6. PROGRESSIVIDADE E EQUIDADE À LUZ DE JOHN RAWLS
Este capítulo abordará a relação entre o princípio da progressividade tributária e a noção, defendida por John Rawls, de justiça social em uma sociedade igualitária.
6.1. Origem da desigualdade social
John Rawls (1997) fazia-se um questionamento: até que ponto a formação de um Estado nacional é justa? Ele não indaga o que é a Justiça em si mesma, mas se ela de fato pode existir numa sociedade capitalista. Ou seja, verificava se numa sociedade liberal, democrática e capitalista poderia haver um sistema político e tributário justo para todas as classes.
Para tentar responder a tais questionamentos, referido autor aceita o pensamento de que o homem, em determinado momento, escolheu privar-se um pouco de sua liberdade e dar poderes a um soberano que lhe amparasse e protegesse das intempéries e da violência. Hobbes (1983) diz que esse soberano é um Leviatã e que a cabeça desse monstro hipotético só pode ser consubstanciada no regime monárquico. Rousseau (1983), por sua vez, crê que o soberano não é apenas a cabeça, mas o todo, ou seja, que o povo cedeu um pouco de sua liberdade para que os que estivessem no comando do Leviatã atendessem às reivindicações populares, que trabalhasse para o bem comum.
Entretanto Rawls (1997) aceita parcialmente o contratualismo de Hobbes e Rousseau, pois afirma que o “contrato” possui cláusulas injustas que devem ser revogadas. Segundo o pensador americano, em tal contrato prevalece a opinião do mais forte, e aqui se entenda tal palavra em todos os sentidos: o que melhor argumenta, o mais rico, o mais poderoso etc. Há os que têm poder de barganha e os que não o têm, por conseguinte a “escolha” é baseada no consentimento e este, muitas vezes, é falho por diversos motivos.
Sandel (2012), comentando Rawls, ilustra essa ideia: uma senhora americana, necessitando reparar uns vazamentos no sistema hidráulico de seu banheiro, contratou um encanador, que lhe cobrou 50.000,00 dólares pelo serviço. Ela, já senil, firmou contrato. Houve denúncia. O caso foi parar na Corte americana, e o encanador foi condenado. A senhora não foi obrigada a pactuar, mas seu poder de negociação estava prejudicado. Assim, pode-se afirmar que o contrato era válido, porém suas cláusulas eram imorais.
Algo semelhante ocorre com o “contrato original” defendido por Hobbes e Rousseau, pois quem o aceitou estava ciente de todas as consequências futuras de tal acordo? Sabia que geraria sociedades cujos sistemas tributários são injustos? Para Rawls não há como eliminar as desigualdades de forma total, nem nas sociedades monárquicas, desejadas por Hobbes, nem nas liberais, idealizadas por Rousseau; o que se pode é amenizar os impactos dessas desigualdades.
6.2. O véu da ignorância
Então, o que fazer para amenizar as desigualdades tributárias? Rawls (1997) responde com a teoria do “Véu da Ignorância”. Hipoteticamente, ele volta à época do contrato original e questiona como seria se todos os que “participaram” do pacto estivessem como que cobertos por um grande véu de ignorância que não lhes permitisse saber a que classe pertenceriam: se seriam ricos ou pobres, prósperos ou não.
Nessa hipótese ninguém seria capaz de apoiar as ideias do utilitarismo, ou seja, aquelas que afirmam que para o bem da maioria é aceitável que uma dada minoria sofra certos incômodos. Assim, se há mendigos na rua, seria lícito, segundo a teoria utilitarista, retirá-los à força e colocá-los em lugares longe da cidade, pois assim tornaria a cidade mais bela e agradável para a grande maioria. Mas e quanto ao sofrimento dos mendigos? Nessa situação, a escolha do contrato original idealizado por Rawls geraria uma tensão enorme, pois ninguém gostaria de escolher pertencer ao grupo dos mendigos. Então, todos diriam que seria melhor uma sociedade menos injusta que amenizasse o sofrimento dos mais pobres. Em suma, haveria a desigualdade, mas ela seria amenizada desde o início, com regras claras que evitassem, por exemplo, o excesso de tributo sobre as classes mais pobres, como ocorre na América Latina.
