/1996.

            Contudo, o tema só foi regulamentado quando da aprovação da Lei nº 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC). Em seu art. 36, a mencionada lei traz a previsão do instrumento da compensação ambiental.

            Após, o Decreto nº 4.340/2002 veio regulamentar a Lei nº 9.985/2000, tendo aquele sido posteriormente alterado pelo Decreto nº 5.566/2005.

            Ante o exposto, verifica-se que vários aspectos do instituto da compensação ambiental encontram-se regulamentados pela legislação. Não obstante, tais diplomas ainda são insuficientes para guiar a aplicação desse instrumento no caso concreto. Veja-se, por exemplo, que os instrumentos legais supracitados não trazem previsão sobre a forma como deve ser feita a gestão financeira dos recursos da compensação ambiental. Conforme aponta Faria:

Com isso, a aplicação da Lei do SNUC é comprometida pela sua regulamentação, em boa medida pela questão do gerenciamento dos recursos financeiros. Como os instrumentos legais não definem a forma de gestão, nem a natureza orçamentária dos recursos, os empreendedores são obrigados a se responsabilizar diretamente por um conjunto de atividades que são incompatíveis com a missão de sua organização, bem como com a sua dinâmica empresarial. Parece evidente o fato de grandes empresas de engenharia não serem as entidades mais adequadas para implementar e administrar parques nacionais; mineradoras não têm vantagens comparativas quando se trata de decidir acerca dos equipamentos necessários para equipar uma UC.

Há, ainda, outros diplomas esparsos que regulam aspectos como o cálculo da compensação ambiental, como a Instrução n° 76/2020, que apresenta metodologia para o cálculo de Compensação Ambiental no âmbito do Distrito Federal, e a Instrução n° 01/2013, que estabelece critérios para a definição do Valor de Referência utilizado no cálculo da compensação ambiental. Contudo, tais diplomas não são válidos em âmbito federal, mas sim distrital ou estadual.

Dessa forma, verifica-se, conquanto haja previsão do instituto na legislação e já tenha havido esforço no sentido de regulamentar a sua aplicação, é certo que ainda há aspectos não consolidados do procedimento.

            Já no que diz respeito à compensação florestal, que configura espécie de compensação ambiental, além das previsões gerais na legislação acima mencionada, algumas menções específicas podem ser destacadas. Primeiramente, o Decreto nº 14.783/1993, que dispõe sobre o tombamento de espécies arbóreo-arbustivas e, posteriormente, o Decreto nº 23.585/2003, que modifica dispositivos do Decreto nº 14.783.

            Ademais, a Lei n° 11.428/2006, que dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica, traz previsão específica sobre a possibilidade de compensação florestal, em seu art. 17, cujo caput determina que:

Art. 17.  O corte ou a supressão de vegetação primária ou secundária nos estágios médio ou avançado de regeneração do Bioma Mata Atlântica, autorizados por esta Lei, ficam condicionados à compensação ambiental, na forma da destinação de área equivalente à extensão da área desmatada, com as mesmas características ecológicas, na mesma bacia hidrográfica, sempre que possível na mesma microbacia hidrográfica, e, nos casos previstos nos arts. 30 e 31, ambos desta Lei, em áreas localizadas no mesmo Município ou região metropolitana.

            Em adição, a instrução nº 50/2012 trata de critérios para análise da possibilidade de conversão de parte do plantio de mudas em prestação de serviço, doação de equipamento e/ou execução de obras.

            Observa-se, portanto, a ausência de consolidação dos procedimentos que permeiam o instrumento da compensação florestal no âmbito do ordenamento brasileiro.

            Por fim, quanto à reposição florestal, tem-se a Instrução Normativa n° 06/2006, do Ministério do Meio Ambiente, que dispõe sobre a reposição florestal e o consumo de matéria-prima florestal. Destaque-se que, não obstante a previsão da referida Instrução Normativa, que regula a reposição florestal no âmbito federal, é certo que os Órgãos Estaduais de Meio Ambiente (OEMAs) possuem legislações e atuações diferenciadas. Nesse sentido, conforme determina a Constituição Federal, a legislação estadual pode concorrer com a federal, desde que seja mais restritiva.

