Resumo: Trata o presente artigo do pleno cabimento de alegações finais em processo administrativo disciplinar no âmbito da Administração Pública Federal, mesmo diante de posicionamento jurisprudencial dominante das altas cortes em sentido contrário. Esta assertiva baseia-se nos expressos dispositivos da Lei nº 9.784/1999, no advento do art. 15 do Novo CPC, nos axiomas constitucionais do contraditório e da ampla defesa, e, principalmente, no Princípio da Dignidade da Pessoa Humana. Como ponto de partida da discussão, apresenta o posicionamento dos tribunais pátrios, contrapondo-o às evidências axiológicas constitucionais e legais que não apenas autorizam, mas atribuem à Administração Pública uma inarredável obrigação de fazer, qual seja: possibilitar ao acusado no processo administrativo disciplinar a apresentação de alegações finais.
Palavras-chave: Processo administrativo disciplinar. Alegações finais. Constituição Federal. Ampla defesa e contraditório.
INTRODUÇÃO
A jurisprudência dos tribunais superiores pátrios professa que não é obrigatória a intimação do acusado para a apresentação de alegações finais em processo administrativo disciplinar no âmbito da Administração Pública Federal. Segundo o entendimento das nossas cortes judiciais[1], a Administração Pública não está obrigada a promover intimação do acusado para apresentar razões finais após o relatório de processo administrativo disciplinar, uma vez que não existiria previsão legal nesse sentido.
Entretanto, o bom senso jurídico força a concluir que não há suporte jurídico, tampouco lógico, para essa concepção, pois, data maxima venia, tal assertiva é equivocada do ponto de vista constitucional. O advento do Novo Código de Processo Civil (Lei Nacional nº 13.105/2015) somente veio reforçar a tese contrária ao atual entendimento jurisprudencial dominante. Apresentam-se, doravante, as razões que debelam o atual estado da arte da jurisprudência relativa a essa matéria.
A INCONSISTÊNCIA JURÍDICA DO ATUAL ENTENDIMENTO DOS TRIBUNAIS PÁTRIOS SOBRE O TEMA
Em um conceito singelo, pode-se dizer que as alegações finais significam a oportunidade do acusado em se manifestar na forma oral ou escrita (memoriais) sobre a instrução e a últimas considerações da acusação (ou, no caso do processo administrativo disciplinar, sobre o relatório da comissão), que antecede o julgamento do feito. Sabe-se que o processo administrativo disciplinar deve ser revestido das garantias constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, o que pode ser facilmente depreendido do teor do art. 5º, inciso LV da Constituição Federal de 1988[2]. É mais que óbvio que as alegações finais, seja no processo judicial, seja no processo administrativo, é instrumento inerente ao contraditório e a ampla defesa. Tanto é assim que a Lei nº 9.784/1999, em seu art. 2º, parágrafo único, inciso X, menciona clara e cristalinamente que a apresentação de alegações finais, no processo administrativo, é uma garantia que deve ser observada nos processos que possam resultar em sanções ou em situações litigiosas[3].
Ademais, no caso específico da Lei nº 8.112/1990 (regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais), a locução “ampla defesa” é grafada cinco vezes, (arts. 22, 116, parágrafo único, 143, 153 e 220, inciso II) sendo que as quatro primeiras estão diretamente relacionadas ao processo administrativo disciplinar. Do mesmo modo, a Lei nº 8.027/1990, em seu art. 8º, §8º, também destaca que o processo disciplinar federal será revestido da ampla defesa[4].
Entretanto, como já mencionado alhures, o Supremo Tribunal Federal, bem como o Superior Tribunal de Justiça vêm reiterando seu posicionamento em sentido diametralmente contrário. Como exemplo, traga-se à baila ementa de julgado[5] do Pretório Excelso, no qual esboça aversão às alegações finais no âmbito do processo administrativo disciplinar delineado pela Lei nº 8.112/1990, verbis:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO DE SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL PARA OFERECIMENTO DE ALEGAÇÕES FINAIS EM PAD. DESNECESSIDADE DE INTIMAÇÃO PESSOAL DO ACUSADO SOBRE AS CONCLUSÕES DO PAD. NÃO HOUVE DEMONSTRAÇÃO DE PREJUÍZO EFETIVO EM DECORRÊNCIA DO NÃO ACOMPANHAMENTO, PELO REPRESENTANTE LEGAL DO AGRAVANTE, DA OITIVA DOS DEPOIMENTOS DOS DEMAIS ACUSADOS. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
1. A Lei nº 8.112/1990 não prevê o oferecimento de alegações finais em processo administrativo disciplinar. (Precedente: RMS 26.226, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 01/07/2010). 2. Não há previsão legal para intimação pessoal do acusado sobre as conclusões do PAD. (Precedente: RMS 24526, Rel. Min. Eros Grau, DJe 15/08/2008). 3. In casu, não restou demonstrado o prejuízo concreto em decorrência do não acompanhamento, pelo representante legal do agravante, da oitiva dos depoimentos dos demais acusados. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (destacamos).