E tais regras teriam como norte três princípios: liberdade, igualdade e diferença.
6.2.1. Da liberdade
O princípio da liberdade em Rawls é prioridade em relação aos demais. E a liberdade está vinculada ao conhecimento. Um cidadão não tendo todas as informações necessárias para tomar uma boa decisão, pode recuar e não aceitar fazer determinado contrato, se este lhe parecesse nocivo. O ponto nevrálgico é o poder de escolha de cada um.
Esse poder de escolha não está sendo dado aos contribuintes brasileiros, pois apenas lhes cabe aceitar a instituição e a majoração dos tributos. Estes são criados sob a égide da legalidade, porém em muitos casos terminam por apresentar um cunho imoral.
Tome-se como exemplo a COSIP (contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública), pois, como foi dito alhures, ela veio para substituir a taxa de iluminação pública. A discussão doutrinária e jurisprudencial baseava-se em saber se o referido tributo era divisível, se correspondia de fato à natureza jurídica das taxas. O STF (RE 231.764-RJ e RE 233.332–RJ) a declarou inconstitucional, e a população festejou, pois acreditava que seria um tributo a menos.
De fato, a citada taxa foi abolida. No entanto, os Municípios fizeram um lobby poderoso e pressionaram o Congresso a editar a EC nº 39, cujo escopo foi trazer à luz a COSIP. A população continuou a pagar o tributo, aliás para ela pouco importa o nome, no fundo ela continua chamando-o de taxa. E uma das pendengas na doutrina é justamente esta: a COSIP é uma taxa, embora tenha pomposo nome de contribuição.
Outro exemplo é o IPTU. Em julgados anteriores à EC 29/2000 o STF firmou a inconstitucionalidade de se atribuir a progressividade fiscal ao IPTU, cabendo-lhe somente as progressividades extrafiscal e temporal. Estas teriam o condão de cobrar alíquotas diferenciadas em razão da localização, do uso e da antiguidade do imóvel ou da sua localização. Era uma progressividade de cunho extrafiscal, servindo, pois, para incentivar ou desestimular determinadas condutas dos donos dos imóveis.
O STF dizia claramente não poder se atribuir a capacidade contributiva e a progressividade fiscal ao IPTU, por se tratar este de imposto real. Muitos prefeitos, entretanto, exigiram a mudança do texto constitucional, o que ocorreu com a EC 29/2000. Esta atribuiu ao IPTU a progressividade fiscal, podendo suas alíquotas variarem de acordo com a capacidade econômica do contribuinte. Parece ser algo positivo, mas sempre que o STF declara ser um determinado tributo inconstitucional, os lobbys das prefeituras pressionam o Legislativo para alterar a Carta Magna.
Com o IPVA, por sua vez, ocorrem dois problemas, pois o STF já proclamou a inconstitucionalidade de se atribui-lo às embarcações e às aeronaves. Como o imposto em tela não tem Lei Complementar disciplinando-o, os próprios estados-membros passaram a legislar sobre temas gerais relativos ao tributo. A CF/88, no art. 24 § 3º, permite isso, afinal não é culpa dos Estados, mas uma omissão do legislativo nacional.
Os Estados então passaram a instituir cobrança de IPVA sobre as embarcações e aeronaves, alegando que o art. 155, III, da CF/88 assim o permitia. De fato, o texto diz que compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: “propriedade de veículos automotores.” O STF (no RE nº 379.572-RJ)[21] disse ser isso inconstitucional. E o argumento usado foi o de que o IPVA, mesmo sendo imposto e, por isso, não está vinculado a contraprestações específicas por parte do poder público, mesmo assim ele surgiu de uma taxa (a TRU), cuja meta era a manutenção das rodovias federais. Além disso, a Suprema Corte, fundada no Código de Trânsito Brasileiro, disse que este definia veículo automotor como veículo terrestre, sendo, pois, este o passível de incidência do IPVA.
