4 – ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E SEUS ASPECTOS GERAIS E ESPECÍFICOS
4.1 – Conceito e Objetivo
Para encontrar uma definição clara e precisa do tema aqui abordado, necessário se faz mencionar e analisar alguns elementos como o impacto ambiental.
Etimologicamente, impacto significa uma colisão, um conflito, um choque causado por uma força que provoque alguma modificação naquilo que foi atingido. A partir dessa definição, fica mais fácil extrair uma idéia do que seja o impacto ambiental.
Desde os primórdios da humanidade o homem cultivava uma relação de dependência com o meio ambiente necessitando intervir na natureza para sobreviver. O ser humano não consegue resistir por muito tempo se não utilizar os recursos naturais, disponibilizados pelo meio ambiente. O grande problema é que com o passar dos tempos e a evolução do ser humano, este descobriu novas formas de captar recursos ambientais utilizando novas tecnologias que nem sempre são utilizadas de maneira correta e devida sendo, em muitas vezes, prejudicial ao meio ambiente.
Fica perceptível, agora, que o impacto ambiental está diretamente vinculado à intervenção humana no meio ambiente podendo ser o impacto positivo ou negativo. Desde já, conclui-se que o impacto ambiental é a transformação ou alteração das propriedades do meio ambiente que não possam ser absorvidas pelo mesmo. Acerca de seus efeitos, o impacto pode ser positivo, quando a ação implica na melhoria da qualidade de um fator ou elemento ambiental; ou negativo, quando a ação culmina em um prejuízo à qualidade de um fator ou elemento ambiental. Logo, se for positivo, deve ser impulsionado e incentivado, em contrapartida, se for negativo, deve ser impedido através de medidas protetivas a exemplo do estudo de impacto ambiental.[10]
O impacto ambiental pode ser qualificado também como direto, resultado da simples ação causa e efeito; ou indireto, resultado de uma reação secundária, ou quando resulta de uma cadeia de ações. Podemos qualificá-lo, também, como regional o qual é todo e qualquer impacto ambiental que afete de forma direta, no todo ou em parte, o território de dois ou mais Estados; e local o qual é qualquer modificação direta dos atributos do meio ambiente, que comprometam a saúde, a segurança e o bem-estar da população, entre outros, dentro dos limites do município.
É válido registrar que a Resolução nº 1/86, do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, em seu artigo 1º, atribuiu um conceito jurídico ao impacto ambiental assim disposto:
art. 1º, Resolução nº 1/86, CONAMA: Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:
I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
II - as atividades sociais e econômicas;
III - a biota;
IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;
V - a qualidade dos recursos ambientais.
A exteriorização do impacto ambiental se dá de várias formas como a diminuição da biodiversidade, erosão, inversão térmica, ilha de calor, efeito estufa, destruição da camada de ozônio, chuvas ácidas, desmatamento, queimadas, etc.
Após essa análise do impacto ambiental, torna-se possível vislumbrar o objetivo do estudo de impacto ambiental qual seja o de se estudar os impactos ambientais e, outrossim, o de avaliar as conseqüências de algumas ações, para que possa haver a prevenção da qualidade de determinado recurso ambiental que poderá sofrer a execução de certos projetos ou ações, ou logo após a implementação dos mesmos. Nessa mesma sintonia, comunga José Afonso da Silva do mesmo pensamento:[11]
O Estudo de Impacto tem por objeto avaliar as proporções das possíveis alterações que um empreendimento, público ou privado, pode ocasionar ao meio ambiente. Trata-se de um meio de atuação preventiva, que visa a evitar as conseqüências danosas, sobre o ambiente, de um projeto de obras, de urbanização ou de qualquer atividade.
Dentre outros objetivos primordiais, podem ser citados aqueles que por ventura possam Proteger o ambiente para as futuras gerações garantir a saúde, a segurança e a produtividade do meio-ambiente, assim como seus aspectos estéticos e culturais; garantir a maior amplitude possível de usos, benefícios dos ambientes não degradados, sem riscos ou outras conseqüências indesejáveis; preservar importantes aspectos históricos, culturais e naturais de nossa herança nacional; manter a diversidade ambiental; garantir a qualidade dos recursos renováveis; introduzir a reciclagem dos recursos não renováveis; permitir uma ponderação entre os benefícios de um projeto e seus custos ambientais, normalmente não computados nos seus custos econômicos.
