4. O modelo pré-pago de utilização da água

4.1. Aspectos gerais

O modelo, no caso da água, assemelha-se à forma de utilização dos telefones celulares pré-pagos, mas algo fundamental os diferencia: o serviço que está sendo oferecido através do cartão de pré-pagamento. Não há grandes problemas se, esgotados os créditos de um telefone celular, a pessoa ficar sem o direito de realizar ligações, porém, findos os créditos do cartão pré-pago de acesso à água, sem recarga por falta de condições financeiras para compra de um novo cartão, por exemplo, o abastecimento é interrompido e o indivíduo começa a adotar soluções alternativas e precárias para suprir a falta de água, como "roubar " água do vizinho ou procurar água gratuita em rios e lagos, na maior parte das vezes, poluídos por localizarem-se nos grandes centros urbanos, com graves reflexos na saúde pública. Tais problemas não existem em nenhum outro serviço em que este modelo possa vir a ser adotado, seja nos serviços de telefonia ou nos serviços de distribuição de energia elétrica, onde já se cogita a implantação de sistema similar.

O polêmico e recente sistema pré-pago de utilização da água, cujos testes iniciaram-se no Brasil em 2003, consiste numa tecnologia de medição eletrônica do consumo da água, carregada por cartões de valores diversos, que permitem a utilização de uma quantidade limitada de litros de água.

Do ponto de vista de medição, a grande diferença do sistema atual para o pré-pago é a substituição dos tradicionais hidrômetros – vulgarmente conhecidos como relógios de água – por um novo sistema composto de uma turbina acoplada a uma central eletrônica e um medidor eletrônico de consumo, que poderá fazer, via telefone, a transmissão dos dados para a companhia de abastecimento. O usuário compra o cartão nos pontos de venda pré-determinados, raspa uma tarja e digita no gerenciador um código numérico, quando, então, aparecerá no visor digital a quantidade de litros de água disponíveis para consumo.

Quando os créditos estão prestes a terminar, o usuário é avisado pelo gerenciador, e, esgotados os créditos, o fornecimento da água é suspenso até o reabastecimento com novos créditos. Porém, é possível ainda fazer, uma vez ao mês, um empréstimo, cujo valor será descontado do próximo cartão.

4.2. Histórico da implantação em outros países

O modelo pré-pago de acesso à água já foi utilizado no Reino Unido e na África do Sul, porém, sem muito sucesso, provavelmente devido a sua implantação direta, junto aos consumidores residenciais, sem nenhuma política estatal de subsídio para famílias carentes. Há formas de viabilizar a implantação do sistema pré-pago de acesso à água sem que tenhamos os mesmos problemas constatados nestes países, conforme se exporá em momento oportuno.

Em 1996, na Inglaterra, as companhias instalaram mais de 16 mil pré-pagos, ocasionando o aumento dos cortes de abastecimento de água devido ao término dos créditos dos cartões sem recarga. Na cidade de Birmingham houve 2.500 cortes em um mês, relacionados ao sistema pré-pago, um índice de cortes bastante alto para a cidade.

Por esta razão, foi contestada a legalidade dos aparelhos em Birmingham e em outras cidades, alegando-se, inclusive, o aumento dos casos de doenças relacionadas com falta de água devido aos cortes advindos do pré-pago. Situações como as ocorridas em Birmingham fizeram com que, em 1998, o modelo pré-pago de abastecimento de água foi proibido por lei e pela Justiça em todo o Reino Unido.

Também na África do Sul a experiência do pré-pago não foi boa, pois a água, antes de utilização livre, quando fora limitada pela necessidade do pré-pagamento, em muitas residências deixou de ser utilizada, por falta de condições financeiras para sua aquisição, ocasionando um aumento considerável de doenças causadas pela falta de água tratada, como a cólera, por exemplo.

Assim, após a implantação do pré-pago na província de KwaZula Natal, 113.966 pessoas foram infectadas pela cólera, das quais 259 morreram, entre agosto de 2000 e fevereiro de 2002, em contraposição a 78 casos de morte devido à cólera em duas décadas - 1980 a 2000. Além das pessoas atingidas pela cólera, também as que tinham AIDS, porção considerável da população africana, sofreram sobremaneira com a falta de água tratada.