Os Estados pressionaram. Surgiu então a PEC 140/2012, a qual alteraria o art. 155, III da CF, que passaria a vigorar com a seguinte redação: “Propriedade de veículos automotores, terrestres e aquáticos.” Essa alteração era alardeada pelos favoráveis à PEC como uma garantia da igualdade tributária, pois deveriam todas as aeronaves e embarcações pagar o IPVA, pois a frota brasileira era uma das maiores da América e o Brasil estava precisando de recursos para se desenvolver.
No entanto, viu-se aqui o poder de outro lobby: o das grandes aeronaves e embarcações, que argumentou dizendo que, em sendo aprovada a referida PEC, haveria desemprego em massa, pois os valores do IPVA seriam repassados aos passageiros, e isso faria com que menos pessoas viajassem de avião e navios, logo geraria demissões de funcionários, pois as empresas não teriam como mantê-los.
A pressão deu resultado e fez surgir a PEC 283/13, a qual alteraria também o § 6º do artigo 155 da CF/88, que passaria ser redigido assim: “não incidirá [o IPVA] sobre veículos aquáticos e aéreos de uso comercial, destinados à pesca e ao transporte de passageiros e de cargas.” As grandes empresas venceram a briga, tiraram-se as embarcações e os aviões de transporte de carga e de passageiros e direcionaram o tributo para lanchas, jatinhos etc.
O outro problema do IPVA diz respeito à progressividade, pois o IPVA, por ser um imposto real, segundo o STF, não poderia incidir sobre ele a progressividade. No entanto, a EC 42/2003 instituiu que ele poderá ter alíquotas diferenciadas em função do tipo e do uso. Ou seja, já não basta a quantidade enorme de tributos embutidos na compra de um carro novo, o fisco ainda encontra meios de driblar o texto constitucional e instituir uma modalidade de imposto a mais.
Então, com todos esses exemplos, a liberdade defendida por Rawls não é respeitada, pois, antes de tudo, ela está ligada à noção de ter informações suficientes para tomar decisões. No caso brasileiro é pior ainda, pois mesmo que a população inteira estivesse a par das artimanhas no campo da tributação, mesmo assim os tributos continuariam a surgir aos cântaros. E por quê? A resposta virá em seguida.
6.2.2. Da igualdade
Em relação à desigualdade na tributação, a doutrina classifica as sociedades em feudal, libertária, meritocrática e igualitária, esta defendida por Rawls (1997).
A primeira era formada por castas: se alguém nascera servo, provavelmente morreria nessa condição, sendo obrigado a pagar tributo para manter as classes superiores.
A libertária, oriunda da Carta Manga de 1215, criara certos direitos tributários, abrangendo, porém, apenas a nobreza, o clero e a burguesia emergente, os demais continuavam sobrecarregados de impostos.
A meritocrática, fruto das revoluções burguesas, basear-se-ia no mérito individual e criaria leis que abrangeriam do rico ao pobre. Entretanto, haveria positivação da lei, sem levar em conta o contexto dos indivíduos. A tributação era proporcional à renda, fazendo com que quem ganhasse menos sofresse mais com a tributação. Assim, continuaria a manter a desigualdade, pois mesmo que o filho do rico e do pobre estudassem na mesmo escola, com os mesmos livros e professores, o contexto familiar seria distinto. Assim, o rico desde o berço aprenderia os “caminhos das pedras” para o enriquecimento, enquanto o pobre nem sempre teria tal oportunidade. Nesta, prevalecia a noção de mérito pessoal, ou seja, os que chegavam à riqueza ou ao poder o fizeram por méritos próprios e que, por isso, seria justa a tributação proporcional.
Rawls (1997) contesta tal posicionamento, e ao fazê-lo prepara o caminho para o que ele entende como “sociedade igualitária”. Pois o conceito de justiça no posicionamento acima é baseado apenas no esforço pessoal, e este, segundo o filósofo, é mera construção social. Os judeus, por exemplo, têm facilidade para enriquecer, porque sua cultura os ensina a economizar e trabalhar duro. Assim, por si só, nascer judeu já é meio passo para a riqueza.
