Notas

1 Art. 163. Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas; II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta Emenda Constitucional n.º 40, de 2003); VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

2 A Lei de Responsabilidade Fiscal veicula normas de planejamento orçamentário e de fiscalização, de modo a incidir em relação às primeiras a regra da iniciativa privativa do Poder Executivo para o encaminhamento de projeto de lei, em conformidade com o artigo 165 da Constituição Federal.

3 LIMA, Luiz Henrique. O controle da Responsabilidade Fiscal e os desafios para os Tribunais de Contas em tempos de crise. Contas governamentais e responsabilidade fiscal: desafios para o controle externo – estudos de ministros e conselheiros substitutos dos Tribunais de Contas. Luiz Henrique Lima, Weder de Oliveira e João Batista Camargo (Coord.). Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 111.

4 FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de Direito Financeiro. 4ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 439.

5 ABRAHAM, Marcus. Os 15 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: <http://genjuridico.com.br/2015/06/24/os-15-anos-da-lei-de-responsabilidade-fiscal>. Acesso em: 13 abr. 2018.

6 Oportuna a observação de José dos Santos Carvalho Filho sobre o sistema remuneratório vigente hoje na Administração Pública: “O sistema remuneratório no serviço público, seja em nível constitucional, seja no plano das leis funcionais, é um dos pontos mais confusos do regime estatutário. O grande choque de interesses, o escamoteamento de vencimentos, a simulação da natureza das parcelas estipendiais, a imoralidade administrativa, tudo enfim acaba por acarretar uma confusão sem limites, gerando uma infinidade de soluções diversas para casos iguais e uma só solução para hipóteses diferentes.” (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 729).

7 BRUNO, Reinaldo Moreira. Lei de Responsabilidade Fiscal e Orçamento Público Municipal. 5ª ed. Curitiba: Juruá, 2013, p. 165 e 177-181.

8 A definição do que consiste a receita corrente líquida é trazida pelo artigo 2º, inciso IV, da Lei de Responsabilidade Fiscal: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos: a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição; b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional; c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9º do art. 201 da Constituição. (...) § 3º A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.

9 Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

10 Consta da ementa da decisão: “(…) 2. A incompatibilidade entre os termos do dispositivo impugnado e os padrões da lei de responsabilidade fiscal (Lei Federal Complementar 101/00) não se resume a uma crise de legalidade. Traduz, em verdade, um problema de envergadura maior, a envolver a indevida apropriação de competências da União, em especial a de conceber limites de despesas com pessoal ativo e inativo (art. 169, caput, da CF), controvérsia que comporta solução na via da ação direta de inconstitucionalidade. 3. Os limites traçados pela lei de responsabilidade para os gastos com pessoal ativo e inativo nos Estados, Distrito Federal e Municípios valem como referência nacional a ser respeitada por todos os entes federativos, que ficam incontornavelmente vinculados aos parâmetros máximos de valor nela previstos. 4. Ao contemplar um limite de gastos mais generoso para o Poder Legislativo local, o dispositivo impugnado se indispôs abertamente com os parâmetros normativos da lei de responsabilidade fiscal, e com isso, se sobrepôs à autoridade da União para dispor no tema, pelo que fica caracterizada a lesão ao art. 169, caput, da CF. (…). (ADI 5449 MC-Ref, Relator Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno do STF, julgado em 10/03/2016).” É importante também consignar que a fixação de limites de gastos para os entes federativos e poderes ensejou o ajuizamento de diversas ações de controle concentrado de constitucionalidade que ainda aguardam julgamento – ADIs n.º 2.241, 2.256, 2.261 e 2.365, e ADPF n.º 24, além da ADI n.º 2.238, que impugna toda a Lei de Responsabilidade Fiscal. Alega-se que a repartição de despesas violaria o princípio federativo e o da separação dos poderes. Porém, em análise de medida cautelar na ADI n.º 2.238, a Corte afirmou que o comando da Lei de Responsabilidade Fiscal é compatível com o artigo 169 da Constituição Federal, norma que não veda a distribuição entre os poderes dos limites de despesas com pessoal (ADI 2238 MC, Relator Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno do STF, julgado em 09/08/2007). Na doutrina, colha-se esse mesmo posicionamento em HARADA, Kiyoshi. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. Doutrinas Essenciais de Direito Tributário. São Paulo: Revista dos Tribunais, vol. 1, p. 1153-1160, fev. 2011, p. 1154.

