5. A PROGRESSIVIDADE NO IPTU E NO IPVA
O objetivo central deste capítulo é tratar sobre uso da progressividade em alguns dos principais impostos nacionais, e, também, discutir sobre uma provável inconstitucionalidade na incidência do IPTU e do IPVA em algumas situações particulares.
5.1. A progressividade no imposto predial territorial urbano - IPTU
O IPTU tem como fato gerador a pessoa ser proprietária de imóvel, mesmo que seja só o terreno, no perímetro urbano de um determinado município. É um dos impostos no qual incide diretamente o princípio da progressividade. E tal princípio, como se viu alhures, tem como pressuposto o princípio da igualdade tributária.
Assim, deve, sobremaneira, um dono de um caro imóvel ter que pagar mais do que um individuo que possui um casebre na periferia da cidade, pois do imóvel caro presume-se maior riqueza, embora isso, como já foi visto anteriormente, nem sempre seja verdade. Sobre o exemplo dado, Carrazza diz que “se os dois forem submetidos à mesma alíquota, estarão sendo tributados de maneira desigual, sem atenção ao princípio da capacidade contributiva, que, no caso, revela-se no próprio bem.” (CARRAZZA, 2011, p. 16). Isso implica que o contribuinte do qual se presume maior capacidade econômica há de ser submetido a uma alíquota também maior.
Deve-se ter em conta que há três tipos de progressividade: a progressividade seletiva, com base na progressividade das alíquotas em função da localidade e do uso; a progressividade temporal, definida no art. 182, § 4º, II, quem tem a progressividade em função da antiguidade do imóvel; e a progressividade em função do valor do imóvel.
A primeira, a seletiva, também conhecida como extrafiscal, assim é definida por Paulo de Barros Carvalho:
Extrafiscalidade é a forma de manejar elementos jurídicos usados na configuração dos tributos, perseguindo objetivos alheios aos meramente arrecadatórios. Dessa forma aumenta-se a carga tributária para desestimular a pessoa a fazer algo que não seja interessante para o Estado ou para o bem comum, como é o caso do álcool e do tabaco, que são mais tributados que os alimentos (e que ao meu ver deveriam ser mais tributados ainda, haja vista as consequências danosas decorrentes do uso destes produtos. (CARVALHO apud ).
A CF/88 preconiza no seu artigo 156, §1º, que a progressividade no IPTU não se limita ao estabelecido no artigo 182, § 4º, II, mas poderá ter alíquotas progressivas observando-se o valor venal do imóvel ou seletivas quando o fato gerador for a localização ou o uso do imóvel:
Art. 156, §1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, §4º, o imposto previsto no inciso I (IPTU) poderá:
I - ser progressivo em razão do valor do imóvel;
II - e ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.
O posicionamento constante no inciso I garante a extrafiscalidade do IPTU, pois se determinado terreno ou imóvel estão valorizados, óbvio que incidiram sobre eles alíquotas maiores, pois eles estão aproveitando melhor o terreno, a localização etc. Uma cidade litorânea e de grande potencial turístico pode impor alíquotas mais altas para os grandes comerciantes do atacado e, para fomentar o desenvolvimento do turismo, impor alíquotas mais baixas para restaurantes, hotéis, bares etc.
Entretanto, não se pode agregar adicional progressivo quando um mesmo proprietário é dono de vários imóveis, é o que diz a súmula 589 do STF: “É inconstitucional a fixação de adicional progressivo do imposto predial e territorial urbano em função do numero de imóveis do contribuinte.”
Portanto, pode-se afirmar que a capacidade contributiva obriga que, no IPTU, as alíquotas sejam proporcionais ao valor venal do imóvel, sem se olvidar da observância da seletividade em relação à sua localização e destinação.
Isso também leva à aplicação a função social da propriedade, pois o artigo 182, § 4º da CF, diz que, por meio do Plano Diretor de um município, o IPTU poderá ter suas alíquotas diminuídas ou majoradas de acordo com a função que ele empregue.
A EC nº 29/2000 gera ainda hoje debates acalorados na doutrina e na jurisprudência, pois ela garante a progressividade fiscal do IPTU. Antes dela, a CF/88 previa apenas a progressividade extrafiscal para o IPTU e a progressividade temporal, justamente para garantir a função social da propriedade. O artigo 156, §1º da CF/88 era da seguinte forma:
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana;
§ 1º O imposto previsto no inciso I, poderá ser progressivo, nos termos da lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade.
A EC 29/2000 alterou substancialmente esse parágrafo, pois retirou-se do paragrafo primeiro “necessidade da progressividade ocorrer por motivação da função social da propriedade” (METTA, 2011, p. 04), atualmente o dispositivo constitucional em questão está assim redigido:
§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá: I - ser progressivo em razão do valor do imóvel; e II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.