4.3. Os testes do pré-pago no Brasil

No Brasil, existem três companhias de abastecimento de água realizando testes do sistema pré-pago de água, sendo que duas destas Companhias realizam os testes diretamente em residências – SANEATINS (Companhia de Saneamento de Tocantins) e SANEAGO (Saneamento de Goiás S.A.). A SABESP (Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo), por sua vez, preferiu a realização de testes preliminares em laboratório.

O sistema está sendo testado em 100 residências em Palmas-TO e a meta é que, até o final deste ano (2004), o sistema esteja implantado em mais de 10 mil lares. Há, inclusive, no site da Internet da SANEATINS 8 um ícone com os seguintes dizeres: "FATURAMENTO ELETRÔNICO – A melhor forma de gerenciar o seu consumo", e, ao acessá-lo, encontramos uma apresentação detalhada do sistema, mostrando os aparelhos utilizados e os cartões que estão à venda.

Também em Goiás, na cidade de Abadia de Goiás, o sistema está sendo testado pela SANEAGO em 800 domicílios, segundo reportagem publicada no jornal "Folha de São Paulo", em 16/03/2004, intitulada "Polêmico, sistema pré-pago de acesso à água começa no país".

4.4. A posição das companhias de saneamento

O Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor - IDEC publicou em seu site na Internet 9, no dia 15 de março de 2004, interessante reportagem intitulada "IDEC EM AÇÃO - Veja posição das companhias de saneamento brasileiras em relação ao sistema pré-pago", que passo a reproduzir pela adequação dos termos.

"O Idec, preocupado com a introdução do sistema no Brasil, em dezembro de 2003, encaminhou uma carta às 27 companhias de saneamento estaduais, à Associação de Serviços Municipais de Saneamento-ASSEMAE, à AESB – Associação das Empresas Estaduais de Saneamento Básico e a algumas empresas privadas municipais, expondo a sua posição e perguntando se estavam utilizando ou testando o pré-pago. Dez companhias estaduais, uma municipal, a AESBE e a ASSEMAE responderam, conforme tabela abaixo."

Posição das companhias de saneamento em relação ao pré-pago:

* Matéria da Gazeta Mercantil

Fonte: Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor

4.5. Aparentes vantagens e desvantagens do novo modelo

A SANEATINS, companhia de abastecimento de Tocantins, que testa o sistema pré-pago de acesso à água em residências há mais tempo no Brasil, elenca as seguintes vantagens a favor do novo modelo:

• uso racional da água, com redução do consumo em 20%, segundo os testes realizados;

• melhor relacionamento da empresa com o cliente;

• diminuição dos custos e da inadimplência;

• maior facilidade na detecção dos vazamentos, pois o usuário poderá a todo instante observar o consumo da água através do medidor eletrônico, controlando e evitando o desperdício;

• redução das fraudes, também devido ao controle de consumo da água através do medidor eletrônico;

• redução do volume de água consumido face a sua melhor utilização;

• controle diário, pelo usuário, do volume de água gasto e quanto ainda tem para utilizar, possibilitando melhor planejamento do uso;

• aquisição de água segundo a disponibilidade financeira, sem excessos;

• eliminação da leitura, digitação e impressão de contas, conseqüentemente, eliminando erros que causam transtornos aos usuários;

• eliminação da tarifa bancária;

• eliminação da inadimplência.