Por fim, por conceito de Estudo de Impacto Ambiental se entende que este é um instrumento técnico-científico de âmbito multidisciplinar, capaz de deliberar, mensurar, monitorar, abrandar e retificar as possíveis causas e efeitos, de determinada atividade, sobre determinada região materializando-o num documento, o qual ainda será abordado, denominado de relatório de impacto ambiental. Sobre o conceito, assim entende Paulo de Bessa Antunes: “O Estudo de Impacto Ambiental é uma das diferentes modalidades utilizadas para se examinar os diferentes custos de um projeto.” (ANTUNES, 2006, p. 249) Ainda para Antunes:{C}[12]
Os Estudos de Impacto Ambiental são uma evolução das análises do tipo custo/benefício, cujos objetivos básicos podem ser resumidos como uma análise custo/benefício do projeto, tomando-se como parâmetro a repercussão sobre o meio ambiente.
Fazendo um elo entre o conceito e o objetivo, podemos visualizar o Estudo de Impacto Ambiental como instrumento preventivo de proteção ao meio ambiente, destinado a analisar, prévia e sistematicamente, possíveis prejuízos, assim como os efeitos danosos que possam derivar da implantação, ampliação ou funcionamento de atividades com capacidade de causar potencial degradação ambiental e, caso seja indispensável, propor medidas mitigadoras para adequá-las aos pressupostos de proteção ambiental, tendo em vista a evidente observância ao princípio da prevenção do dano ambiental o que acaba estabelecendo uma essência preventiva ao EIA.[13]
4.2 – Natureza
Tendo em vista o ordenamento jurídico brasileiro, nota-se a natureza jurídica de instituto constitucional do Estudo de Impacto Ambiental que por sua vez “tem por finalidade precípua auxiliar, como fonte de informação técnica, a consecução plena e total dos objetivos fixados pela Política Nacional do Meio Ambiente.” (ANTUNES, 2006, p. 283)
Tal natureza de instituto constitucional foi aferida em razão do que expressa o artigo 225, §1º, IV, da Constituição Federal brasileira que expõe o seguinte “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental [...].” Em outras palavras, a nossa Carta Magna estabelece que o Estudo de Impacto Ambiental deve ser exigido quando se tratar de licenciar uma atividade a qual de modo potencial ou efetivo polua ou deteriore recursos ambientais. Além disso, é proeminente frisar que o Estudo de Impacto Ambiental constitui um instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, e como tal atua como um verdadeiro subsídio, no intuito de obter as metas constitucionais definidas pela Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA.
Além da natureza jurídica, alguns autores conferem ao EIA, uma natureza procedimental, posto que o mesmo é um procedimento administrativo designado a estabelecer a viabilidade ambiental de empreendimentos, obras ou atividades que, potencialmente, possam causar significativas degradações e prejuízos no meio ambiente. Nesse sentido, preleciona José Afonso da Silva:
O Estudo de Impacto Ambiental é um instrumento da política de defesa da qualidade ambiental. Realiza-se mediante um procedimento de Direito Público, cuja elaboração há que atender a diretrizes estabelecidas na legislação e às que, em cada caso, forem fixadas pela autoridade competente.
Otávio Minatto vai mais além, ao enxergar a natureza pré-procedimental do EIA, vez que o Estudo de Impacto Ambiental, e o seu Relatório, como instrumentos através dos quais é realizado um diagnóstico do empreendimento que se almeja licenciar. A finalidade de tal análise é impedir que algum projeto que seja justificável na esfera econômica acabe produzindo conseqüências negativas para a natureza. Assim entende Otávio Minatto:[15]
A natureza jurídica do EIA e do RIMA são de pré-procedimento administrativo, sendo os mesmo vinculados ao licenciamento ambiental, que é de natureza constitucional. Esse estudo é feito sempre antes da concessão da Licença Prévia, sendo guiado pelos seguintes princípios contidos no art. 5º da Resolução n.1/86 do CONAMA e no art. 73 do Código Estadual de Meio Ambiente:
a) Deve contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do empreendimento, confrontando-as com a hipótese de sua não execução;
b) Cabe a ele identificar e avaliar de, maneira sistemática, os impactos ambientais gerados, tanto nas fases de implementação, como na de operação e desativação;
c) Definir quais são os limites da área geográfica que serão afetadas, tanto direta como indiretamente;
d) Analisar os planos e programas governamentais e não-governamentais;
e) Criar programas de monitoramento e estabelecer auditorias para cada fase do licenciamento;
f) Avaliar todos os efeitos do empreendimento na saúde humana.