Como se pode observar, tenta-se dar legitimidade à progressividade fiscal do IPTU ao acrescentar a progressividade em “razão do valor do imóvel”, o que, de certa forma, já estava sendo tentado antes mesmo da Emenda. Metta (2011) diz que era uma pratica comum no município de São Paulo e em Belo Horizonte a prática da cobrança do IPTU progressivo em função do valor do imovel, entretanto quando o STF, no Recurso Extraordinário nº 153.771-0 de 1996, declarou tal prática inconstitucional, houve uma irritação gradativa dentro da administração e do fisco dos referidos municípios, o que teria dado o passo inicial para o surgimento da EC 29/2000.
Parte da doutrina entende que ambas as hipóteses descritas acima constituem-se em progressividade fiscal. O que é algo não tão impensável, no entanto, em termos jurídicos, apenas a do inciso I é de fato uma previsão de progressão tributaria baseada no valor do imóvel e na capacidade contributiva, haja vista que a forma de atingi-la está vinculada à base de cálculo; já o inciso II se aproxima da seletividade tributaria.
5.1.1. A inconstitucionalidade do IPTU
Com o advento da EC 29/2000, a doutrina dividiu-se: uma parte passou a questioná-la alegando-lhe inconstitucionalidade; outra parte diz ser ela absolutamente constitucional.
Os primeiros apregoam que os impostos estão classificados em dois tipos primordiais: reais e pessoais. O IPTU teria caráter real, não podendo, portanto, incidir sobre ele características de impostos pessoais, tais como os princípios da capacidade contributiva e da progressividade fiscal, já analisados alhures, e dispostos no § 1º do art. 145 da CF/88.
Segundo Metta (2011), a jurisprudência entendia assim, pelo menos até antes da EC 29/2000, como se pode notar no julgado abaixo:
EMENTA: - IPTU. Progressividade. - No sistema tributário nacional é o IPTU inequivocamente um imposto real. - Sob o império da atual Constituição, não é admitida a progressividade fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu artigo 145, § 1º, porque esse imposto tem caráter real que é incompatível com a progressividade decorrente da capacidade econômica do contribuinte. (RE - 153771/MG. Relator: Min. Moreira Alves. Julgamento em: 20/11/1996, publicado no DJ de 05-09-1997).
Pode-se, portanto, inferir que os doutrinadores que pactuam este ponto de vista creem que “reais seriam os impostos que levam em consideração, na hipótese de incidência, o próprio objeto sobre o qual recai o direito. Pessoais aqueles que levam em consideração uma presunção de riqueza do contribuinte, por ser proprietário de coisa valiosa.” (BARBOSA apud Metta, 2011, p. 06).
Logo, garantem que a EC 29/2000 é inconstitucional, por ferir garantias asseguradas na Carta Magna, tais como isonomia e vedação ao confisco. Ballarini, citado por Metta, opina: “É inconstitucional a instituição de alíquotas progressivas sobre bens de natureza real porque o exercício da posse ou propriedade deste ou daquele bem não tem o condão de revelar a situação financeira de ninguém” (BALLARINI apud Metta, 2011, p. 12).
Os partidários dessa corrente afirmam que a capacidade contributiva vincula-se a dois tipos distintos: a econômica e a financeira. Quando o imposto é pessoal, há que se levar em conta a capacidade financeira do sujeito passivo, admitindo, porém, a disposição de alíquotas progressivas. Entretanto, Plínio Gustavo prado Garcia diz que:
ao invés de alíquotas progressivas, melhor seria a aplicação de alíquota única, eis que a justiça fiscal não pode desprezar o princípio constitucional da proporcionalidade. Enquanto este permite tributar sem discriminar, a imposição de alíquotas progressivas discrimina ao tributar. Nos impostos reais, sobre bens de raiz ou com estes relacionados, mede-se a capacidade econômica do contribuinte com base no valor do (s) bem (bens) objeto (os) da tributação. Isso significa que igual patrimônio deve sujeitar-se a igual tributação. Dessa maneira, os princípios constitucionais da proporcionalidade e da razoabilidade não permitem, aí, a adoção da técnica progressiva de alíquotas.” ( http://www.pradogarcia.com.br/index.php?option=com_content&task=view&id=147&Itemid=5 Acesso em 14 de maio de15).
