2. INCONSISTÊNCIAS NO DESENVOLVIMENTO DO PPRA
Nesse tópico serão abordados aspectos mais específicos da elaboração e da implementação do PPRA, seja na definição de conteúdos estruturais, seja na realização ou ausência das etapas de seu desenvolvimento.
2.1. Limitar-se à etapa de reconhecimento quando identificados riscos ambientais nesta etapa.
É o mesmo que elaborar o documento-base, mas não desenvolver o programa, ou seja, a empresa possui o documento-base com a fase de reconhecimento de riscos ambientais (algumas vezes bem feita e em outras nem tanto...), mas o “programa” para por aí.
Não há realização de análises quantitativas, não há previsão de medidas de proteção a serem implementadas ou para controle de riscos (ou quando existe são bem genéricas e difusas). Em palavras mais singelas, há um documento-base, mas o programa de fato não existe.
Como possíveis causas podemos citar o fato de se estipular um prazo de validade para o programa. Assim, a cada ano um novo documento é expedido, mas o programa não sai do papel. Essa situação é mais comum quando o elaborador do documento-base é terceirizado (prestador de serviços), mas a implementação cabe a um técnico de segurança do trabalho empregado da empresa, por exemplo.
Também pode ser citado o fato de o elaborador do PPRA realizar a etapa de reconhecimento e somente voltar à empresa no ano seguinte para refazer o programa, situação esta aliada ao desconhecimento do empregador ou a recusas em efetivamente implementar o programa.
Como consequência temos a inexistência de um programa de prevenção de riscos e a existência apenas de um documento-base, com todas as implicações correspondentes.
Como medida de solução para o problema, aconselha-se que haja uma cobrança maior do profissional de SST (elaborador ou não do documento-base) para com o empregador, no sentido de que este desenvolva o PPRA, assim como uma maior interação entre profissional e empregador.
2.2. Incluir no PPRA outros riscos que não os ambientais.
Esta é uma situação corriqueira e que dificulta a implementação do programa. É comum principalmente quando há poucos riscos ambientais no estabelecimento, mas existem outros riscos localizados importantes.
O primeiro ponto a ser observado é que “riscos ambientais”, no contexto da NR 9, são aqueles que podem se propagar pelo ambiente. Ou seja, há uma fonte geradora do risco, mas o agente correspondente pode não se limitar ao local. São riscos ambientais apenas os agentes químicos, físicos e biológicos.
9.1.5 Para efeito desta NR, consideram-se riscos ambientais os agentes físicos, químicos e biológicos existentes nos ambientes de trabalho que, em função de sua natureza, concentração ou intensidade e tempo de exposição, são capazes de causar danos à saúde do trabalhador.
9.1.5.1 Consideram-se agentes físicos as diversas formas de energia a que possam estar expostos os trabalhadores, tais como: ruído, vibrações, pressões anormais, temperaturas extremas, radiações ionizantes, radiações não ionizantes, bem como o infrassom e o ultrassom.
9.1.5.2 Consideram-se agentes químicos as substâncias, compostos ou produtos que possam penetrar no organismo pela via respiratória, nas formas de poeiras, fumos, névoas, neblinas, gases ou vapores, ou que, pela natureza da atividade de exposição, possam ter contato ou ser absorvidos pelo organismo através da pele ou por ingestão.
9.1.5.3 Consideram-se agentes biológicos as bactérias, fungos, bacilos, parasitas, protozoários, vírus, entre outros. (grifos nossos)
Importante destacar que o item 9.1.4 da NR 9 estatui que a norma “estabelece os parâmetros mínimos e diretrizes gerais a serem observados na execução do PPRA, podendo os mesmos ser ampliados mediante negociação coletiva de trabalho”. Dessa forma, apenas o acordo ou a convenção coletiva de trabalho pode prever e exigir a inclusão de outros riscos no PPRA.
Mas, é proibido incluir riscos mecânicos ou de acidentes e riscos ergonômicos no PPRA? Não. Primeiramente porque a negociação coletiva pode exigir essa inclusão. Mas, na prática isso não ocorre. Em segundo lugar porque a Secretaria de Inspeção do Trabalho (SIT) possui o Precedente Administrativo nº 95 com seguinte redação:
PROGRAMA DE PREVENÇÃO DE RISCOS AMBIENTAIS – PPRA. RISCOS MECÂNICOS E ERGONÔMICOS. Os riscos mecânicos e ergonômicos não são de previsão obrigatória no PPRA.