4.3 – Estudo de Impacto Ambiental na Legislação Estrangeira
Desde a década de 70, as nações se manifestavam no sentido de viabilizar, examinar e estudar os efeitos, as seqüelas e as conseqüências dos impactos ambientais não só nos países em que havia essa preocupação mas no planeta como um todo, senão vejamos a constatação feita por Paulo de Bessa Antunes:[16]
“É importante observar que já no ano de 1974 a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) recomendou aos seus integrantes que adotassem em suas legislações nacionais normas que tornassem obrigatórios os EIA. Igualmente, O Conselho da Europa, em 27 de fevereiro de 1981, recomendou aos SUS membros que adotassem em suas legislações internas os Estudos de Impacto Ambiental.”
Uma Convenção, ratificada por 37 países mais a Comunidade Européia, que tem como tema a Avaliação de Impacto Ambiental Transfronteiriço foi assinada numa cidade da Finlândia chamada Espoo (Convenção de Espoo). Nela, os países comprometeram-se a buscar todos os métodos eficientes e capazes para prevenir e diminuir o impacto ambiental entre fronteiras sendo que essa busca se dará por meio de uma avaliação realizada em momento anterior a autorização administrativa e ao início da atividade proposta onde os países poderão notificar outros países os quais poderão sofrer as conseqüências das atividades selecionadas.[17] Paulo Affonso Leme Machado aborda o preâmbulo de tal Convenção afirmando que o mesmo: (2010, p. 230)
[...] salienta a importância se serem considerados os fatores ambientais no começo do procedimento decisório e em todos os escalões administrativos. Dessa forma, melhora-se a qualidade das informações fornecidas aos responsáveis, permitindo-lhes tomar decisões racionais do ponto de vista ambiental, limitando-se o quanto possível o impacto prejudicial das atividades pretendidas.
A famosa Declaração do Rio de Janeiro elaborada na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, também conhecida como Rio 92, discorre sobre o presente tema em um de seus princípios proclamando o que segue:
Princípio 17 da Declaração do Rio de Janeiro: A avaliação de impacto ambiental, como instrumento nacional, deve ser empreendida para atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo considerável sobre o meio ambiente e que dependam de uma decisão da autoridade nacional competente.
Até o Banco Mundial vem apresentando, desde 1970, uma preocupação maior com as questões ambientais. Entretanto, foi somente em 1989 que a instituição financeira definiu critérios mais objetivos no que diz respeito à ponderação de impactos ambientais onde eles são avaliados quando da análise da concessão de financiamentos e concessão de linhas de crédito a serem utilizados na criação de determinados projetos.[18]{C}
O estudo de impacto ambiental tem origem no Direito norte-americano em razão da obrigatoriedade de elaboração de um relatório de impacto do meio ambiente, a partir de 1969 com a edição da National Environmental Policy Act (NEPA), o qual deve ser oferecido juntamente aos projetos de empreendimentos do governo federal que ocasionassem considerável alteração na qualidade do meio ambiente para que, desse modo, fosse feita uma avaliação mediante a aplicação do que os americanos chamam de Environmental Impact Statement (EIS). Portanto, para que possa ser realizado um estudo de impacto ambiental nos Estados Unidos é preciso que estejam presentes três características no projeto apresentado quais sejam: empreendimento federal, classificado como grande e que acarrete um potencial impacto ambiental. Paulo de Bessa Antunes traz à baila estes critérios norte-americanos: (2006, p. 263)
Os EIS são exigíveis sempre que o projeto a ser executado for considerado como uma Major Federal Action que afete significativamente a qualidade do meio ambiente humano. Cada Estado deverá estabelecer a sua legislação específica para que possa exigir um EIS. A NEPA cuida apenas de exigências para obras federais.
Já na França, vigora desde 1978 a norma que estabelece a obrigatoriedade dos estudos de impacto ambiental. “Trata-se, evidentemente, de um reconhecimento da marcante influência da NEPA na legislação francesa.” (Antunes, 2006, p. 266) No ordenamento francês a complexidade e a burocracia fazem parte do estudo de impacto ambiental por lá adotado. Um exemplo disso pode ser notado nos três modelos utilizados quando da avaliação dos impactos ambientais que são a mininotícia de impacto, notícia de impacto e, finalmente, o Estudo de Impacto.[19] Um dado importante é constatado por Paulo Affonso Leme Machado:[20]
Na França, a ausência de Estudo de Impacto Ambiental obriga o juiz à concessão da suspensão da decisão administrativa atacada em juízo (art. L 122-2 do Código de Meio Ambiente). A ausência desse estudo deve ser constatada em procedimento de urgência. Essa medida liminar, portanto, não está no campo da discricionariedade judicial.