É imperioso reconhecer, portanto, que a jurisprudência dominante, mormente a dos tribunais superiores pátrios (STF e STJ) peca em não reconhecer esse direito ao acusado (e, por consequência, esse dever da Administração), eis que, a bem da verdade, o instituto das alegações finais é corolário da garantia da ampla defesa.
Destarte, um mero exercício lógico-dedutivo já proporciona o indício da resolução da celeuma: se há a garantia – inclusive constitucional - da ampla defesa aos acusados no âmbito de processos administrativos disciplinares, que é o gênero, é inelutável que se admita a obrigatoriedade da intimação do acusado para a apresentação das alegações finais, que é espécie. Por essa razão, o art. 69 da Lei nº 9.784/1999 prescreve que as disposições dessa lei serão aplicadas de forma subsidiária aos processos administrativos específicos, o que é o caso do processo administrativo disciplinar. Aplicação subsidiária significa a incidência de instituto previsto em norma geral quando a norma específica não trouxer tal previsão. Tal aplicação, aliás, é expressamente reconhecida pela Controladoria Geral da União, em seu Manual de Processo Administrativo Disciplinar, item 2.1, alínea a[6]:
Entretanto, a Lei nº 8.112/90 apresenta algumas lacunas relativas ao processo administrativo disciplinar que demandam integração por meio de outras legislações aplicáveis, com destaque para as seguintes: a) Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (lei de processo administrativo) – regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. A aplicação das regras elencadas na Lei Federal nº 9.784/99 aos processos administrativos disciplinares (regidos por lei especial – Lei nº 8.112/90) será subsidiária, vale dizer, a lei geral incidirá nas partes omissas e sempre que não houver disposição especial no Estatuto dos Servidores Públicos Federais, como prevê o art. 69.
Por certo, negação do direito de apresentar alegações finais significa, como já visto, a negação da própria garantia da ampla defesa, o que redunda, em última análise, em nulidade absoluta do processo. A esse respeito, os tribunais pátrios têm reiteradamente afirmado a nulidade absoluta oriunda da ausência de apresentação das razões finais, no âmbito do processo judicial. Exemplificativamente, vejamos alguns julgados:
PENAL. PROCESSO PENAL. AUSÊNCIA DE ALEGAÇÕES FINAIS. NULIDADE ABSOLUTA. OMISSÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. PRELIMINAR DE NULIDADE ACOLHIDA. 1. As alegações finais constituem ato essencial do processo, cuja ausência acarreta a sua nulidade absoluta. 2. Anulação do processo a partir da fase do art. 500 do Código de Processo Penal. 3. Apelação provida[7] (destacamos).
PENAL. PROCESSUAL PENAL. ROUBO QUALIFICADO. PENA REDUZIDA. REGIME SEMI-ABERTO, ADEQUAÇÃO DO REGIME. REVISÃO CRIMINAL. MATÉRIA PREJUDICADA. AUSÊNCIA DE ALEGAÇÕES FINAIS. NULIDADE. 1. Alegações finais constituem peça imprescindível ao processo, sendo que o não oferecimento compromete a ampla defesa e o próprio contraditório. 2. Ordem concedida a fim de que, anulado o feito, sejam apresentadas as alegações finais, ficando prejudicadas as questões referentes à demora no julgamento da Revisão Criminal e fixação de regime mais brando para o cumprimento da pena[8] (destacamos).
Percebe-se, desta forma, que a jurisprudência pátria é uníssona no sentido da obrigatoriedade da concessão do direito de apresentação de alegações finais ao acusado quando se trata de processos no âmbito judicial. Eis então, a ocorrência de contrassenso de diversas ordens: axiológica, lógica e técnico-jurídica. Em relação à incongruência axiológica, os egrégios tribunais brasileiros vertem a afirmação da nulidade de processos judiciais em que não é concedido este direito ao acusado, com fulcro no axioma da ampla defesa, porém, negam aos acusados em processos administrativos disciplinares e congêneres tal direito, sob o dúbio fundamento da ausência de previsão legal. Desse modo, e no que concerne a esse tema específico, os pretórios superiores brasileiros elevam o princípio da legalidade ao “topo do Olimpo”, ao mesmo tempo que, incompreensivelmente, suplantam os princípios da ampla defesa e contraditório administrativos e segurança jurídica[9]-[10][11], bem como relegam o da Dignidade da Pessoa Humana à último plano.
Quanto aos planos lógico e técnico-jurídico, é cediço que o sistema processual, constitucionalmente erigido, é alicerçado em um núcleo normativo-valorativo, do qual os subsistemas (judicial, administrativo e ético) não podem jamais se afastar. Tal núcleo é positivado no texto do art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal de 1988, onde estão condensados os primordiais princípios regentes do devido processo legal. Desse modo, há que se concluir que o Poder Judiciário não está autorizado pela Constituição a departamentalizar o núcleo axiológico fundamental – que, em verdade, foi elevado à categoria de cláusula pétrea, conforme art. 60, §4º, inciso IV da Carta Magna – afastando-o de determinada categoria de processo, o que subverte sobremaneira a lógica do sistema. Essa assertiva é arrematada pelo arts.41, §1º, inciso II e 247, parágrafo único da própria Constituição Federal, que estabelecem que no processo administrativo disciplinar deve ser assegurado ao agente público acusado a ampla defesa e o contraditório[12]-[13].