11 Disponível em: <http://www.cnm.org.br/cms/biblioteca/A%20Crise%20nos%20Muni%C3%AD pios.pdf>. Acesso em: 20 abr. 2018. A pesquisa baseou-se nas respostas fornecidas pelos Municípios a questionário encaminhado pela Confederação Nacional dos Municípios. Não houve análise técnica de dados para aferir a veracidade das informações que foram espontaneamente prestadas.

12 XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I.

13 DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMENDA EM CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. IMPOSSIBILIDADE DE RETENÇÃO SALARIAL PARA REDUÇÃO DE GASTOS COM PESSOAL. JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). 1. O STF tem entendimento no sentido de que o art. 37, XV, da Constituição, impossibilita que retenção salarial seja utilizada como meio de redução de gastos com pessoal com o objetivo de adequação aos limites legais ou constitucionais de despesa. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015. (RE 836198 AgR, Relator Min. Roberto Barroso, Primeira Turma do STF, julgado em 23/03/2018).

14 O artigo 70, caput, da Constituição Federal, menciona que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Trata-se de norma também aplicável aos Estados (artigo 75 da Constituição Federal).

15 Disponível em: <http://www1.tce.pr.gov.br/noticias/65-dos-municipios-do-parana-estao-sob-alerta-do-tce-por-gastos-com-pessoal/5515/N>. Acesso em: 19 abr. 2018. Deste total, 34 Municípios ultrapassaram o teto de 54% em gastos com pessoal (limite máximo); 78 Municípios transgrediram 95% do teto (limite prudencial); e 149 Municípios ultrapassaram 90% do teto (limite de alerta).

16 MARTINS, Fernando Rodrigues. Controle do Patrimônio. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, p. 293.

17 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 930.

18 Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: (...)V - Contrôle.

19 COUTO, Daniel Uchôa Costa. Premissas e desafios para o estabelecimento da accountability no contexto social brasileiro. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 15, n. 80, jul./ago. 2013, p. 1-2.

20 COUTO, Daniel Uchôa Costa. Premissas e desafios para o estabelecimento da accountability no contexto social brasileiro. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 15, n. 80, jul./ago. 2013, p. 2.

21 Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

22 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24ª ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 737.

23 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 305.

24 MILESKI, Helio Saul. A transparência da Administração Pública pós moderna e o novo regime de responsabilidade fiscal. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 12, n. 62, jul./ago. 2010, p. 21.

25 Esse princípio significa, nas lições de Guido Falzone, “desenvolver a atividade administrativa 'do modo mais congruente, mais oportuno e mais adequado aos fins a serem alcançados, graças à escolha dos meios e da ocasião de utilizá-lo, concebíveis como os mais idôneos para tanto'”. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 122.

26 GABARDO, Emerson. Princípio da eficiência. Enciclopédia Jurídica da PUCSP, tomo II: Direito Administrativo e Constitucional, coord. Vidal Serrano Nunes Jr. [et al.] - São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017, p. 6-7.

27 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 19, de 1998).

28 A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

29 As funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

30 Oportuno esclarecer que a obrigatoriedade do exercício da função de controlador interno por servidor efetivo não conduz à conclusão de que deve ser criado um cargo de provimento efetivo para tanto. É preciso diferenciar, aqui, os conceitos de cargo e função públicos, sendo o primeiro entendido como o lugar dentro da organização funcional da Administração Pública que, ocupado por servidor público, tem funções específicas, e a segunda corresponde à atividade em si mesma, ou seja, sinônimo de atribuição. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 605). Aliás, o Tribunal de Contas do Estado do Paraná se posiciona no sentido de que deve ser criada uma função de confiança para tal mister, nos moldes do artigo 37, V, primeira parte, da Constituição Federal, dado que o “caráter constante do cargo efetivo afetaria a confiabilidade da função”. (Acórdão n.º 265/2008, do Tribunal Pleno), e que “é inadequada a criação de cargo efetivo de controlador interno em face da rigidez e estabilidade inerentes a eles” (Acórdão n.º 97/2008, do Tribunal Pleno).

31 Consulta. Cargo em comissão para chefe de setor de controle interno. Possibilidade considerando que os responsáveis pelo controle interno devem ser servidores efetivos, os quais devem ocupar o cargo por tempo previamente definido. Extraído de: <http://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2008/2/pdf/00024772. pdf>. Acesso em: 22 abr. 2018.

