Pela simples leitura do art. 102, § 2o, da Constituição Federal[1], e, ainda, do art. 28, parágrafo único, da Lei 9.868/99[2], depreende-se, sem grandes dificuldades, que as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, em sede de controle de constitucionalidade concentrado, possuem eficácia erga omnes e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal.
Apesar de simples a leitura dos dispositivos supracitados e a compreensão de que as decisões emanadas no exercício do controle concentrado são atribuídas de eficácia erga omnes e efeito vinculante, certo é, contudo, que não são raros os debates travados, tanto na academia quanto no próprio Supremo Tribunal Federal, envolvendo os aludidos institutos.
Dentre os debates mais acalorados, destaca-se, sem dúvida alguma, a questão atinente aos limites objetivos do efeito vinculante, isto é, às partes da decisão que efetivamente vinculam os órgãos do Poder Judiciário e a Administração Pública. É cediço que o Supremo Tribunal Federal, há algum tempo, já pacificou o tema em sua jurisprudência, todavia, desde a edição do novo Código de Processo Civil, certo é, que o referido debate ganhou novos contornos, que não podem ser ignorados.
Importante ressaltar que, quando se discute os limites objetivos do efeito vinculante, o grande questionamento que se faz é se o efeito vinculante restringe-se, único e exclusivamente, à parte dispositiva da decisão ou se alcança, de igual modo, a ratio decidendi, isto é, “a soma dos fatos relevantes aos fundamentos jurídicos determinantes, assim considerados todos os argumentos indispensáveis à construção do raciocínio a culminar no julgamento da tese, objetivamente considerada”[3].
Ao analisar a atual jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, constata-se que, nos últimos anos, a Corte já adotou diferentes posicionamentos. O atual posicionamento do Tribunal, contudo, reflete a restrição do efeito vinculante à parte dispositiva, em outras palavras, os motivos determinantes da decisão (ratio decidendi), segundo a Corte, não vinculam.
Ao tratar da construção jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal acerca dos limites objetivos do efeito vinculante, o Ministro Luís Roberto Barroso ensina:
Em sucessivas decisões, o Supremo Tribunal Federal estendeu os limites objetivos e subjetivos das decisões proferidas em sede de controle abstrato de constitucionalidade, com base em uma construção que vem denominando transcendência dos motivos determinantes. Por essa linha de entendimento, é reconhecida eficácia vinculante não apenas à partes dispositiva do julgado, mas também aos próprios fundamentos que embasaram a decisão.
(...)
Essa linha jurisprudencial parece afinada com o propósito de racionalização da jurisdição constitucional e da carga de trabalho do Supremo Tribunal Federal, privilegiando as teses constitucionais que hajam sido firmadas em controle abstrato. Os efeitos transcendentes integram a lógica da jurisdição constitucional. Os tribunais devem observar as teses fixadas pelo STF.
(...)
Não obstante isso, o Tribunal, em decisões posteriores, passou a rejeitas a eficácia transcendente e a adotar uma posição defensiva em matéria de reclamação, limitando seu cabimento ao descumprimento ao descumprimento das decisões proferidas em sede concentrada, especificamente no que respeita ao ato impugnado. Essas decisões rejeitam a extensão dos efeitos vinculantes e gerais da exegese da Corte a atos semelhantes, ainda que presentes as mesmas razões que justificaram a decisão do caso paradigma, para evitar a multiplicação exponencial de processos que o acesso direto ao Tribunal, proporcionado pela reclamação, ensejaria.[4]
Como se observa, apesar de reconhecer que a jurisprudência da Corte assentou o entendimento pela restrição do efeito vinculante à parte dispositiva do decisum, o Ministro caminha, claramente, em sentido contrário ao aludido posicionamento, ao defender a fixação de teses jurídicas, em sede de controle de constitucionalidade abstrato, e a sua observância pelos outros Tribunais, isto é, ao defender a transcendência dos motivos determinantes.