Segundo este mesmo autor, ao aplicarem-se alíquotas progressivas ao IPTU em razão do valor venal deste tem-se como consequência a quebra da proporcionalidade da tributação entre os contribuintes que estejam na mesma situação, mas que tenham, porém, diferentes unidades de valor venal. Se A tiver um imóvel urbano no valor venal de RS 100.000,00, sendo submetido à progressividade, recolherá mais tributos do que X, que tenha a mesma capacidade econômica, possuindo, no entanto, dez imóveis a RS 10.000,00 cada um. Isso ferirá os princípios da igualdade e proporcionalidade. Em um tom irritadiço, o autor faz uma dura crítica à Emenda 29/2000:
Emenda constitucional alguma tem força e validade para desconsiderar qualquer princípio constitucional. Nos princípios se assenta a própria validade da Constituição, base que são da constitucionalidade sob um Estado Democrático de Direito. Os princípios basilares da Constituição fazem parte integrante dela, como sobressai do artigo 5º. §2º da vigente Constituição Federal. Princípios não são cláusulas, mas o próprio alicerce da Constituição. São mais do que qualquer cláusula, inclusive das denominadas cláusulas pétreas a que se refere o artigo 60 da Carta Federal de 1988. Por isso mesmo, a Emenda Constitucional 29/2000, que autoriza a progressividade de alíquotas no âmbito do IPTU é manifestamente inconstitucional. Como inconstitucionais são as leis municipais instituindo alíquotas progressivas no âmbito doIPTU. (http://www.pradogarcia.com.br/index.php?option=com_content&task=view&id=147&Itemid=5 Acesso em 14 de maio de15).
Por outro lado, os que argumentam pró-constitucionalidade da Emenda asseguram que o artigo 145, § 1º da CF/88 deve ser entendido com a possibilidade de que todos os impostos tenham o condão de terem suas alíquotas progressivas, mesmo que presuntivamente tenham aparência de imposto real, afinal ele tem redação assim: sempre que houver possibilidade, os impostos terão caráter pessoal, sendo graduados de acordo com a capacidade contributiva.
Diante tal desacordo jurisprudencial, o STF teve que intervir prolatando a Súmula 668:
É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana”. (Apud Metta, 2011, p. 15).
A pacificação, entretanto, não veio, mesmo com a edição de tal súmula, aliás esta mesma passou a ser foco de uma nova e acalorada discussão. Os críticos da supracitada Emenda diziam que a interpretação da Súmula 668 não deixa margem ao afirmar que toda e qualquer lei municipal, antes da Emenda 29/2000, não poderão ter eficácia, mesmo depois da aceitação da progressividade fiscal com o advento da referida emenda.
Em suma, se determinada lei municipal que garantia a progressividade do IPTU tivesse sido aprovada e publicada antes da Emenda, seria tida como inconstitucional; porém, sem alteração textual nenhuma, viesse a ser publica depois da Emenda, então passaria a ser constitucional.
Os doutrinadores pró-Emenda, por seu turno, acreditam que o STF pacificou a questão, no justo instante que “o STF teria decidido pela inconstitucionalidade das leis que instituíram o IPTU progressivo antes da EC 29/2000, e como constitucionais as legislações posteriores que viessem a prever a progressividade fiscal do referido tributo” (METTA, 2011, p. 13).
A pendenga continua. Mais ainda quando o STF em sede de Recurso Extraordinário (RE 423768/SP) julgou constitucional a imposição do IPTU seguindo os preceitos do artigo 156, § 1º, II, isto é, ao usar a seletividade e não a progressividade:
EMENTA: IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO – PROGRESSIVIDADE – FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE – EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 29/2000 – LEI POSTERIOR. Surge legítima, sob o ângulo constitucional, lei a prever alíquotas diversas presentes imóveis residenciais e comerciais, uma vez editada após a Emenda Constitucional nº 29/2000. (RE – 423768/SP. Relator: Min. Marco Aurélio. Julgamento em 01/12/2010, publicado no DJ de 10-05-2011. (Fonte: http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,as-diferentes-formas-de-progressividade-do-iptu,33527.html ).
Desta forma, o que se vê na prática é o uso de ambas as técnicas de cobrança, o que, como já foi dito, ainda está em processo de debate e amadurecimento para chegar a um consenso.
5.2. A progressividade no imposto sobre a propriedade de veículos automotores - IPVA
O IPVA tem como origem a antiga TRU (Taxa Rodoviária Única) que era cobrada pela União durante o governo militar. A intenção dessa taxa era garantir a expansão do sistema rodoviário nacional. Assim, durante quase todo o governo militar, ela ajudou a financiar a construção e a manutenção das rodovias federais.
Entretanto em meados da década de 80 do século XX, quase toda a malha viária nacional já estava configurada, o que fazia com que muito do dinheiro arrecadado ficasse no fundo a espera de ser utilizado nas rodovias, pois o dinheiro era exclusivamente para essa meta. Aliás é assim que a maioria das taxas atua, o dinheiro arrecadado terá uma contraprestação específica, não podendo ele ser direcionado para outro setor, salvo as exceções constitucionais.