No Japão, apesar da existência de documentos que promovam a avaliação dos impactos ambientais estes não possuem normatização, ou seja, não há previsão legal do estudo de impacto ambiental no Japão. Sobre essa problemática Paulo de Bessa Antunes assevera o seguinte: (2006, p. 270)
A estrutura dos estudos de impacto ambiental no Japão tem merecido crítica. Aponta-se como negativo o fato de que os estudos de impacto ambiental não são exigência prevista em lei, o que impossibilita a análise de que estes tenham sido adequadamente realizados. Critica-se a pouca abrangência das atividades para as quais o EIA é exigido. Aponta-se, ainda, o fato de que é fraca a participação da Agência de Proteção Ambiental na análise dos projetos, e que é o próprio empreendedor que deve realizar o EIA. Este conjunto de fatos impede que o EIA seja cientificamente seguro e preciso. Ademais, existe uma presunção de que o EIA está sendo realizado para um projeto que será implementado. Isto é, a possibilidade de que o projeto não seja implantado é considerada pequena, senão remota.
Por seu turno, o Canadá é um país de destaque quando se fala em questões ambientais. Após os Estados Unidos, foi o primeiro país a criar um procedimento de avaliação de impactos ambientais. Quem realiza a análise do grau de comprometimento do meio ambiente são agências federais, já a revisão de tal análise compete a um órgão federal chamado Federal Environmental Assesment and Review Office – FEARO. Contudo, são passíveis da revisão acima citada, somente os empreendimentos aptos a causar lesões significativas aos recursos ambientais. Por outra via, “as atividades de menor potencial impactante permanecem submetidas a procedimentos rotineiros.” (ANTUNES, 2006, P. 271)
Assim como o Canadá, a Holanda possui como uma de suas características marcantes, a defesa do meio ambiente. A legislação holandesa ao regulamentar o estudo de impacto ambiental tornou viável a participação da população quando da avaliação de tal estudo.
4.4 – Estudo de Impacto Ambiental na Legislação Pátria
Em matéria legislativa, o primeiro documento legal no Brasil a suscitar o estudo de impacto ambiental foi o decreto-lei nº 1.413/75 que dispunha sobre o controle da poluição causada à natureza provocada pelas ações industriais, bem como introduziu no Direito brasileiro o zoneamento das áreas críticas de poluição. O seu artigo 1º assim determinava:
Art. 1º do decreto-lei nº 1.413/75: As indústrias instaladas ou a se instalarem em território nacional são obrigadas a promover as medidas necessárias a prevenir ou corrigir os inconvenientes e prejuízos da poluição e da contaminação do meio ambiente.
De acordo com tal decreto, as indústrias que passaram a ser instaladas após a expedição do decreto estavam sujeitas, antes de sua instalação, à avaliações dos impactos ambientais que, eventualmente, pudessem causar. Portanto, o supracitado decreto foi um dos primeiros diplomas legais a abordar, de forma genérica é verdade, o tema em avaliação, possibilitando sustentação legal para avaliações prévias de impacto ambiental atribuindo poderes, inclusive, para os Estados e Municípios para que estes entes pudessem criar seus próprios sistemas de avaliação de impactos ambientais.
O EIA evoluiu legislativamente em 1980 ao ser positivado na lei 6.803/80. Porém, como no decreto anteriormente citado, o a lei 6.803/80 previa o EIA de maneira genérica, vez que sua aplicação era restrita a grandes projetos como refinarias de petróleo, através da instalação de pólos petroquímicos, e usinas nucleares. De acordo com essa lei, deveria ser feita por meio de estudos uma avaliação por meio de estudos, como requisito para que uma área pudesse ser delimitada como industrial, no entanto, a lei em tela não regulamenta como isso seria feito de modo concreto e como seriam todos os detalhes e procedimentos. Merece ser mencionado o artigo 10, § 3º desta lei:
Art. 10, § 3º, da lei 6.803/80: Além dos estudos normalmente exigíveis para o estabelecimento de zoneamento urbano, a aprovação das zonas a que se refere o parágrafo anterior, será precedida de estudos especiais de alternativas e de avaliações de impacto, que permitam estabelecer a confiabilidade da solução a ser adotada.
A Lei 6.938/81, por sua vez, veio a ancorar definitivamente na legislação brasileira, o Estudo de Impacto Ambiental, sendo ela considerada por muitos autores como a lei que propiciou o verdadeiro início da proteção ambiental no país. Com o advento dessa lei, a Política Nacional do Meio Ambiente passou a ter como um de seus instrumentos, o Estudo de Impacto Ambienta que, por sua vez, passou a ser o mecanismo efetivador das avaliações dos impactos ambientais. A respeito dessa lei e do EIA, Paulo de Bessa Antunes afirma:[22]
A lei nº 6.938/81 marca uma mudança qualitativa no sistema legal de proteção ambiental, pois busca criar um sistema estruturado e organicamente coerente de medidas a serem adotadas para o alcance dos objetivos fixados naquele texto normativo.