O mesmo caminho segue o Ministro Gilmar Mendes, que ao rememorar a introdução do efeito vinculante no ordenamento constitucional pátrio, mais especificamente, a Proposta de Emenda à Constituição 130/92, do Deputado Roberto Campos – que apesar de não aprovada influenciou sobremaneira a Emenda Constitucional 3/93, que inaugurou o efeito vinculante –, assenta:
A própria justificativa da proposta apresentada pelo deputado Roberto Campos não deixa dúvida de que se pretendia outorgar não só eficácia erga omnes, mas também efeito vinculante à decisão, deixando claro que estes não estariam limitados apenas à parte dispositiva. Embora a EC n. 3/93 não tenha incorporado a proposta na sua inteireza, é certo que o efeito vinculante, na parte que foi positivada, deve ser estudado à luz dos elementos contidos na proposta original.[5]
Sustenta, ainda, o Ministro Gilmar Mendes, que “com o efeito vinculante pretendeuse conferir eficácia adicional à decisão do STF, outorgandolhe amplitude transcendente ao caso concreto”[6], e que a restrição do efeito vinculante à parte dispositiva da decisão diminui, de modo significativo, “a contribuição do Tribunal para a preservação e desenvolvimento da ordem constitucional”[7], o que, para parcela considerável da doutrina constitucionalista, faz sentido.
Importante ressaltar, ademais, que o Ministro Gilmar Mendes não se limita a defender a expansão do efeito vinculante na Academia e em sua vasta produção bibliográfica, mas, também, em sua própria atuação, no Supremo Tribunal Federal.
A exemplo disso, tem-se o posicionamento adotado, quando do julgamento da Reclamação 1.987, em que assentou:
Gostaria de deixar claro que a limitação do efeito vinculante à parte dispositiva da decisão – isso é parte da doutrina assente na matéria –, tornaria de todo despiciendo esse instituto, uma vez que ele pouco acrescentaria aos institutos da coisa julgada e da força de lei ou da eficácia erga omnes. Como já foi observado, tal redução diminuiria significativamente a contribuição que o Tribunal pode dar à preservação e ao desenvolvimento da ordem constitucional.[8]
Outro importante julgado é a Reclamação 3.094, oportunidade em que Ministro repisou o seu posicionamento, ao sustentar que a tese da eficácia vinculante dos motivos determinantes “confirma esse papel renovado da reclamação como ação destinada a resguardar não apenas a autoridade de uma dada decisão, com seus contornos específicos (objeto e parâmetro de controle), mas a própria interpretação da Constituição levada a efeito pela corte”[9].
Importante ressaltar, contudo, que apesar de o Supremo Tribunal Federal contar, em sua atual composição, com Ministros defensores da transcendência dos motivos determinantes – assim como no passado –, é cediço que a jurisprudência da Corte segue intacta.
Em outras palavras, inexiste, até o presente momento, qualquer mudança jurisprudencial, no Tribunal, quanto ao tema, o que se imagina, entretanto, que esteja prestes a ocorrer, sobretudo em razão das significativas mudanças proporcionadas pelo novo Código de Processo Civil (Lei 13.105/15).
Afirma-se que o novo Código de Processo Civil poderá promover um “giro jurisprudencial” no Supremo Tribunal Federal, sobretudo em razão do sistema de precedentes instituído pelo codex.
Extrai-se de seu art. 927, inciso I, que “os Juízes e os Tribunais observarão as decisões do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade”.
Não obstante o referido dispositivo, tem-se, ainda, o art. 988, inciso III, do qual se extrai, por seu turno, o cabimento de Reclamação, para “garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade”.
O supracitado art. 988 dispõe, ainda, em seu § 4o, que as “hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam”.
Como se pode observar, o novo Código de Processo Civil reforça o efeito vinculante dos precedentes do Supremo Tribunal Federal exarados em sede de controle concentrado, especialmente, ao prever o cabimento da Reclamação, sempre que não forem observados e, ainda, ao recorrer, no supracitado § 4o, ao termo “tese jurídica”.