Nesse ponto há um dilema: um cidadão ou uma empresa que, por esforço (seja ele oriunda da cultura, da família ou mesmo um dom divino) passa a ter uma riqueza lícita, deve ele ser tributado progressivamente? E o que não teve a mesma oportunidade de riqueza, seja por falta de escolarização, seja por não ter uma família estruturada etc., tal cidadão deve ser isento totalmente da tributação? Como fazer então, penalizar aquele que Deus abençoou com o dom da força ou da inteligência? Tributar pesadamente aquele que conseguiu fazer fortuna por méritos familiares, biológicos ou culturais?
Rawls (1997) responde negativamente, pois ele é contra o nivelamento[22] e o imposto progressivo com o intuito de sufocar a riqueza como se ela fosse má por si mesma; assim como é contra o assistencialismo que permite ao pobre se acomodar com a pobreza e nela permanecer. Deve-se lembrar que o pensamento do filósofo mencionado tentava unificar duas vertentes econômicas aparentemente antagônicas: liberalismo capitalista e igualitarismo socialista. Ele, pois, insinua que não há como eliminar as desigualdades, no entanto uma desigualdade pode não ser injusta, assim como uma igualdade pode ser injusta. São dois conceitos distintos o de igualdade e o de justiça.
Rawls vai dizer que uma desigualdade é injusta quando seus resultados não servem para beneficiar os demais. Uma sociedade que permita a existência de grandes fortunas individuais, mas que tenha um sistema tributário e educacional que incentivem aos que não lograram atingir a riqueza a continuar buscando, essa sociedade é chamada de “igualitária”.
E para atingir tal sociedade tem que se levar em conta o “princípio da diferença”.
6.2.3. Do princípio da diferença
Para Hermano Roberto Cherques (2011) princípio da diferença em Rawls deve ser entendido como aquele segundo o qual
as desigualdades socioeconômicas só podem ser consideradas justas se produzirem uma compensação, um reequilíbrio das situações, em especial para os membros menos favorecidos da sociedade. De modo que as desigualdades, para serem justas, obedecem a duas condições: propiciar o maior benefício aos menos favorecidos e garantir o acesso a cargos e posições em condições equitativas, isto é, em que as oportunidades e vantagens sejam acessíveis a todos, igualando a atribuição de direitos e de deveres (CHERQUES, 2011, p. 04).
O primeiro ponto, portanto, é aceitar que há diferença, ou seja, existem desigualdades. Mas estas não devem ser vistas como maléficas em si mesmas. Segundo, não é a tributação de grandes fortunas ou a progressividade tributária que tornará uma sociedade menos injusta. Terceiro, verificar se as grandes fortunas estão sendo benéficas para o restante da população. Em sendo, deve-se preservá-las ao máximo, em não sendo, aí sim deve-se impor tributos pesados.
A fortuna da Microsoft, por exemplo, pode ilustrar o argumento acima. Aparentemente é uma fortuna lícita, embora o seu dono tenha tido sérios problemas com a Justiça. Além de lícita é benéfica ao máximo para a sociedade americana, pois o que produz permite a todas as camadas sociais aquilo que sempre foi fonte de disputas acirradas: conhecimento. O mesmo se pode dizer da Google e da Apple. Tais empresas, independente de serem ou não tributadas fazem com que o acesso à educação e à informação ajudem os mais pobres a terem um padrão de vida melhor. Tais empresas prestam um auxílio contundente ao Estado.
Mesmo assim devem pagar tributos. No caso americano, tanto faz ser tributo proporcional como progressivo. E por que isso? Porque o sistema tributário americano é, em sua essência, mais justo do que o do Brasil.
No caso brasileiro, o problema não é buscar saber se um imposto é progressivo ou não. Há argumentos excelentes por parte de quem defende ou ataca a progressividade. O problema real encontra-se no esqueleto, na essência, na raiz do sistema tributário nacional.