Por outro lado, aqueles que são contra a implementação do sistema pré-pago de utilização da água contrapõem-se às vantagens acima, com os seguintes argumentos desfavoráveis ao novo modelo:

• aumento dos cortes, devido à falta de condições financeiras para o pagamento antecipado;

• mercantilização da água, que passa a ser tratada como mera mercadoria;

• ofensa ao princípio da continuidade do serviço público, quando o abastecimento é interrompido por falta de recarga dos créditos;

• ofensa à dignidade humana, submetendo o indivíduo a situações vexatórias, como pedir água emprestada para o vizinho;

• diminuição da solidariedade na comunidade, aumentando os índices de criminalidade (furto de água);

• aumento da exclusão dos que não tem acesso à água;

• forma de coação indevida para pagamento e não educação para o consumo moderado;

• o sistema favorece o aumento dos lucros das companhias;

• diminuição dos postos de trabalho, pois haverá eliminação da leitura, digitação e impressão de contas;

• aumento das doenças ocasionadas pelo falta de água e de saneamento básico.

Estes são os argumentos favoráveis e desfavoráveis ao sistema pré-pago de utilização da água, baseados na forma como o modelo vem sendo implantado para testes, ou seja, em residências, porém, ainda não se propôs nem tampouco houve estudos no Brasil sobre outras formas de implantação mais viáveis, notadamente de métodos de controle eletrônico de uso da água.

5. Apresentação de uma forma viável de implantação do sistema pré-pago de acesso à água e outros métodos eletrônicos de controle do uso da água

Analisando o grave problema da água, podemos notar a falta de conscientização das pessoas quanto ao seu uso racional e, ainda, o desconhecimento do problema, mesmo das pessoas com grau de instrução mais elevado.

Pôr em discussão este novo modelo de abastecimento de água é, no mínimo, começar uma maior conscientização das pessoas para o problema, tal como aconteceu com a questão do uso racional de recursos elétricos, advindo da preocupação com um eventual e eminente perigo de racionamento de energia elétrica, no evento historicamente denominado "Apagão", ocorrido em 2001..

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Realmente, os serviços públicos, notadamente os essenciais como a água, devem, a princípio, ser contínuos. Porém, até onde chegaremos com o consumo desordenado de água e a impossibilidade de suspensão de abastecimento, mesmo nos casos de inadimplência? Argumentar-se-á que deverá a companhia de abastecimento usar os meios necessários para a cobrança da dívida do usuário, porém, se não houver condições financeiras sequer para o pagamento da água consumida, o que se dirá para o pagamento de uma execução por dívida? Neste caso, estar-se-ia propondo, ainda que indiretamente, a distribuição gratuita e ilimitada da água, o que não é nada razoável em face a sua escassez.

Por oportuno, convém destacar neste contexto um tema jurídico relevante - as políticas públicas. Segundo Maria Paula Dallari Bucci 10, políticas públicas "são programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados", ou seja, são planos de ação do Estado em conjunto com a iniciativa privada que visam a consecução do interesse público envolvido, daí o surgimento das chamadas Parcerias Público-Privadas (PPPs), projeto do governo federal que ainda está em trâmite no Congresso Nacional e que já foi implantado no Estado de Minas Gerais, e está atraindo grandes investimentos externos. Para especialistas 11, tais parcerias entre o Poder Público e a iniciativa privada na área de saneamento básico contribuirão para a universalização do serviço no Brasil.

A jurista Maria Paula Dallari Bucci 12 destaca como de exemplo de política pública já presente na legislação nacional, a Política Nacional de Recursos Hídricos, nos seguintes termos: "Vejamos alguns exemplos da diversidade de modos de referir-se à figura das políticas públicas. A lei que institui a Agência Nacional de Águas (ANA) incumbe-a de implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos, baixada por outra lei, a Lei federal n. 9.433/97, embora com a criação da ANA a competência para formular a política na área tenha recaído sobre o Conselho Nacional de Recursos Hídricos".

O art. 1º da lei 9.984/2000, que criou a Agência Nacional de Águas – ANA, delegou a tal entidade a responsabilidade de implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos, conforme se depreende da disposição literal do artigo:

"Art. 1º Esta lei cria a Agência Nacional de Águas – ANA, entidade federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, integrante do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, estabelecendo regras para a sua atuação, sua estrutura administrativa e suas fontes de recursos."