Com efeito, é evidente que a mera ausência de expressões gramaticais que denotem o instituto ora defendido na Lei n° 8.112/1990 não é e jamais será um “silêncio eloquente” do legislador, mesmo porque se assim o fosse, haveria verdadeira inconstitucionalidade por omissão. Se é verdade que a Lei n° 8.112/1990 é especial em relação à Lei nº 9.784/1999, é mais verdade ainda que o critério da especialidade não é suficiente para afastar a incidência desta última, eis que as alegações finais têm fundamento constitucional no princípio da amplitude de defesa e contraditório. É evidente que, caso se constatasse uma antinomia de segundo grau – especialidade versus hierarquia – invariavelmente o critério hierárquico prevaleceria. Mas não é isso que ocorre, uma vez que, como já foi acima esclarecido, a mens legis da Lei n° 8.112/1990 não conflita com os preceitos constitucionais; pelo contrário, os reafirma! A problemática encontra-se mesmo na desarrazoada interpretação que os pretórios maiores têm dado ao tema.
Assim, de modo nenhum quis o legislador que a Administração afastasse as garantias processuais dos acusados em processos disciplinares, pois, como já dissemos acima, em vários dispositivos regentes do direito disciplinar no âmbito federal, as menções à ampla defesa e ao contraditório são frequentes.
Ademais, as incoerências desse posicionamento jurisprudencial não se cingem à questão axiológica, uma vez que há sim previsão da aplicação subsidiária do instituto em comento: art. 2º, parágrafo único da Lei nº 9.784/1999, cumulado com o art. 27, parágrafo único, e art. 69 do mesmo diploma legal, dispositivos esses já mencionados no presente artigo. Nesse diapasão, a boa técnica jurídica foi olvidada pelos tribunais nacionais superiores, eis que não se trata sequer de lacuna normativa, mas sim de autêntica previsão legal expressa de aplicação subsidiária. Ora, ainda dentro das expressões da Lei nº 9.784/1999, tem-se ainda o art. 3º, inciso III, que afirma categoricamente que o administrado (categoria na qual se inclui o acusado) tem direito de formular alegações antes da decisão final, sendo dever inafastável da administração a apreciação de tais manifestações formuladas pelo acusado[14].
Há de se esclarecer, todavia, que, muito embora a posição dos tribunais superiores seja enérgica no sentido da inadmissibilidade da apresentação de razões finais em sede de processo disciplinar, deve-se reconhecer que tal postura não é compartilhada por todo o Judiciário brasileiro, pois em determinadas searas adota postura oposta à dos tribunais pinaculares. Veja-se, nesse sentido, o seguinte acórdão[15]:
EMPRESA PÚBLICA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. NULIDADE. Constatada a ausência de oportunização ao autor de novo prazo para apresentação de alegações finais, bem como ausência de intimação da decisão que culminou com a demissão do reclamante, impõe-se o reconhecimento da nulidade do processo administrativo disciplinar, suscitada pelo reclamante (destacamos).
O posicionamento doutrinário majoritário sobre o tema não é diferente da visão aqui defendida. Traga-se à baila refinados comentários de alguns mestres e autoridades que se debruçaram sobre o assunto, a exemplo do professor Leo da Silva Alves[16], que assim se pronuncia:
Mesmo que o estatuto dos servidores não tenha essa previsão, ela é da natureza de um processo regular e está dentro do conceito de ampla defesa, onde se assegura a manifestação legítima. Portanto, é lícito que o defensor, ao cabo da instrução, apresente à comissão processante as razões finais, demonstrando, sob a ótica da defesa, qual a solução de direito para a causa. Pode apresentá-las, ainda, após o relatório da comissão, com o objetivo de influir no julgamento da autoridade.
Também o Ilustre administrativista José dos Santos Carvalho Filho[17] tem postura doutrinária convergente com a posição aqui ventilada, a saber:
O direito a formular alegações é inerente também ao princípio da ampla defesa e contraditório. No sistema do devido processo legal (due process of law), a possibilidade de expor razões, invocar fundamentos e requerer decisões em certo sentido reflete o pleno exercício do direito de defesa com vistas à satisfação dos interesses do indivíduo. Note-se, por oportuno, que nem sempre uma alegação tem em mira rebater fatos e alegações outras; em certas ocasiões, a alegação é uma informação nova a ser apreciada. Distinguem-se, portanto, as alegações constitutivas de direito das impeditivas, modificativas e extintivas. Todas são, no entanto, alegações pelo fato de exibirem informações e argumentos no processo administrativo.
Vê-se, portanto, que tanto a Constituição Federal quanto a legislação infraconstitucional pertinente estabelecem a oportunidade de formular razões finais como um imperativo do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, o que é chancelado pela mais abalizada doutrina pátria. Essa concepção ganha mais força e legitimidade com a promulgação do Novo CPC, conforme se explana adiante.