E esta “raiz” é bem melhor descrita por Raymundo Faoro (1977). Ele diz que a sociedade brasileira se formou aos moldes da portuguesa, e esta tinha em sua formação um sistema patrimonialista, ou seja, um sistema onde não havia distinção entre o patrimônio público e o privado. O patrimonialismo deve ser compreendido como a atividade de uma autoridade legalmente constituída utilizando da máquina administrativa para resolver assuntos pessoais.
Esse sistema patrimonialista pode ser melhor representado pela descrição da sociedade brasileira do período colonial que girava ao redor da “casa-grande”, sendo esta como que um microcosmo do Brasil colônia e da sua Metrópole: “a casa-grande, completada pela senzala, representa todo um sistema econômico, social, político: de produção (a monocultura latifundiária); de trabalho (a escravidão); [...] de vida sexual e de família (o patriarcalismo polígamo); [...] de política (o compadrismo)” (FREYRE, apud Villa, 2007, p. 01).
E o governante desse microcosmo era o líder da sociedade patrimonialista, pois nesta “o governante trata toda a administração política como seu assunto pessoal, ao mesmo modo como explora a posse do poder político como um predicado útil de sua propriedade privada. Ele confere poderes a seus funcionários, caso a caso, selecionando-os e atribuindo-lhes tarefas específicas” (BENDIX apud Rocha Neto, p. 04).
Esse “sistema” perdura na Administração Pública nacional ainda hoje. Não se pode negar as mudanças ao longo das últimas três décadas, a criação de leis fundamentais para combater o patrimonialismo, tais como a LC nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a 8112/90, a Lei 9784/99, a 8666/93 etc., todas tentando moralizar, eliminar o patrimonialismo. No entanto ele perdura em outras vertentes: a burocrática e a política. Hoje o dono do poder não é o senhor de engenho, nem o latifundiário, mas sim o burocrata e o político. As leis são instituídas, muitas vezes, à base de propina e troca de favores. E quando algo não interessa aos que detém o poder, é deixado no ostracismo.
Aqui se deve fazer menção ao IGF, ao imposto sobre grandes fortunas, pois, independente de ele ser visto como uma forma negativa por parte da doutrina séria e comprometida com os valores morais, está previsto na Constituição. E se o Legislador quer instituir, em nome da igualdade tributária, o IPVA sobre jatinhos e barcos, argumentando que a frota nacional é uma das maiores, e que o Brasil está precisando de recursos para financiar o progresso nacional, e que é injusto os veículos automotores terrestres pagarem enquanto os demais ficam isentos, então, pelo mesmo critério, dever-se-ia instituir o imposto sobre as grandes fortunas, pois o Brasil concentra quase 60% da riqueza nacional distribuída em algumas poucas poderosas famílias, pois o Brasil é uma das mais fortes economias do planeta e, mesmo assim, os muitos ricos pagam poucos tributos ou não raro sonegam-no.
Os grandes sonegadores de impostos quase sempre estão inseridos em organizações cujo sistema de comando lembra o sistema patrimonial da colônia. Como a corrupção é quase institucionalizada, cada vez mais faltam recursos para investir nos serviços essenciais do Estado. E como a burocracia vive de estatísticas e de gráficos, prova constantemente que o que falta é o país arrecadar mais, daí para a instituição de novo tributo é um passo curto.
Esse círculo vicioso leva o contribuinte a se sentir em uma enxurrada de tributos que lembram o confisco. Mesmo que a lei diga que é proibido o confisco do bem, que o imposto não deve ter natureza de pena, mesmo assim o contribuinte sabe que está sendo lesado.
Desta forma, o problema não está em discutir a natureza jurídica de um tributo ou brigar por qual forma de instituí-lo, se proporcionalmente ou progressivamente, mas em reformar todo o sistema tributário, diminuindo a burocracia, a sonegação, o patrimonialismo e o excesso de tributos.