Com relação à Política Nacional de Recursos Hídricos, seus objetivos e fundamentos, veja-se a lei 9.433/97 em seu nascedouro:

"Art. 1º A Política Nacional de Recursos Hídricos baseia-se nos seguintes fundamentos:

I - a água é um bem de domínio público;

II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico;

III - em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais;

IV - a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas;

V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos;

VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades."

O art. 2º da mesma lei dispõe em seu inciso I:

"Art. 2º São objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos:

I - assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos;

(...)"

Nota-se que a lei dispôs expressamente que a água é recurso natural limitado, que deve ser assegurado à atual e às futuras gerações em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos. Para que esta Política Pública seja implementada com sucesso faz-se necessário, além da educação e conscientização da população acerca da urgência de se utilizar a água com racionalidade, o estudo e a implantação de métodos eficientes de utilização e controle da água, para que tais objetivos sejam atingidos.

Destaca Maria Paula Dallari Bucci 13: "Uma política é pública quando contempla os interesses públicos, isto é, da coletividade – não como fórmula justificadora do cuidado diferenciado com interesses particulares ou do descuido indiferenciado de interesses que merecem proteção – mas como realização desejada pela sociedade. Mas uma política pública também deve ser expressão de um processo público, no sentido de abertura à participação de todos os interessados, diretos e indiretos, para a manifestação clara e transparente das posições em jogo. (...) O sucesso da política pública, qualquer que seja ela, está relacionado com essa qualidade do processo administrativo que precede a sua realização e que a implementa. As informações sobre a realidade a transformar, a capacitação técnica e a vinculação profissional dos servidores públicos, a disciplina dos serviços públicos, enfim, a solução dos problemas inseridos no processo administrativo, com o sentido lato emprestado à expressão pelo direito americano, determinarão, no plano concreto, os resultados da política pública como instrumento de desenvolvimento".(grifo nosso)

Com base no exposto acima é que apresenta-se neste trabalho uma forma viável de implantação do sistema pré-pago de acesso à água e outros métodos eletrônicos de controle do uso da água. A princípio, há concretas possibilidades de viabilização da adoção do sistema pré-pago, ou de sistemas de controle eletrônico similares de abastecimento de água para grandes consumidores industriais e comerciais, pois além de consumirem grande volume de água, têm condições financeiras para o pagamento antecipado do serviço e, caso não efetue a recarga, não serão causados, diretamente, danos à saúde pública e nem tampouco será atingida frontalmente a dignidade da pessoa humana. Ademais, haverá maior preocupação das grandes indústrias em utilizar a água somente se necessário e na quantidade necessária.

Quanto aos consumidores residenciais, poder-se-ia implantar um sistema facultativo, onde haveria optantes e não-optantes pelo modelo pré-pago, sendo que, para os primeiros poder-se-ia instituir tarifas menores em contrapartida ao pagamento antecipado.

Ainda no que tange aos consumidores residenciais, mais especificamente os de baixa renda, que não possuem condições financeiras para pagar pelo abastecimento de água, qualquer que seja o modelo, poderia haver subsídio governamental, através de distribuição gratuita de cartões pré-pagos de acesso à água para famílias carentes ou ainda através de sua inclusão no Bolsa Família - programa unificado do Governo Federal de complementação de renda para famílias carentes, que garante o repasse de renda associado ao acesso aos serviços públicos básicos. O Bolsa Família unificou todos outros programas sociais, antes independentes, como o auxílio gás, bolsa escola, bolsa alimentação. etc.

Não há possibilidade de implementação de política pública de subsídio da água para famílias carentes no atual modelo de abastecimento, sem que se distribua água de forma ilimitada, o que é totalmente inaceitável frente à escassez de água doce no planeta. Com o modelo pré-pago de acesso à água é possível implementar tais políticas públicas, através de inclusão no programa Bolsa Família de uma quantidade de créditos para cada família beneficiária do programa que lhe permita utilização gratuita de uma quantidade pré-estabelecida de água por mês, de forma a lhe garantir um patamar mínimo de dignidade.