Uma das principais novidades trazidas pela lei 6.938/81, foi a criação do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA – órgão este responsável pela regulamentação do Estudo de Impacto Ambiental disciplinando-o através da edição de resoluções. Logo, na conjuntura normativa do Brasil, o Conselho Nacional do Meio Ambiente, ligado ao Ministério do Meio Ambiente, teve admirável papel, justamente por ter editado várias resoluções sobre o tema, dentre as quais algumas possuem um maior destaque a exemplo da Resolução 001, de 23 de janeiro de 1986, a qual definiu as acepções, as responsabilidades, os parâmetros básicos e as diretrizes gerais para utilização e implementação da avaliação do impacto ambiental, assim como “buscou dar uma regulamentação, a mais completa possível, sobro o assunto [...].” (ANTUNES, 2006, p. 280)
Outras resoluções de destaque são Resolução 009, de 3 de dezembro de 1987 que disciplinou a participação da coletividade no controle do teor dos estudos de impacto ambiental, através da realização de audiências públicas e a Resolução 006, de 16 de setembro de 1987 que instituiu preceitos especiais para o licenciamento ambiental de obras de grande porte, evidenciando a obrigatoriedade do prévio Estudo de Impacto Ambiental quando se realiza a solicitação da Licença Prévia do empreendimento.[23]
E finalmente, a Constituição Federal fixou a obrigatoriedade do Poder Público exigir o Estudo de Impacto Ambiental para aquelas obras e empreendimentos que possam causar consideráveis e impactantes alterações na natureza, mais precisamente em seu artigo 225, § 1º, IV. Com propriedade, José Afonso da Silva aduz:[24]
O Estudo Prévio de Impacto Ambiental é pressuposto constitucional da efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Tem fulcro no art. 225, §1º, IV, da Constituição de 1988, que incumbe ao Poder Público exigi-lo nas hipóteses de instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente.
Não obstante a previsão constitucional, alguns autores criticam o modo como o Estudo de Impacto Ambiental foi previsto, uma vez que o aludido dispositivo constitucional não definiu quais são as atividades que provocam uma significativa degradação ambiental resultando, por via de lógica, num conceito jurídico indeterminado.
Como conseqüência à ausência de um conceito normativo claro e preciso, existe a possibilidade da criação de meios que justifiquem a dispensa da realização de Estudos de Impacto Ambiental. “Infelizmente, a matéria permanece, em âmbito federal, regulada por ato administrativo de escala subalterna que são as resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente.” (Antunes, 2006, p. 275)
4.5 - Competência
Enquanto o licenciamento ambiental é exigido em qualquer obra, o Estudo de Impacto Ambiental só é exigido para aquelas obras ou empreendimentos de maior nocividade ao meio ambiente. E quem são os entes competentes para tratar acerca do referido Estudo?
A respeito da competência para estabelecer normas concernentes ao EIA, observamos que, de acordo com o artigo 23, inciso VI e VII da Constituição Federal, cabe à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a competência comum de “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas” e “preservar as florestas, a fauna e a flora.” Desse modo, percebemos que os enunciados acima mencionados denotam a determinação legal pertinente aos Estados e aos Municípios para observar as disposições definidas em lei federal, o que não interfere na autonomia destes entes da federação. Ao passo eu as normas referentes à União estiverem fixadas de forma genérica, caberá aos Estados e aos Municípios amoldarem-nas a suas características.
Logo, a competência para legislar sobre estudo de impacto ambiental, tendo em vista a Carta Magna, é a mesma para legislar sobre meio ambiente o que vem a permitir que todos os entes da Federação possam legislar para que os Estudos de Impacto Ambiental sejam válidos dentro da esfera administrativa do país. Essa afirmação encontra respaldo justamente na competência comum estabelecida pelo artigo 23 da Constituição Federal que determina a colaboração de todos os níveis de governo no amparo do meio ambiente e no combate à poluição.
Vejamos o entendimento de Paulo Affonso Leme Machado o qual se coaduna com a análise feita sobre competência:[27]
Os Estados e os Municípios não perderam a liberdade de criar normas no concernente ao Estudo de Impacto, diante da existência de normas federais. Estas normas prevalecem em sua generalidade, mas o campo do Estudo de Impacto Ambiental é amplo e não foi todo preenchido pela norma federal. Espera-se que os Estados e Municípios adaptem a norma federal às suas peculiaridades enriquecendo, assim, a já bem elaborada Resolução 1/86 – CONAMA.