Nesse sentido, Fredie Didier, que participou ativamente da elaboração do anteprojeto do novo Código de Processo Civil, anota:
Quando o STF afirma, por exemplo, que uma lei estadual é inconstitucional, ele não só cria a regra do caso, como também produz um precedente, para que, em casos futuros, que digam respeito a outras leis estaduais, este mesmo entendimento seja observado. Se um órgão jurisdicional considerar como constitucional uma lei estadual análoga àquela que o STF considerou inconstitucional, caberá reclamação, em razão do desrespeito ao precedente nascido de uma decisão em controle concentrado. A reclamação, nesse caso, serve para fazer valer a ratio decidendi do precedente (fundamentação) adotada pelo STF, em um processo de controle concentrado de constitucionalidade.
A previsão de reclamação, nesse caso, ajusta-se ao disposto no art. 927, I, do CPC, segundo o qual os juízes e tribunais devem observar as decisões do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucional.
A conjugação do art. 927, I, com o art. 988, ambos do CPC, reforça a eficácia formalmente vinculante dos precedentes do STF em casos de controle concentrado de constitucionalidade – e não apenas dos comandos dessas decisões.
Um acórdão de ADIn, ADC e ADPF contém duas partes diversas, assim como qualquer decisão judicial: a) a parte dispositiva, que soluciona a questão e que diz respeito ao ato normativo cuja (in)constitucionalidade foi proclamada; b) a fundamentação, que gera o precedente.
Quanto à parte dispositiva, há coisa julgada, insuscetível, no caso de ADIn, ADC e ADPF, de ação rescisória. O desrespeito a essa coisa julgada pode ser causa de pedir da reclamação.
Já em relação à fundamentação, há eficácia vinculativa do precedente. No exemplo citado, o STF não poderá rediscutir a constitucionalidade da lei estadual, em razão do efeito negativo da coisa julgada, mas o STF deverá seguir este precedente em casos futuros semelhantes; poderá, contudo, proceder ao overrulins, superando o entendimento anterior. Se isso acontecer, não estará violando a coisa julgada, mas apenas alterando o seu entendimento jurisprudencial.[10]
Como se verifica, os fundamentos determinantes da decisão emanada, pelo Supremo Tribunal Federal, no exercício do controle de constitucionalidade concentrado, formam o precedente, que, querendo ou não, vinculam os demais órgãos do Poder Judiciário. Em outras palavras, os Tribunais pátrios estarão vinculados à tese constitucional fixada em sede de controle concentrado.
Humberto Theodoro Júnior, ao analisar a sistemática adotada pelo novo Código de Processo Civil, anota que o precedente “vincula todos os juízes ou tribunais inferiores às decisões do STF em matéria de controle concentrado de constitucionalidade”[11].
Daniel Amorim Assumpção Neves, por seu turno, sustenta, ao discorrer sobre o referenciado art. 988, inciso III, que “o novo Código de Processo Civil adotou a teoria dos efeitos transcendentes dos motivos determinantes ao se referir a ‘tese jurídica’, e não a norma jurídica decidida concretamente pelo Supremo Tribunal Federal”[12].
O mesmo caminho segue Alexandre Câmara[13], Garcia Medina[14], Patrícia Perrone[15], entre outros tantos processualistas.
Importante ressaltar, que a prova maior de que o referido entendimento ganhou força dentre os estudiosos do processo civil é a recente edição do enunciado 168, pelo Fórum Permanente dos Processualistas Civilistas, que assim dispõe: “Os fundamentos determinantes do julgamento de ação de controle concentrado de constitucionalidade realizado pelo STF caracterizam a ratio decidendi do precedente e possuem efeito vinculante para todos os órgãos jurisdicionais”.
Não se pode ignorar, que o efeito vinculante, tal como compreendido no art. 102, § 2o da Constituição Federal e no art. 28, parágrafo único da Lei 9.868/99, afeta tanto os órgãos do Poder Judiciário quanto a Administração Pública federal, estadual e municipal, e que o novo Código de Processo Civil, conforme se extrai dos trechos doutrinários acima destacados e, ainda, do próprio enunciado 168, cuida, tão somente, da vinculação dos órgãos jurisdicionais.