Legalmente, então, é uma faculdade a inclusão de riscos mecânicos e ergonômicos no PPRA, de forma que a empresa não será autuada apenas por incluir ou deixar de incluir esses riscos no programa.
Todavia, deve-se pensar na finalidade de cada programa ou exigência normativa. A legislação de segurança e saúde no trabalho deve ser interpretada em seu conjunto e não um item específico de forma isolada. O PPRA foi concebido para os riscos ambientais (químicos, físicos e biológicos). Os demais riscos possuem programas e ferramentas específicas para que eles sejam reconhecidos, analisados e controlados.
Se há risco ergonômico, deve ser feita uma adequada Análise Ergonômica do Trabalho (AET) conforme previsto na NR 17:
17.1.2. Para avaliar a adaptação das condições de trabalho às características psicofisiológicas dos trabalhadores, cabe ao empregador realizar a análise ergonômica do trabalho, devendo a mesma abordar, no mínimo, as condições de trabalho, conforme estabelecido nesta Norma Regulamentadora.
Anexo II, item 3.4. Toda introdução de novos métodos ou dispositivos tecnológicos que traga alterações sobre os modos operatórios dos trabalhadores deve ser alvo de análise ergonômica prévia, prevendo-se períodos e procedimentos adequados de capacitação e adaptação. (grifos nossos)
Se há riscos mecânicos e/ou de acidentes, também existem ferramentas adequadas para seu reconhecimento, avaliação e controle. Para o risco de choque elétrico, o risco de acidentes com máquinas e equipamentos e o risco de queda no trabalho em altura, a NR 10, a NR 12 e a NR 35, respectivamente, exigem a realização de Análise de Risco:
10.2.1 Em todas as intervenções em instalações elétricas devem ser adotadas medidas preventivas de controle do risco elétrico e de outros riscos adicionais, mediante técnicas de análise de risco, de forma a garantir a segurança e a saúde no trabalho.
12.130 Devem ser elaborados procedimentos de trabalho e segurança específicos, padronizados, com descrição detalhada de cada tarefa, passo a passo, a partir da análise de risco.
35.4.5 Todo trabalho em altura deve ser precedido de Análise de Risco. (grifos nossos)
Já o trabalho em espaços confinados, que inclui um conjunto multivariado de fatores de riscos, deve ser planejado e controlado por meio de um programa de gestão de riscos em espaços confinados, conforme a NR 33:
33.3.1 A gestão de segurança e saúde deve ser planejada, programada, implementada e avaliada, incluindo medidas técnicas de prevenção, medidas administrativas e medidas pessoais e capacitação para trabalho em espaços confinados. (grifos nossos)
Dessa forma, entende-se que a inclusão de outros riscos no PPRA além dos riscos ambientais mais atrapalha do que colabora para a implementação de um eficiente e eficaz sistema de gestão de riscos.
Entre as causas prováveis desse fato está a dúvida existente entre os profissionais de segurança do trabalho se os riscos ergonômicos e mecânicos devem ou não ser incluídos no PPRA e a facilidade em se reconhecer todos os riscos em apenas um programa.
Com consequência direta podemos observar a ausência de requisitos específicos e necessários para o gerenciamento dos riscos mecânicos e de acidentes. Por exemplo, ao incluir os riscos em espaços confinados na estrutura do PPRA, menosprezam-se aspectos específicos deste tipo de trabalho constantes na NR 33.
Situação similar ocorre com o trabalho em altura que exige medidas e interferências específicas no ambiente de trabalho. Ademais, riscos mecânicos e de acidentes não demandam avaliação quantitativa ou qualitativa e monitoramento de exposição, nos moldes necessários para o controle dos riscos químicos, físicos e biológicos.
A solução desse impasse é simples e importante: riscos químicos, físicos e biológicos devem estar no PPRA. Para os demais, deve ser utilizado o programa ou ferramenta específica prevista na norma regulamentadora ou norma técnica correspondente.
2.3. Não DEFINIÇÃO de metas e de prioridades para o desenvolvimento do programa, não identificação clara de prazos para cumprimento das metas e recomendação de medidas inadequadas ou muito genéricas.
Neste tópico foram reunidas quatro inconsistências relacionadas ao cronograma para desenvolvimento do PPRA.
Os documentos-base de PPRA normalmente possuem, após a etapa de reconhecimento de riscos, um cronograma elaborado em uma tabela disposta em linhas e colunas. Nas linhas normalmente estão “medidas” a serem implementadas pela empresa e nas colunas a disposição dos meses do ano. Então, regra geral, os PPRA possuem cronograma, mas eles são ineficazes ao fim a que se destinam pelas razões expostas a seguir.