            Logo, também não se verifica a existência de procedimento consolidado no âmbito federal, no que diz respeito à reposição florestal.

2.2. A compensação florestal no licenciamento ambiental corretivo

Há duas modalidades de licenciamento ambiental: o preventivo e o corretivo. A regra é a ocorrência do licenciamento ambiental preventivo, porém, a depender da fase em que o empreendimento se encontra quando a licença é requerida, o licenciamento ambiental poderá feito na modalidade corretiva. Assim se o empreendimento a ser regularizado estiver em fase de instalação, ou se já se encontrar instalado ou em operação, ocorrerá o licenciamento corretivo, que poderá resultar em Licença de Instalação de Natureza Corretiva (LIC) ou em Licença de Operação de Natureza Corretiva (LOC).

Trata-se de uma hipótese de ampla aplicabilidade no Brasil, em vista da diversidade de empreendimentos e atividades que se encontram em plena operação, sem a necessária licença ambiental. De um lado, há o caso dos empreendedores que sequer submetem seu empreendimento ao processo de licenciamento ambiental, enquanto, de outro lado, há aqueles que não esperam a conclusão desse processo para dar início às atividades. Foi esse tipo de situação que o Decreto n° 4340/2000 buscou endereçar, quando estabeleceu a obrigatoriedade de que o empreendedor responsável por atividade em funcionamento sem licença ambiental requeresse a “regularização junto ao órgão ambiental competente mediante licença de operação corretiva ou retificadora”.

Diante dessa situação, uma questão importante surge: quando o licenciamento ambiental for o corretivo, poderão ser cobradas a compensação ambiental e a compensação florestal na esfera administrativa?

Conforme mencionado, pode haver situações de empreendimentos que se encontram instalados ou em operação, mas que não passaram pela fase de licenciamento ambiental prévio. Nesse caso, tais empreendedores não terão efetuado o pagamento das compensações ambiental e florestal devidas, visto que este pagamento tem lugar na fase de licenciamento prévio. Isso também pode ocorrer nos casos de empreendimentos instalados antes de a compensação ter sido introduzida no ordenamento jurídico pela Resolução n° 10/1987, do CONAMA.

Tal controvérsia surge uma vez que, em nosso ordenamento, a compensação ambiental é exigida ex ante, isto é, antes que o dano seja causado. Assim, pode o órgão de meio ambiente cobrar, posteriormente, a compensação que deveria ter sido paga na fase prévia ao empreendimento?

Ressalte-se que a Lei n° 9.985/2000, que institui SNUC, estabelece um tipo de responsabilidade civil por danos futuros, devendo os danos ser previamente reparados. Contudo, ela não fala que tal hipótese se aplica a todos os casos de danos futuros, mas, sim, que deverão reparados antecipadamente os danos que puderem ser identificados, de forma prévia, na fase de licenciamento ambiental.

Ademais, essa interpretação está em consonância com um ordenamento em que predomina a regra da responsabilidade civil pós-dano, conforme expressa, entre outros, no art. 225, § 3°, da Constituição Federal, e no art. 14, § 1°, da Lei 6.938/1981.

Assim, não haveria impedimentos à cobrança, a posteriori, da compensação ambiental e da compensação florestal, em relação a empreendimentos instalados antes da obrigatoriedade da compensação ambiental ex ante e a empreendimentos sujeitos ao licenciamento corretivo.

2.3. A compensação florestal no caso de imóveis rurais com fins urbanos

            Neste tópico, será abordada a possibilidade de que se aplique a compensação florestal a áreas urbanas ou áreas rurais utilizadas com fins urbanos, o que será feito essencialmente por meio da análise da legislação.

            O Código Florestal Brasileiro dispõe sobre a proteção da vegetação nativa, tratando, entre outros aspectos, das chamadas Áreas de Preservação Permanente (APP), que podem ser encontradas tanto em áreas rurais quanto áreas urbanas.

            Assim, os empreendedores que forem se instalar nas áreas designadas como APPs, para a realização de atividades de alto impacto ambiental, deverão, durante a fase de licenciamento ambiental, tomar providências para diminuir o impacto dessa atividade na vegetação nativa do lugar.