Certo é, contudo, que isso não afeta o entusiasmo de constitucionalistas, processualistas e, até mesmo, de Ministros do Supremo Tribunal Federal, em promover um “giro jurisprudencial” na Corte, quanto aos limites objetivos do efeito vinculante, pelo contrário, Ministros defensores da teoria da transcendência dos motivos determinantes, tal como Gilmar Mendes e Luís Roberto Barroso – como demonstrado acima –, veem, nas mudanças da legislação processual civil, uma possibilidade concreta de rediscutir a jurisprudência do Tribunal.
Nesse sentido, destaca-se recente julgado do Supremo Tribunal Federal, em que se apreciou a Ação Direito de Inconstitucionalidade 4.697, proposta pela Confederação Nacional das Profissões Liberais – CNPL, que discutia a constitucionalidade dos arts. 3o, 4o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10 e 11, da Lei no 12.514/11.
Referida ação foi julgada improcedente, todavia, independente do resultado do julgamento propriamente, maior atenção merece o comentário realizado pelo Ministro Luís Roberto Barroso, durante a sessão de julgamento:
Ministro Gilmar, aqui me alinhando a Vossa Excelência, e Vossa Excelência foi um dos que defendeu a ideia da eficácia transcendente. O Supremo chegou a aderir a essa posição, depois retrocedeu em relação a essa posição. Mas agora o novo Código recoloca a discussão, porque o artigo 988 diz que uma das hipóteses de cabimento da reclamação é a observância de acórdãos proferidos em ação direta de inconstitucionalidade. Aí vem, Ministro Gilmar, o § 4º e diz que as hipóteses dos incisos tal e tal, quer dizer, de cabimento de reclamação pela não observância da decisão em ADI, “compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam”. Portanto, o que produz a vinculação é a tese jurídica. Então, eu acho que nós temos que proclamá-la.[16]
Como se verifica, as mudanças trazidas pelo Código de Processo Civil – especialmente, pelo seu art. 988, inciso III e § 4o – já foram suscitadas no Supremo Tribunal Federal. Em que pese não tenha ocorrido o debate do tema propriamente, acredita-se, firmemente, que em breve ocorrerá, afinal, não poderá, a Corte Constitucional, permanecer silente diante das mudanças promovidas pelo novo codex.
Deve, a Corte Constitucional, debruçar-se, com animo e empenho, sobre os fundamentos expostos por constitucionalistas e processualistas, que defendem a teoria da transcendência dos motivos determinantes, e reapreciar o seu posicionamento frente aos dispositivos do novo Código de Processo Civil.
Conforme consigna Pedro Lenza, “não parece razoável desprezar a teoria da transcendência no controle concentrado, já que a tese jurídica terá sido resolvida e o dispositivo deve ser lido, em uma perspectiva moderna, à luz da fundamentação”[17].
Ressalte-se, ainda, que se o Supremo Tribunal Federal havia pacificado a sua jurisprudência, no sentido de restringir o efeito vinculante à parte dispositiva da decisão, com o intuito de evitar a multiplicação exponencial de Reclamações.
Sendo assim, certo é, que com o novo Código de Processo Civil, referida justificativa perde seu valor, afinal, com fulcro no art. 988, III e § 4o, já se verifica a possibilidade de ajuizar Reclamação, questionando a aplicação indevida da tese jurídica fixada em controle concentrado, pelo Supremo Tribunal Federal.
Ademais, não se pode analisar a transcendência dos motivos determinantes, único e exclusivamente, sob o aspecto quantitativo, isto é, em face do número de Reclamações que poderão ser ajuizadas. Deve-se considerar, sim, o papel do Supremo Tribunal Federal de preservação e desenvolvimento da ordem constitucional – tal como posto pelo Ministro Gilmar Mendes.
De todo modo, resta apenas esperar para saber se o Supremo Tribunal Federal manterá ou não o entendimento pela restrição do efeito vinculante. Não se pode perder de vista, contudo, que foram muitas as novidades trazidas pelo novo Código de Processo Civil, de modo que, assim como o presente tema, muitos outros precisão ser reapreciados pela Corte.