O Programa de Prevenção de Riscos Ambientais deve conter um planejamento anual com estabelecimento de metas, prioridades e cronograma (item 9.2.1, alínea “a” da NR 9). Já o cronograma deverá indicar claramente os prazos para o desenvolvimento das etapas e cumprimento das metas do PPRA (item 9.2.3 da NR 9).
A norma traz a expressão “metas” e não “objetivos” e a definição das metas precede a definição das prioridades de ação. Além disso, os prazos devem estar claramente indicados no cronograma tanto para o desenvolvimento das etapas quanto para o cumprimento das metas.
Quanto ao cronograma e aos prazos para desenvolvimento das etapas, após a elaboração do documento-base com observação da estrutura mínima (item 9.2.1), o cronograma deve indicar prazos claros para o desenvolvimento de todas as demais etapas, conforme item 9.3.1:
9.3.1 O Programa de Prevenção de Riscos Ambientais deverá incluir as seguintes etapas:
a) antecipação e reconhecimentos dos riscos;
b) estabelecimento de prioridades e metas de avaliação e controle;
c) avaliação dos riscos e da exposição dos trabalhadores;
d) implantação de medidas de controle e avaliação de sua eficácia;
e) monitoramento da exposição aos riscos;
f) registro e divulgação dos dados.
As etapas constantes das alíneas “a” e “b”, ou seja, “antecipação e reconhecimentos dos riscos” e “estabelecimento de prioridades e metas de avaliação e controle” são o ponto de partida para o desenvolvimento do programa e implementação das demais etapas.
A principal ausência no cronograma, neste contexto, é o estabelecimento de prazos claros (o comum é existir marcação de todas as medidas para serem supostamente realizadas em dois ou três meses do ano). Todavia, quando a fiscalização é retomada ao final dos meses indicados a situação permanece inalterada.
Também inexiste, em regra, a indicação de prazos para a avaliação dos riscos e da exposição dos trabalhadores (alínea “c”) e o monitoramento da exposição aos riscos (alínea “e”).
Já no que se refere ao prazo para cumprimento das metas, além da inexistência de prazos claros, é raro encontrar um PPRA com estabelecimento de metas e de prioridades. Primeiramente, é importante diferenciar uma meta de um objetivo.
O objetivo é o ponto em que se quer chegar, aquilo que se pretende alcançar. É estratégico, abrangente (genérico) e atemporal. Como exemplos, podemos citar “reduzir o ruído” e “diminuir o risco de contaminação pelo produto químico X”.
Já as metas são medidas necessárias para que se atinja o objetivo. São operacionais, específicas, temporais (com prazos específicos para serem realizadas), quantificáveis e pormenorizadas (detalhadas).
O cronograma do PPRA deve conter as metas e não apenas objetivos, porque estes não são quantificáveis, ou seja, não há como mensurar seu desenvolvimento. Como exemplos de metas, citam-se: “reduzir em 75% o ruído gerado pela máquina Z, mediante instalação de barreira acústica em todo o perímetro da sala de operações” e “instalar cabine de segurança ABC para manipulação do produto X no laboratório Y”.
Uma vez definidas as metas, é hora de elencá-las em prioridades de ação, definidas entre elaborador e empregador, considerando a gradação dos riscos, a concentração do agente, o número de trabalhadores expostos, entre outras possibilidades.
Deve haver critérios técnicos para definição das medidas prioritárias e da metodologia a ser utilizada para gradação das prioridades. Todavia, mais importante que as medidas prioritárias e a metodologia utilizada (prioridade 1, 2, 3 e 4 ou prioridade vermelha, alaranjada, amarela e verde, por exemplo) é existir essa definição.
O que deve ser elencado em prioridades são as metas a serem implementadas no ambiente de trabalho e as medidas de proteção necessárias. As etapas de desenvolvimento do programa já possuem uma ordem lógica.
Por fim, no que se refere às recomendações de medidas inadequadas, nota-se que alguns cronogramas possuem indicação de medidas a serem adotadas pelo empregador sem relação direta com os riscos identificados na fase de reconhecimento. Citam-se como exemplo: recarregar extintores de incêndio, constituir CIPA, adquirir lixeiras, entre outras.