            Em regra, está proibido suprimir a vegetação nativa das APPs, devendo esta ser mantida pelo proprietário, possuidor ou ocupante da área. Todavia, tendo ocorrido a supressão da vegetação fora das hipóteses permitidas pelo Código Florestal (utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental), o proprietário, possuidor ou ocupante terá o dever de promover a recomposição da vegetação.

            Observe-se que se trata de um procedimento que lembra os já explanados institutos da reposição florestal e da compensação florestal, que também são formas de tentar reparar o dano ambiental causado a vegetação de determinado lugar. No entanto, ressalte-se que os referidos institutos não têm previsão no Código Florestal, de modo que não podem ser confundidos com as provisões do código acerca das APPs. Tratam-se de procedimentos diversos.

            Assim, para responder a pergunta sobre se a compensação florestal se aplica a áreas rurais usadas com fins urbanos, não se deve recorrer à provisão geral do Código Florestal.

            Com efeito, os únicos diplomas legais que tratam da compensação florestal trazem determinações referentes a situações muito específicas. É o caso do Decreto n° 14.783/1993, que trata da compensação florestal no caso de supressão de espécies arbóreo-arbustivas tombadas como Patrimônio Ecológico do Distrito Federal.

            Por meio do exame do referido decreto, verifica-se que suas provisões também se aplicam a áreas urbanas, conforme se depreende dos trechos abaixo (sem grifos no original):           

Art. 1 ° (...) Parágrafo único - Patrimônio Ecológico consiste na reunião de espécies tombadas imunes ao corte em áreas urbanas, ficando a Secretaria do Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia SEMATEC - responsável por autorizar as exceções para execução de obras, planos, atividades ou projetos de relevante interesse social ou de utilidade pública.

Art. 3° - O corte, a erradicação, o transplantio e a poda de espécies arbóreo-arbustivas situadas em zona urbana ou de extensão urbana, em área pública ou privada, não incluídas no disposto dos arts. 1° e 2° do presente instrumento, só poderão ser executados mediante autorização concedida:

I - pela NOVACAP na Região Administrativa I;

II -pelas Administrações Regionais, ouvida a NOVACAP, nas demais Regiões Administrativas.

Art. 7 ° - Nos casos de necessidade de remanejamento - para parcelamento de solo, urbanização ou edificação - em área ocupada pelas espécies enquadradas no art. 1 ° e incisos I, II e IV do art. 2° deste instrumento, será obrigatório seu transplantio preferencialmente em área contígua.

Art. 9° - A realização de poda de árvores em áreas verdes, vias ou logradouros públicos e privados atenderá aos seguintes critérios: (...) III - é vedada ao particular a poda de qualquer espécimen arbóre-arbustivo em área pública urbana;

Art. 10 - É proibida a afixação de todo objeto em árvores ou arbustos localizados em ambiente urbano ou faixas de domínio de vias urbanas do Distrito Federal.

Art. 11 - É proibida a pintura ou caiação dos caules e ramos das árvores e arbustos localizados em ambiente urbano ou faixas de domínio de vias urbanas do Distrito Federal.

            Também vale mencionar a Lei n° 11.428/2006, que trata da utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica. Para alcançar esse objetivo, utiliza-se dos institutos da compensação ambiental em caso de supressão da vegetação (compensação florestal) e da reposição florestal.

            No que diz respeito à sua aplicação para áreas urbanas ou rurais utilizadas com fins urbanos, destaque-se que a referida lei possui um capítulo que trata apenas da proteção do Bioma Mata Atlântica nas áreas urbanas e regiões metropolitanas (capítulo IV), de modo que a compensação florestal, nesse caso, também se aplica a essas áreas.

            Na ausência de lei que discipline a compensação florestal de modo geral, essas são as fontes de que se dispõe para responder à questão proposta neste tópico.



Informações sobre o texto

O presente artigo foi elaborado em parceria com estudantes da turma de Estágio 3, da Faculdade de Direito, da Universidade de Brasília, buscando responder a questionamentos de órgãos públicos de âmbito ambiental.

Este texto foi publicado diretamente pelo autor. Sua divulgação não depende de prévia aprovação pelo conselho editorial do site. Quando selecionados, os textos são divulgados na Revista Jus Navigandi.

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