Nesse sentido, José Afonso da Silva assegura:{C}[28]
A Constituição diz que incumbe ao Poder Público exigir Estudo Prévio de Impacto Ambiental em hipóteses que indica. Poder Público, como temos dito, é expressão genérica que se refere a todas as unidades da Federação. Não significa isso que estejam todas em pé de igualdade para interferir na matéria. As disposições sobre repartição de competência é que oferecem a solução. E aqui também, como em toda matéria ambiental, temos a competência comum para tomar as providências necessárias à defesa do meio ambiente, previstas no art. 23, VI e VII, e a competência federal para estabelecer normas gerais na matéria, e a dos Estados e Municípios para suplementá-las.
Devido a tal competência legislativa, que existem Constituições estaduais dispondo sobre o tema em questão. A título exemplificativo, a Constituição do Rio Grande do Sul dispõe do assunto:
Art. 251 – Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo, preservá-lo e restaurá-lo para presentes e futuras gerações, cabendo a todos exigir do Poder Público a adoção de medidas nesse sentido.
§ 1.º - Para assegurar a efetividade desse direito, o Estado desenvolverá ações permanentes de proteção, restauração e fiscalização do meio ambiente, incumbindo-lhe, primordialmente: (...)
V – exigir estudo de impacto ambiental com alternativas de localização, para a operação de obras ou atividades públicas ou privadas que possam causar degradação ou transformação no meio ambiente, dando a esse estudo a indispensável publicidade.
José Afonso da Silva cita o artigo 214, § 1º, IV, da Constituição de Minas Gerais:
exigir, na forma da lei, prévia anuência do órgão estadual de controle e política ambiental, para início, ampliação ou desenvolvimento de atividades, construção ou reforma de instalações capazes de causar, sob qualquer forma, degradação do meio ambiente, sem prejuízo de outros requisitos legais, preservando o sigilo industrial.
A Constituição do Estado do Amazonas ao tratar do Estudo Prévio de Impacto Ambiental diz que este “será parte integrante e obrigatória do processo de licenciamento, além de outras exigências de ordem normativa ou legal [...]. (art. 235, caput)
Já a Constituição do Ceará exige o Estudo de Impacto Ambiental “para licitação, aprovação ou execução de qualquer obra ou atividade pública ou privada potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente [...]. (art. 264, caput)
Para encerrar a discussão envolvendo o tema competência, é relevante distinguir a competência legislativa, que já foi abordada, da competência para aprovar e realizar o Estudo de Impacto Ambiental. A aprovação e determinação da execução do EIA pertence a órgão estadual competente, ou o IBAMA ou, quando couber, o Município (Resolução CONAMA – 001, de 1986, art. 5º, parágrafo único). A execução em si, ou seja, a elaboração do estudo de impacto ambiental compete a uma equipe técnica multidisciplinar formada por profissionais técnicos nos diversos setores e áreas necessários para uma completa análise dos impactos ambientais positivos e negativos do projeto, para confecção de um estudo detalhado sobre a obra ou atividade. “Objetiva-se com isso a elaboração de um estudo completo e profundo a respeito da pretensa atividade.” (FIORILLO, 2009, p. 141)
“Deve ser ressaltado que a sistemática da responsabilidade objetiva, como norteadora para averiguação do dever de reparar os danos ambientais, exige de todos os envolvidos, em especial da equipe multidisciplinar, um trabalho imparcial [...].” (FIORILLO, 2009, p. 142).
José Afonso da Silva cita, também, a figura do proponente do projeto o qual “não executa, por si, o Estudo de Impacto Ambiental, que será realizado por equipe multidisciplinar habilitada [...].” (SILVA, 2010, p. 293)
Para ele:
Proponente do projeto, que pode ser pessoa física ou pessoa jurídica pública ou privada, é o titular da obra ou atividade para cuja licença se exige a realização de Estudo de Impacto Ambiental, e por conta de quem correm todas as despesas e custos com a coleta e aquisição dos dados e informações, trabalhos e inspeções de campo, análise de laboratório, estudos técnicos e científicos, acompanhamento e monitoramento dos impactos, elaboração do RIMA [...].
A figura do proponente do projeto está prevista na resolução nº 1/86 do CONAMA o qual lhe confere a incumbência de acompanhar e monitorar os impactos, bem como de ser responsabilizado pelas despesas do Estudo.