As medidas previstas, quando adequadas, em muitos casos são apenas objetivos gerais ou muito genéricas e inespecíficas, como: “insuflador de ar” ou “sinalizar ambientes”. Em que setor ou máquina? Que tipo e quantos? Para que finalidade? Esses questionamentos precisam ter respostas.
As duas principais causas para essas situações são a falta de capacitação ou qualificação dos profissionais e, principalmente, a utilização de modelos de PPRA prontos, baixados ou adquiridos na internet, de procedência duvidosa e com qualidade horrenda.
A consequência principal é a dificuldade em se implementar um programa que não indica prazos claros, metas quantificáveis e medidas específicas e coerentes com os riscos identificados.
Entre as possíveis soluções, aponta-se a não utilização de modelos de PPRA prontos, pois não adequados à realidade da empresa. O estudo e a observação criteriosa da estrutura do PPRA, das etapas de desenvolvimento do programa e, principalmente, da existência e adequação das metas aos riscos identificados. Tudo isso aliado ao conhecimento do ambiente de trabalho.
2.4. Priorizar a utilização do EPI em detrimento de medidas de proteção coletiva.
Essa irregularidade não ocorre apenas no âmbito do PPRA, sendo um problema sistêmico no campo da saúde e segurança dos trabalhadores.
É importante destacar que tanto a NR 6 (Equipamento de Proteção Individual) como a NR 9 consideram o EPI como último elemento na ordem prioritária para proteção contra os riscos ocupacionais. EPI somente devem ser indicados em caráter complementar, emergencial ou provisório.
Neste contexto, após identificar o risco, a definição das medidas de proteção e o estabelecimento das metas devem considerar a priorização das medidas de proteção coletiva (1º lugar na hierarquia de medidas de proteção).
Entre as medidas de proteção coletiva também deve ser observada a hierarquização constante do item 9.3.5.2 da NR 9:
9.3.5.2 O estudo, desenvolvimento e implantação de medidas de proteção coletiva deverá obedecer à seguinte hierarquia:
a) medidas que eliminam ou reduzam a utilização ou a formação de agentes prejudiciais à saúde;
b) medidas que previnam a liberação ou disseminação desses agentes no ambiente de trabalho;
c) medidas que reduzam os níveis ou a concentração desses agentes no ambiente de trabalho. (grifos nossos)
Apenas em situações de inviabilidade técnica para adoção de medidas de proteção coletiva, quando estas não forem suficientes ou encontrarem-se em fase de estudo, planejamento ou implantação e em caráter complementar ou emergencial, é que deverão ser adotadas outras medidas, conforme a hierarquia abaixo:
2º Lugar: Medidas de caráter administrativo ou de organização do trabalho.
3º Lugar: Utilização de equipamento de proteção individual – EPI.
Entre as causas desse fato a mais conhecida é a “cultura do EPI”, em que diante de determinado risco parte-se imediatamente para a indicação do equipamento de proteção individual, sem considerar a ordem hierárquica e até mesmo a adequação do equipamento para a situação examinada. A suposta “facilidade” na indicação de uso de EPI e o custo mais baixo em relação às medidas coletivas são causas citadas, mas não justificáveis para o problema.
Como consequência, temos a ausência de proteção efetiva e o consequente adoecimento dos trabalhadores. A situação se agrava pelo fato de a indicação do EPI em muitos casos não ser apenas a primeira medida, mas a única existente.
Antes de recomendar a utilização de EPI, deve ser comprovado tecnicamente que implementar medidas de proteção coletiva é inviável, que as medidas coletivas são insuficientes ou ainda estão em fase de estudo, planejamento ou implantação. Pode-se ainda recomendar EPI em caráter complementar às medidas coletivas, administrativas ou de organização do trabalho.
Como alternativa para a solução do problema, ao definir medidas de controle/proteção, deve-se iniciar a análise pela fonte de exposição, partindo para a trajetória e, por fim, para o indivíduo (trabalhador).
O ponto mais importante é conhecer o ambiente de trabalho e o processo produtivo (perceba a inadequação da utilização de um modelo único de documento-base...). Cita-se o caso de utilização de um produto químico qualquer em uma indústria. Sabe-se que se deve priorizar medidas coletivas e iniciar a análise pela fonte de contaminação.
Um primeiro questionamento que deve ser feito é sobre a possibilidade da eliminação do agente do processo produtivo ou a substituição do produto químico por outro menos tóxico, por exemplo (medida coletiva que elimina ou reduz a utilização ou a formação do agente na fonte).