Não era bem assim com a TRU, pois era usada como verdadeiro imposto federal, pois incidia sobre a propriedade dos veículos em razão do seu valor e origem. A receita arrecada, porém, ficava a cargo da União, quase não chegando aos cofres dos Estados.
Devido a isso, os Estados e o Distrito Federal pressionaram então o governo federal para que transformasse a então TRU em um imposto. Surgiu o IPVA, ainda sob a égide da Emenda Constitucional nº 17/1969 (para muitos uma verdadeira Constituição Federal) que foi alterada pela Emenda nº 27 de 1985, passando o artigo 23 a vigorar até então da seguinte forma:
Art. 23. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sôbre:
[...]
II - propriedade de veículos automotores, vedada a cobrança de impostos ou taxas incidentes sobre a utilização de veículos.
§ 13 - Do produto da arrecadação do imposto mencionado no item III, 50% (cinqüenta por cento), constituirá receita do Estado e 50% (cinqüenta por cento), do Município onde estiver licenciado o veículo; as parcelas pertencentes aos Municípios serão creditadas em contas especiais, abertas em estabelecimentos oficiais de crédito, na forma e nos prazos estabelecidos em lei federal.
A constituição Federal de 1988 recepcionou a Emenda EC nº 27/85 passando a vigorar no artigo 155, III da CF/88. No entanto, até hoje, o IPVA não tem uma regulamentação, o que permitiu aos Estados membros legislarem sobre ele cada um a sua maneira. Há doutrinadores que pregam a inconstitucionalidade do citado imposto, pois, segundo o art. 146, III, da CF/88, “cabe à lei complementar: [...] estabelecer normas gerais em matéria tributária [...].”
No entanto, os que dizem ser ele constitucional usam como argumento o artigo 24, § 3º da CF/88: “Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.”
Devido a não regulamentação, os Estados legislavam, muitas vezes, ferindo a Constituição, o que era mais comum eram instituir cobrança progressiva sobre os veículos automotor. Em relação à sua natureza jurídica, o IPVA é considerado um imposto real, devendo ser cobrado em função do bem e não da capacidade contributiva do proprietário.
As leis estaduais cobram alíquotas a pagar em relação ao valor, da marca, do modelo, do ano, da potência do veículo automotor. Muitos consideram isso uma progressividade disfarçada, o que seria inconstitucional. Como já se viu, a progressividade deve levar em conta a capacidade econômica do contribuinte, admitindo apenas três tipos de impostos progressivos: IR (art, 155, § 2º, I da CF/88) IPTU (art, 155, § 6º, II), ITR (art. 153, § 4º, I da CF). Cada vez mais os Estados avançam esse limite.
Ou seja, segundo esse pensamento, dever-se-ia cobrar o IPVA de duas formas possíveis: ou todos pagariam o mesmo valor, independentemente das especificações do veículo ou se pagaria observando o potencial de riqueza de cada um, (o que seria uma progressão, mas ao menos mais justa). Afinal se um indivíduo tem um carro de 50.000,00 e ganha mensal 5.000,00 e outro indivíduo tem um carro de mesma marca, ano, modelo, etc., e ganha 100.000,00 mensais. Pagarão mesmo valor de IPVA.
Por ser um imposto considerado real, não deveria incidir sobre ele a progressividade, no entanto alguns autores, dizem que com o advento da EC nº 42/2003, a progressividade no IPVA tornou-se implícita na CF/88. Alexandrino e Paulo encontram-se nesse grupo, pois afirmam:
o inciso II do § 6º acrescentado pela EC nº 42/2003 legitima prática há muito adotada pelos estados e pelo DF, qual seja, a fixação de alíquotas diferenciadas de IPVA em função do tipo de veículo (alíquotas menores para ônibus do que para carros de passeio, por exemplo) e de sua utilização (alíquotas menores para veículos utilizados como táxi, por exemplo). Observe-se que compete à lei ordinária de cada estado e do DF o estabelecimento das alíquotas do IPVA, respeitada a alíquota mínima, quando esta for estabelecida pelo Senado. A adoção de alíquotas diferenciadas é facultativa e a decisão cabe ao legislador de cada estado e do DF. (ALEXANDRINO; PAULO apud Guerra de Almeida, 2007, P. 09).
Portanto, a graduação o IPVA é uma realidade, embora a os doutrinadores digam que não, já é uma realidade faz muito tempo, afinal há uma variação gradual das alíquotas em função do tipo de uso do veículo.