A água não pode mais ser tratada como um recurso infinito. Desde 1916, com a edição do Código Civil que vigorou no Brasil até 2002, devido à escassez da água tratada, permitiu-se a sua cobrança, também o Código de Águas, Decreto –lei 24.642/34, estabeleceu que o uso comum das águas pode ser gratuito ou retribuído. Em 1981, a Lei 6938/81, que instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente, possibilitou a cobrança do usuário pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos; até que, em 1997, a Lei que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Lei 9433/97) definiu a cobrança pelo uso dos recursos hídricos como instrumento de gestão. Por fim, com a publicação da Lei 9984/2000, que criou a ANA - Agência Nacional de Águas, atribuiu-se à referida Agência a competência para implementar, em articulação com os Comitês de Bacia Hidrográfica, a cobrança pelo uso dos recursos hídricos de domínio da União.

Conforme constatação da Agência Nacional de Águas 14: "A experiência em outros países mostra que, em bacias que utilizam a cobrança, os indivíduos e firmas poluidores reagem internalizando custos associados à poluição ou outro uso da água. A cobrança pelo uso de recursos hídricos, mais do que instrumento para gerar receita, é indutora de mudanças pela economia da água, pela redução de perdas, pela gestão com justiça ambiental. Isso porque cobra-se de quem usa ou polui"(grifo nosso).

Nota-se que um importante passo foi dado para a racionalização do uso da água desde a permissão para a cobrança desse recurso ambiental, em 1916, até sua definição como instrumento de gestão, em 1997. Hoje, devido ao crescimento populacional e a diminuição da disponibilidade da água, este instrumento já não é mais suficiente, sendo necessária a adoção de um novo paradigma de gestão dos recursos hídricos, de forma a possibilitar o desenvolvimento sustentável.

Este novo paradigma passa pelo controle eletrônico do uso da água, cujo maior expoente é o sistema pré-pago. Urge ressaltar que a análise acerca do assunto não pode ser superficial. Frente ao perigo premente de extinção dos recursos hídricos de fácil acesso, faz-se necessária a intensificação dos estudos sobre mecanismos de medição e controle de uso alternativos, com total imparcialidade, frente ao atual modelo, como forma de racionalização do uso da água e conscientização da população acerca desta séria questão, não atendo-se apenas a encarar o problema somente em face do direito do consumidor.

Um sistema de medição de água, como o pré-pago, enquadra-se perfeitamente nos projetos dos Planos de Recursos Hídricos previstos no art. 7º da Lei 9433/97, não havendo óbice jurídico a sua implantação, vejamos a disposição de referido artigo:

"Art. 7º Os Planos de Recursos Hídricos são planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e projetos e terão o seguinte conteúdo mínimo:

I - diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos;

II - análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo;

III - balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos, em quantidade e qualidade, com identificação de conflitos potenciais;

IV - metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hídricos disponíveis;

V - medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o atendimento das metas previstas;

VI - (VETADO)

VII - (VETADO)

VIII - prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hídricos;

IX - diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos;

X - propostas para a criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas à proteção dos recursos hídricos."

Não se quer aqui defender interesses econômicos das companhias de abastecimento, mas tão somente estudar o problema por todos os ângulos, em busca da melhor solução, afinal a Constituição Federal assegura a todos existência digna, observada a defesa do meio ambiente, nos termos do art. 170:

"Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

(...)

VI - defesa do meio ambiente;

(...)"

Analisando, uma vez mais pelo aspecto constitucional, podemos aplicar os princípios basilares da razoabilidade e da proporcionalidade, pois diante de tão grave problema do uso desordenado da água, que em última instância é um problema de sobrevivência, é razoável que se limite e restrinja o uso da água, em prol do bem maior da vida.

Os recursos hídricos vêm sendo degradados pelo homem em grande velocidade devido à chamada "cultura de abundância", por tudo isso, faz-se necessária uma análise crítica sobre o sistema que ora nos é apresentado. Precisamos, urgentemente, criar uma nova cultura com relação ao uso da água para que possamos garantir a nossa sobrevivência e das gerações futuras.