Posteriormente, pode-se questionar a viabilidade de instalação de um sistema de enclausuramento ou uma cabine de segurança, por exemplo (medida coletiva que previne a liberação ou disseminação do agente – fonte/trajetória).
Outra medida possível seria utilizar o mesmo produto em menor concentração ou reduzir seu uso (medida coletiva que reduz os níveis ou a concentração do agente na fonte).
Entre as medidas administrativas ou de organização do trabalho a serem analisadas podem ser citadas a necessidade ou não de manter o trabalhador no ambiente, a possibilidade de redução do tempo de exposição, entre outras.
Somente após todas as perguntas similares a essas serem respondidas é que se deve considerar o fornecimento de EPI.
2.5. Elaborar a etapa de reconhecimento de riscos ambientais como se fosse um Perfil Profissiográfico Previdenciário.
Esse problema não é tão comum como os demais, porém ocorre com relativa frequência.
O PPRA deve considerar o número de trabalhadores expostos. Todavia, deve ser desenvolvido por ambientes ou setores de trabalho e não por função ou ocupação.
O Perfil Profissiográfico Previdenciário-PPP é um documento histórico-laboral do trabalhador que deve conter, entre outras informações, dados administrativos, registros ambientais e resultados de monitoração biológica, durante todo o período em que este exerceu suas atividades na respectiva empresa. O PPP deve ser desenvolvido com base no PPRA, todavia, não faz parte deste nem tem o condão de substituí-lo.
A principal causa observada é a tentativa de “matar duas cobras com apenas uma cajadada”, ou seja, cumprir duas exigências legais com apenas um documento. A consequência principal é a inexistência de muitos dos requisitos necessários da etapa de reconhecimento dos riscos ambientais, aspecto tratado no próximo tópico.
A solução passa por desenvolver o PPRA com base apenas na NR 9, respeitando sua estrutura e suas etapas, e apenas utilizá-lo como base para o PPP
2.6. Ausência de informações essenciais na etapa de reconhecimento de riscos.
O item 9.3.3 da NR 9 elenca os requisitos necessários a serem observados na etapa de reconhecimentos dos riscos ambientais:
9.3.3 O reconhecimento dos riscos ambientais deverá conter os seguintes itens, quando aplicáveis:
a) a sua identificação;
b) a determinação e localização das possíveis fontes geradoras;
c) a identificação das possíveis trajetórias e dos meios de propagação dos agentes no ambiente de trabalho;
d) a identificação das funções e determinação do número de trabalhadores expostos;
e) a caracterização das atividades e do tipo da exposição;
f) a obtenção de dados existentes na empresa, indicativos de possível comprometimento da saúde decorrente do trabalho;
g) os possíveis danos à saúde relacionados aos riscos identificados, disponíveis na literatura técnica;
h) a descrição das medidas de controle já existentes.
Os requisitos das alíneas “f”, “g” e “h” são os mais ausentes, ou seja, boa parte dos PPRA não incluem “os dados da empresa indicativos de possível comprometimento da saúde”, os “danos à saúde disponíveis na literatura técnica” e as “medidas de controle já existentes”.
Outras falhas existentes nesta etapa são a não identificação e localização corretas da fonte geradora. Não pode ser indicada como fonte expressões genéricas como “o ambiente” ou “as atividades”. É preciso especificar. Além disso, a identificação das possíveis trajetórias e dos meios de propagação do agente precisam ser melhoradas em muitos casos.
A causa dessa inconsistência também pode ser identificada com a qualificação profissional, mas é principalmente o não conhecimento adequado pelo profissional de SST do ambiente de trabalho, da atividade e do processo produtivo, além do uso de modelos prontos.
A consequência é o comprometimento das demais etapas do programa e de sua implementação, como a definição de metas e de medidas de proteção. Como seria possível definir corretamente uma meta a ser alcançada, considerando a ordem hierárquica das medidas de proteção, se nem a fonte do risco ou a trajetória do agente no ambiente foi bem identificada?
Dessa forma, cabe ao profissional responsável pela elaboração e implementação do Programa de Prevenção de Riscos Ambientais (PPRA) qualificar-se, eliminar definitivamente a cultura de utilização de modelos prontos (jeitinho mais fácil!), conhecer e estudar o ambiente de trabalho, o processo produtivo, as atividades e as tarefas realizadas, os agentes presentes no local e conversar e considerar a opinião dos trabalhadores que, em regra, são aqueles que mais conhecem a atividade e os que mais sofrem com a ausência de um eficiente sistema de gestão de riscos.