4.6- Casos Abrangentes
O Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA – através da resolução nº 1/86 define quais são as atividades que estão sujeitas a elaboração do Estudo de Impacto Ambiental (EIA). Todavia, é importante destacar que o rol ttrazido pela referida resolução é meramente exemplificativo, visto que quando se fala em Estudo de Impacto Ambiental não pode haver limitação taxativa. Destarte, “qualquer que seja a obra ou a atividade, pública ou particular, que possa apresentar riscos de degradação significativa do meio ambiente, fica sujeita à sua prévia elaboração.” (SILVA, 2010, p. 292)
Os casos previstos na resolução são os seguintes:
Art. 2º, Resolução nº 1/86, CONAMA: Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA e1n caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:
I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;
II - Ferrovias;
III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;
IV - Aeroportos, conforme definidos pelo inciso 1, artigo 48, do Decreto-Lei nº 32, de 18.11.66;
V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de esgotos sanitários;
VI - Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV;
VII - Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como: barragem para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de cursos d'água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias, diques;
VIII - Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);
IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de Mineração;
X - Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou perigosos;
Xl - Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária, acima de 10MW;
XII - Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroquímicos, siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de recursos hídricos);
XIII - Distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI;
XIV - Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 hectares ou menores, quando atingir áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental;
XV - Projetos urbanísticos, acima de 100ha. ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental a critério da SEMA e dos órgãos municipais e estaduais competentes;
XVI - Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade superior a dez toneladas por dia.
4.7 – Fases e Requisitos
Para a aquisição de validade jurídica, o Estudo de Impacto Ambiental necessita preencher requisitos tanto de ordem material quanto de ordem formal.[31]
A respeito dos requisitos materiais,são aqueles que estão estabelecidos pela própria legislação, devendo estar presentes não de forma aleatória e sim em todo o procedimento da avaliação dos impactos ambientais.
A resolução nº 1/86 do CONAMA define tais requisitos:
Artigo 5º da Resolução nº 1/86 do CONAMA: O estudo de impacto ambiental, além de atender à legislação, em especial os princípios e objetivos expressos na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, obedecerá às seguintes diretrizes gerais:
I - Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto;
II - Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade ;
III - Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza;
lV - Considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade.
Já os requisitos formais fazem alusão à forma jurídica a qual deve ser respeitada em sua íntegra sob pena de nulidade no caso em que for desprezada. Os requisitos formais são a equipe técnica habilitada, as despesas e independência técnica, e o relatório de impacto ambiental.
A realização do EIA incide essencialmente em cinco fases das quais a primeira é a fase preliminar do planejamento da atividade quando o proponente do projeto expressa sua intenção de concretizar o projeto e busca o Poder Público para conseguir diretrizes e instruções adicionais. A segunda fase é de atividades técnicas da equipe multidisciplinar, quando se realiza o EIA em sua essência. A terceira fase faz jus à elaboração do RIMA, que explana o trabalho das atividades técnicas. A quarta fase é a da análise do órgão competente o qual avaliará a aptidão do projeto. Por fim, a quinta fase que não corresponde mais a etapa da elaboração do EIA, posto que faz parte da etapa da sua execução e aplicação autorizando o início da atividade licenciada com o acompanhamento do funcionamento dos equipamentos de controle de poluição.{C}[32]
4.8 – Relatório de Impacto Ambiental
É um documento que apresenta os resultados dos estudos técnicos e científicos das análises de um possível impacto ambiental. Ele resume o Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) e devendo explanar e elucidar todas as informações do projeto de implantação de grandes obras e empreendimentos, de modo compreensível aos cidadãos, para que possam ser divulgados.
Portanto, o RIMA refletirá as conclusões do Estudo de Impacto Ambiental - EIA devendo ser apresentado de forma objetiva e concisa, em linguagem de fácil compreensão simplificada e adequada ao seu entendimento, instruído por elementos tais quais, mapas, símbolos, quadros, gráficos, fotos, dentre outras técnicas de comunicação visual, de maneira tal que se possam entender os benefícios e malefícios do projeto, bem como as implicações ambientais decorrentes de sua instalação. O presente relatório deve ser apresentado contendo e constando as medidas objetivas e justificadoras do projeto; a descrição minuciosa do projeto e suas alternativas tecnológicas; descrição dos possíveis impactos ambientais analisados, assim como o programa de monitoramento e acompanhamento de tais impactos e , por fim, uma indicação acerca da alternativa mais benéfica.
O relatório deve ser elaborado e fornecido pela, já analisada, equipe multidisciplinar. Essa afirmação pode ser confirmada através das palavras de José Afonso da Silva:[33]
O Relatório de Impacto Ambiental – RIMA – refletirá as conclusões do Estudo de Impacto Ambiental. Por ele, a equipe multidisciplinar oferece seu parecer sobre a viabilidade do projeto, seu impacto no meio ambiente, as alternativas possíveis e convenientes, assim como a síntese das atividades técnicas desenvolvidas no Estudo.