32 Consulta – Controlador Interno – imprescindível que seja exercido por servidor público efetivo mediante alternativas que visem a propiciar a necessária imparcialidade para o exercício da atividade e a não sujeição a pressões políticas. Disponível em: <http://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2008/3/pdf/00025369.pdf >. Acesso em: 22 abr. 2018.

33 No mesmo sentido, mais recentemente, o Acórdão n.º 4433/17, do Tribunal Pleno do TCE/PR.

34 Disponível em: <https://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2012/8/pdf/00232166.pdf>. Acesso em: 22 abr. 2018.

35 O conceito normativo de patrimônio público pode ser extraído do artigo 1º, § 1º, da Lei de Ação Popular (Lei n.º 4.717/65), que faz referência a bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico da Administração Pública Direta e Indireta, o qual foi posteriormente elastecido, em relação aos entes envolvidos, pelo artigo 1º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n.º 8.429/92). Porém, o patrimônio público não pode ser compreendido apenas do ponto de vista econômico ou palpável, pois espelha todo tipo de situação em que a Administração Pública estiver envolvida, desde a mais módica prestação de serviço típica até os bens que integram o seu acervo (MARTINS, Fernando Rodrigues. Controle do patrimônio público. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, p. 49).

36 MEDAUAR, Odete. Controle da Administração Pública. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 177-182. Tradicionalmente, a doutrina costuma destacar apenas a ação civil pública como mecanismo de controle, omitindo importantes ferramentas de atuação extrajudicial do Ministério Público que obstam a judicialização de condutas da Administração Pública. Nesse sentido, confira-se: MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 940; GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 848-850.

37 Disponível em: <https://bancodeprojetos.cnmp.mp.br/consulta.seam>. Acesso em 27 abr. 2018. No levantamento, verificou-se que há projetos que tratam dos portais da transparência e fazem alusão à Lei de Responsabilidade Fiscal. Porém, essas iniciativas foram desconsideradas do resultado aqui compilado porque estão associadas precipuamente aos temas de transparência e acesso à informação.

38 Entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, em repercussão geral: Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral da questão constitucional reconhecida. Reafirmação de jurisprudência. 2. Direito Constitucional e Direito Processual Civil. Execução das decisões de condenação patrimonial proferidas pelos Tribunais de Contas. Legitimidade para propositura da ação executiva pelo ente público beneficiário. 3. Ilegitimidade ativa do Ministério Público, atuante ou não junto às Cortes de Contas, seja federal, seja estadual. Recurso não provido. (ARE 823347 RG, Relator Min. Gilmar Mendes, julgado em 02/10/2014).

39 RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. LEI COMPLEMENTAR 64/1990, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR 135/2010. INELEGIBILIDADE. DECISÃO IRRECORRÍVEL. ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO LOCAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. I - Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º). II - O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República (“checks and balances”). III - A Constituição Federal revela que o órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art. 1°, I, g, da LC 64/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas. IV - Tese adotada pelo Plenário da Corte: “Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”. V - Recurso extraordinário conhecido e provido. (RE 848826, Relator Min. Roberto Barroso, Relator p/ Acórdão Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 10/08/2016).

40 O descumprimento dos limites de gastos com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal pode caracterizar atos de improbidade administrativa (artigo 11 da Lei n.º 8.429/92), de acordo com o Superior Tribunal de Justiça, em virtude da violação ao princípio da legalidade (REsp 1508169/PR, Relator Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016).

41 O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que a improbidade administrativa é a ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente, sendo indispensável para a sua caracterização que a conduta do agente seja dolosa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/1992, ou, pelo menos, eivada de culpa grave nas do artigo 10. Vide, nesse sentido, a decisão proferida no AgInt no REsp 1585575/AL, Relator Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 28/09/2017.

42 Os crimes contras as finanças públicas foram inseridos no Código Penal pela Lei n.º 10.028/2000, após a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal.


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Informações sobre o texto

Artigo publicado na Revista Jurídica do Ministério Público do Estado do Paraná. Ano 5. Número 8. Junho/2018.

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

BUSATTO, Leonardo Dumke; PAIVA, Renata Sordi Lopes de. O papel das controladorias internas e do Ministério Público no controle de gastos com pessoal nos Municípios. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 24, n. 5735, 15 mar. 2019. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/68361. Acesso em: 3 dez. 2020.

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