Outro ponto importante que merece destaque e atenção, é que não se confunde Relatório de Impacto Ambiental com Estudo de Impacto Ambiental. Para esclarecer a distinção mencionada se faz relevante trazer à baila a lição de Paulo Affonso Leme Machado:[34]
O Estudo de Impacto Ambiental (EPIA) e o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) apresentam algumas diferenças. O estudo é de maior abrangência que o relatório e o engloba em si mesmo. O EPIA compreende o levantamento da literatura científica e legal pertinente, trabalhos de campo, análises de laboratório e a própria redação do relatório. Por isso, diz o art. 9º da Resolução 1/86 – CONAMA que o “Relatório de Impacto Ambiental – RIMA – refletirá as conclusões do Estudo de Impacto Ambiental”, ficando patenteado que o EPIA precede o RIMA e é seu alicerce de natureza imprescindível.
Nesse diapasão, o estudo de impacto ambiental e seu respectivo relatório constituem-se como meios de enorme relevância na busca da preservação e manutenção do meio ambiente protegido pela Constituição Federal, do meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado.
4.9 – Participação do Público
A exigência da publicidade do estudo de impacto ambiental vem da própria Constituição Federal, publicidade essa que se materializa na ocorrência de uma audiência pública.
Do Estudo e Relatório de Impacto Ambiental, resulta uma Audiência Pública, onde integrantes da região diretamente envolvida com o projeto, os empreendedores, organizações ambientalistas, equipe responsável pelo EIA e pelo RIMA, órgão ambiental, dentre outros, discutem todos os aspectos positivos e negativos da atividade envolvida para concluir a respeito de sua conveniência e viabilidade.
Diante da necessidade de audiência pública, esta poderá ser realizada quando solicitada pelo órgão competente para a concessão da licença, pelo Ministério Público ou, ainda, por cinqüenta ou mais cidadãos.
Sobre o momento do requerimento este pode ocorrer mesmo antes do início das avaliações de impacto ambiental caso a iniciativa seja do órgão competente para realizar o licenciamento. Contudo o órgão competente pode requisitar a audiência após o oferecimento do RIMA. Por outro lado, se a audiência for solicitada por outro legitimado este tem que fazê-lo num prazo de quarenta e cinco dias a serem contados após o recebimento do Relatório conforme transcreve Celso Antônio Pacheco Fiorillo (2009, p. 146):
Sendo a iniciativa de outro legitimado, é necessário que a solicitação seja feita durante o prazo de quarenta e cinco dias, contados do recebimento do RIMA. Para tanto, cabe ao órgão público fixar em edital e anunciar em imprensa local a abertura do referido prazo para a solicitação da audiência pública.
A audiência pública tem o objetivo de trazer ao debate popular o levantamento promovido pelo EIA em relação aos impactos favoráveis e desfavoráveis gerados no meio ambiente diante da instalação da atividade em discussão. Em outras palavras, tem como “finalidade expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e do respectivo RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito.” (SILVA, 201, p. 301)
Sobre a função da audiência pública, Celso Antônio Pacheco Fiorillo preleciona:
Baseada no fundamento Constitucional do direito de informação, que decorre do princípio da participação da população, a audiência tem por objetivo expor as informações do RIMA e, através disso, recolher críticas e sugestões com relação à instalação da atividade local. Com isso, permite-se a participação popular.
A divulgação do RIMA deve ser ampla. Em contrapartida, deve ser respeitado o sigilo de natureza industrial, conforme o artigo 11 da Resolução n.º 1/86 que assim estatui:
Artigo 11 da Resolução nº 1/86 do CONAMA: Respeitado o sigilo industrial, assim solicitando e demonstrando pelo interessado o RIMA será acessível ao público. Suas cópias permanecerão à disposição dos interessados, nos centros de documentação ou bibliotecas da SEMA e do estadual de controle ambiental correspondente, inclusive o período de análise técnica.
Sobre o local da audiência, “com o propósito de facilitar a participação da sociedade, a audiência deverá ser marcada e realizada em local acessível.” (FIORILLO, 2009, p. 146) “Todavia, caso não seja realizada a audiência pública, tendo havido requerimento de alguns dos legitimados, a licença concedida será inválida.” (FIORILLO, 2009, p. 146)
“Deve ser frisado que a Audiência Pública poderá ser repetida – sem limite de vezes – diante da constatação de vícios formais do EPIA e do RIMA.” (MACHADO, 2010, p. 273)
